BGE 97 I 67
97 I 67
11. Sentenza del 12 febbraio 1971 nella causa Confederazione svizzera
contro Consorzio Airolo per la manutenzione delle strade. Regeste
Verwaltungsrechtliche Klage betreffend die Befreiung von kantonalen
Abgaben (Art. 116 lit. f OG).
1. Die Vorzugslast, die eine vom Kanton für Aufgaben von öffentlichem
Interesse errichtete Korporation mit Beitrittszwang den Beteiligten
auferlegt, ist eine kantonale Abgabe im Sinne der zitierten Bestimmung
(Erw. 1 a und b).
2. Die Klage ist nicht an eine Frist gebunden. Beklagte Partei ist
die Korporation, welche die Abgabe erhebt (Erw. 2).
3. Die in Art. 10 BG über die politischen und polizeilichen Garantien
zugunsten der Eidgenossenschaft vom 26. März 1934 vorgesehene Befreiung von
den direkten kantonalen Steuern gilt für die Vorzugslasten nicht (Erw. 4).
4. Recht der PTT-Betriebe, in öffentlichen Strassen ohne Entschädigung
Kabel zu legen und die Strassen unentgeltlich zu benützen (Art. 5 ElG)
(Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Nel 1955 venne costituito ad Airolo un Consorzio per il
raggruppamento dei terreni ai sensi del diritto cantonale ticinese. Fu
chiamata a parteciparvi, sebbene non possedesse alcun fondo nel
comprensorio, anche l'Amministrazione dei telefoni: e ciò in virtù
dell'art. 6 cpv. 2 della legge cantonale sul raggruppamento e la permuta
dei terreni del 13 dicembre 1949 (LRPT), secondo il quale l'autorità può
includere nel consorzio persone od enti "aventi proprietà o interessi
fuori del comprensorio, quando dall'opera di raggruppamento derivi
loro un vantaggio rilevante". La citata Amministrazione partecipò alle
spese di raggruppamento con un contributo di fr. 2500.--. Terminate le
opere di raggruppamento, la Delegazione chiese al Consiglio di Stato del
cantone Ticino di poter costituire un consorzio per la manutenzione delle
strade. L'esecutivo cantonale dichiarò, con decreto del 6 settembre
1968, le opere di manutenzione di pubblica utilità, consentì alla
costituzione del consorzio e approvò le planimetrie stradali e il piano
di finanziamento. Quest'ultimo prevede, per la manutenzione delle strade
consortili che non passano nella proprietà del Comune, una spesa annua
dell'ordine di fr. 15 000.--. L'Amministrazione dei telefoni è inclusa
nel consorzio di manutenzione, e chiamata a partecipare alla copertura
delle spese nella misura del 2%: e ciò in virtù dell'art. 4 della legge
ticinese sui consorzi del 21 luglio 1913 (LC) secondo il quale devono far
parte del consorzio "tutti i privati e le persone giuridiche, comprese
quelle di diritto pubblico, ai quali dalle opere ridondi un utile".
L'Amministrazione dei telefoni contestò la propria inclusione nel
consorzio davanti al Consiglio di Stato del cantone Ticino; questa
autorità, con risoluzione del 23 maggio 1969, respinse tuttavia il
gravame. Essa rilevò che la ricorrente utilizza le strade consortili,
segnatamente per la posa di un cavo, e che il contributo del 2% posto a
suo carico è, nella sua modicità, equo e giustificato.
B.- L'11 novembre 1969 la Confederazione svizzera (Azienda delle
PTT) propone davanti al Tribunale federale un'azione di diritto
amministrativo ai sensi dello art. 116 lett. f OG. Essa chiede di
accertare che l'Amministrazione dei telefoni non deve alcun contributo
per l'utilizzazione delle strade del consorzio.
Il Consorzio Airolo per la manutenzione delle strade propone di
dichiarare l'azione irricevibile, in via subordinata di respingerla.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Giusta l'art. 116 lett. f OG, il Tribunale federale giudica
come istanza unica le azioni fondate sul diritto amministrativo della
Confederazione concernenti l'esenzione da contribuzioni cantonali.
a) L'onere imposto dal Consorzio Airolo all'attrice, e da cui
quest'ultima domanda l'esenzione, è una "contribuzione" ai sensi della
citata norma. Esso è infatti reclamato da un consorzio obbligatorio
costituito dallo Stato e chiamato ad adempiere compiti di interesse
pubblico e generale (v. art. 829 CO, art. 29 LC; cfr. inoltre RU 95
I 45/46). D'altra parte, si riferisce alla manutenzione delle strade
consortili, e viene accollato ai soci che traggono vantaggio dall'opera: si
tratta quindi di un contributo di miglioria, cui giurisprudenza e dottrina
riconoscono il carattere di contribuzione pubblica (RU 71 I 62, 95 I 507;
BLUMENSTEIN, Steuerrecht, I, p. 4; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, p. 458).
b) Perché l'azione sia ricevibile, occorre inoltre che la contribuzione
sia "cantonale". La giurisprudenza ha tuttavia assimilato a quest'ultima la
contribuzione prelevata dal comune (RU 92 I 166), il termine "cantonale"
essendo unicamente da contrapporre al termine "federale". Tra le
citate contribuzioni rientrano pure i contributi di miglioria imposti
dalle corporazioni di diritto pubblico ai loro consorziati: anch'esse
determinano infatti le prestazioni sulla base del loro, seppur sotto
taluni aspetti limitato, potere d'imperio (STADLIN, Die Befreiung des
Bundes von der kantonalen Steuerhoheit, p. 54). Il suesposto requisito
è quindi soddisfatto nella fattispecie.
c) Infine, il motivo d'esenzione deve poggiare sul diritto
federale. Anche questa condizione è adempiuta, l'attrice fondando appunto
la propria conclusione su disposizioni esplicite di tale diritto.
d) Nella vertenza ai sensi dell'art. 116 lett. f OG non occorre
l'esaurimento delle istanze cantonali; l'azione, d'altra parte, non è
vincolata ad un termine, e può anche essere volta alla sola constatazione
dello stato giuridico (RU 67 I 49, 87 I 149). É quindi nella fattispecie
irrilevante che l'attrice non abbia deferito la decisione governativa al
Tribunale cantonale amministrativo.
Il ricorso è di conseguenza ricevibile.
Erwägung 2
2.- Il consorzio contesta la propria veste passiva, adducendo
che la ripartizione delle spese è stata operata dal Consiglio di
Stato. Quest'ultima affermazione è esatta, e corrisponde al vero che
l'esecutivo cantonale ha approvato il piano di finanziamento elaborato
dagli organi del costituendo consorzio. Tuttavia, errata è la conclusione
che il convenuto ne intende trarre. Il Cantone non è infatti autorizzato
a prelevare i contributi, questo compito e questo diritto spettando
solo al consorzio. Ora, nella procedura ai sensi dell'art. 116 lett. f
OG, parte convenuta è l'amministrazione che reclama la prestazione
(BIRCHMEIER, loc.cit.). A ragione, quindi, l'azione è stata proposta
contro il consorzio.
Erwägung 3
3.- Il convenuto obietta poi che l'imposizione del contributo litigioso
è una conseguenza dell'inclusione dell'Amministrazione dei telefoni nel
consorzio e adduce che questa avrebbe, semmai, dovuto contestare il suo
consorziamento. L'obiezione è infondata. L'azione prevista dall'art. 116
lett. f OG è ammissibile sempre che una persona, rispettivamente un
ente, pretenda, in virtù del diritto federale, d'essere esentata da una
contribuzione. L'azione è indipendente dai motivi sui quali il Cantone si
basa per istituire l'obbligo del contributo. Ciò risulta già dal fatto che
l'azione è possibile in ogni tempo, anche quando l'obbligo contributivo non
sia stato in precedenza, per un qualsiasi motivo, contestato. L'attore che,
in virtù del diritto federale, ha diritto all'esenzione da un contributo,
non dev'essere tenuto a rivolgersi innanzitutto alle istanze cantonali.
Erwägung 4
4.- L'art. 10 della legge federale sulle garanzie politiche e di
polizia in favore della Confederazione del 26 marzo 1934 dispone, in
linea generale, che la Cassa federale e tutti i fondi amministrati dalla
Confederazione sono esenti da ogni imposta diretta cantonale. Questa
esenzione, ribadita egualmente dall'art. 6 della legge federale sulle
ferrovie federali svizzere del 23 giugno 1944, non si applica tuttavia ai
contributi di miglioria (cfr. RU 94 I 276 consid. 2; STADLIN, op.cit.,
p. 52). Leggi speciali della Confederazione possono comunque estendere la
citata esenzione generale, oppure limitarla (RU 64 I 298/299). Occorre
pertanto in concreto esaminare se norme speciali esentano l'attrice dal
pagamento dei contributi preferenziali litigiosi.
Erwägung 5
5.- La sovranità sulle strade spetta, di massima, ai cantoni (art. 37,
37 bis, 36 bis cpv. 6 CF). Nell'ambito di tale potere, al cantone incombe
pure l'obbligo di provvedere alla loro manutenzione, e di sopportarne le
relative spese. Questa circostanza non impedisce tuttavia ai cantoni di
addossare l'onere della manutenzione ai comuni, o una parte delle spese ai
confinanti nella misura in cui traggono un vantaggio dall'opera (v., per
es., KÜTTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, p. 147 e segg.). Ci
si può chiedere a questo punto se sia ammissibile, e conciliabile con
l'art. 37 cpv. 2 CF, chiamare alla partecipazione delle spese terzi cui,
senza essere confinanti, l'opera arrechi un utile: ma il quesito può
rimanere aperto perché, in concreto, all'Amministrazione dei telefoni
non possono in ogni caso essere imposti contributi di miglioria.
L'Amministrazione non possiede alcuna proprietà fondiaria nel
comprensorio. Il consorzio la chiama alla partecipazione delle spese
di manutenzione per il semplice fatto ch'essa utilizza le strade, e vi
pone dei cavi. Ma il consorzio medesimo non contesta che le strade sono
aperte al libero transito di chicchessia; e il Consiglio di Stato, nel
decreto del 6 settembre 1968, dichiara esplicitamente che le strade devono
essere adattate alle "esigenze del traffico agricolo e non agricolo". Ora,
l'art. 5 LIE dispone che la Confederazione ha il diritto di utilizzare
gratuitamente le piazze e le strade pubbliche per stabilire linee
telegrafiche e telefoniche aeree e sotterranee, nel rispetto dello
scopo cui la proprietà pubblica è destinata, e dietro risarcimento
dei danni cagionati dai lavori di costruzione e di mantenimento. Ne
consegue che l'Amministrazione dei telefoni è autorizzata a porre, senza
indennizzo, i cavi necessari nelle strade tenute dal consorzio: e a tale
riguardo, essa deve evidentemente poterle anche percorrere. Dalla citata
disposizione risulta pure che l'Amministrazione dei telefoni ha la facoltà
di disporre delle strade pubbliche per le opere di manutenzione delle
sue linee e dei suoi impianti. L'Amministrazione deve tuttavia potere
percorrere gratuitamente le strade pubbliche anche per la costruzione
o la manutenzione di altre opere che non siano direttamente collocate
nella strada medesima: sarebbe infatti illogico permetterle la gratuita
utilizzazione delle strade per opere che possono incidere in elevata
misura sul loro uso, e subordinare invece al pagamento di prestazioni in
denaro l'utilizzazione per altri scopi meno incisivi.
Ne consegue che l'Amministrazione dei telefoni non può essere chiamata
a contribuire alle spese di manutenzione delle strade di cui si tratta.
L'imposizione del contributo litigioso viola l'art. 5 LIE, vale a dire un
disposto del diritto federale che stabilisce l'esenzione da contribuzioni
cantonali.
Si può prescindere dall'esaminare se, in virtù della citata
esenzione, l'Amministrazione dei telefoni non possa nemmeno esser
chiamata a partecipare alle spese di costruzione delle strade in sede
di raggruppamento, qualora essa non possegga fondi nel comprensorio,
ma le ridondi un utile dall'opera. Infatti, nella fattispecie,
l'Amministrazione non solo non ha contestato la propria inclusione nel
comprensorio, ma ha pagato il contributo fissato a suo carico. Questa
circostanza non pregiudica tuttavia per nulla la decisione oggi litigiosa:
l'Amministrazione poteva in realtà benissimo avere allora motivi che non
sono più dati per quel che concerne l'attuale imposizione dei contributi
per la manutenzione stradale.
L'azione dev'essere di conseguenza accolta, ed è accertato che
l'attrice non deve versare al convenuto alcun contributo di miglioria
per la manutenzione delle strade che gli appartengono.
Erwägung 6
6.- Date le circostanze riferite, e le conclusioni esposte, si può
lasciare aperto il quesito di sapere in quale misural'Amministrazione
dei telefoni potrebbe reclamare l'esenzione dal contributo litigioso
fondandosi sugli art. 36, 37 e 37 bis CF, come pure sull'art. 3
LCStr. Non vien sostenuto che la suddetta Amministrazione compia altri
viaggi di servizio all'infuori di quelli richiesti per la costruzione
e la manutenzione dei suoi impianti. È non risulta in quale misura
altri servizi delle PTT utilizzano le strade in esame. Egualmente si
può prescindere in questa sede dall'esaminare la situazione che si
presenterebbe qualora l'Amministrazione dei telefoni possedesse immobili
nel comprensorio e fosse chiamata alla partecipazione delle spese nella
sua veste di proprietaria. Il fatto che le Ferrovie federali avrebbero
accettato l'inclusione nel consorzio e l'imposizione dei contributi per
la manutenzione delle strade è d'altra parte irrilevante.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
L'azione è accolta, e viene accertato che l'attrice non deve versare
al convenuto alcun contributo per la manutenzione delle strade che gli
appartengono.