BGE 97 I 669
97 I 669
96. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1971 i.S. Schlatter gegen
Gemeinde Meilen und Regierungsrat des Kantons Zürich. Regeste
Gemeindeabstimmung. Grundsatz der Einheit der Materie.
Wann bildet eine Vorlage des Gemeinderates, die aus mehreren Teilen
besteht, eine Einheit? (Erw. 3).
Wie ist über eine Gesamtvorlage abzustimmen, wenn für einen Teil
die Urnenabstimmung vorgeschrieben und für die übrigen Teile die
Gemeindeversammlung zuständig ist (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Die Schweizerische Aluminium AG (im folgenden: Alusuisse)
beabsichtigt, den Sitz ihrer Zentralverwaltung von Zürich nach Meilen
zu verlegen. Zu diesem Zweck schloss sie am 6. Februar 1970 mit dem
Gemeinderat von Meilen eine Vereinbarung ab, in welcher u.a. vorgesehen
ist, dass die Gemeinde bestimmte Gebiete einzonen und erschliessen und
ein ihr gehörendes Grundstück an die Alusuisse verkaufen werde. Der
Gemeinderat berief auf den 25. März 1970 eine Gemeindeversammlung ein,
die über die Genehmigung des Vertrages und die damit zusammenhängenden
Geschäfte zu beschliessen hatte. In der Einladung zur Gemeindeversammlung
war die Behandlung von 9 Geschäften vorgesehen. Die ersten 8 Geschäfte
sind im Zusammenhang, mit dem Alusuisse-Geschäft ohne Belang. Dieses
wurde als 9. Traktandum wie folgt umschrieben: "Verlegung des Sitzes der
Zentralverwaltung der Firma Schweizerische Aluminium AG Chippis/Zürich
nach Meilen. Antrag des Gemeinderats auf Genehmigung der damit im
Zusammenhang stehenden Geschäfte." Die Stimmberechtigten erhielten eine
"Weisung" des Gemeinderats, in welcher das Alusuisse-Geschäft ausführlich
erläutert war. Darin war auch der Antrag des Gemeinderats abgedruckt,
der dahin lautete, es sei die zwischen dem Gemeinderat und der Alusuisse
abgeschlossene Vereinbarung "zusammen mit den sich daraus ergebenden,
nachfolgend aufgeführten Sachgeschäften" zu genehmigen. Diese Sachgeschäfte
wurden im einzelnen in 9 Ziffern umschrieben. Die Ziffern 1-3 betrafen die
Änderung des Gemeindezonenplans und des Bebauungsplans sowie den Erlass
einer Spezialbauordnung für das Eichholzgebiet, die Ziffern 4 und 5 die
Genehmigung von Projekten für die Rebberg- und Rainstrasse. Ziffer 6 bezog
sich auf den Verkauf eines im Eigentum der Gemeinde Meilen stehenden Areals
an die Alusuisse, Ziffer 7 auf die Übernahme einer von der Alusuisse zu
erstellenden sogenannten Verwaltungsstrasse. Nach Ziffer 8 sollte der
Gemeinderat ermächtigt werden, einen mit der Ausscheidung eines Gebiets
für Sport und Erholung im Zusammenhang stehenden Vertrag über die Bildung
einer einfachen Gesellschaft mit der Alusuisse abzuschliessen, nach Ziffer
9 erhielt der Gemeinderat den Auftrag, die "vorstehenden Beschlüsse"
und die in der Vereinbarung mit der Alusuisse getroffenen Abmachungen
zu vollziehen.
Am 18. März 1970 erhoben verschiedene Stimmberechtigte beim
Bezirksrat Meilen Rekurs mit dem Begehren, das Alusuisse-Geschäft den
Stimmberechtigten auf dem Weg einer Urnenabstimmung zu unterbreiten,
eventuell das Urnenverfahren nur für das in Ziffer 6 genannte Geschäft
(Landverkauf) vorzusehen. Der Bezirksrat trat auf den Rekurs nicht ein,
nahm die Eingabe aber als Aufsichtsbeschwerde entgegen und wies den
Gemeinderat Meilen mit Beschluss vom 20. März 1970 an, das Geschäft Nr. 6
(Landverkauf) der Abstimmung durch die Urne (obligatorisches Referendum)
zu unterstellen; im übrigen gab er der Aufsichtsbeschwerde keine Folge.
In der Gemeindeversammlung vom 25. März 1970 wurde zunächst
beschlossen, die in den einzelnen Ziffern des Antrages des
Gemeinderats genannten Geschäfte einzeln zu beraten. Hierauf nahm die
Gemeindeversammlung den vorgeschlagenen Zonenplan (Antrag Ziffer 1)
unverändert und die Spezialbauordnung für das Eichholzgebiet (Antrag
Ziffer 2) mit gewissen Ergänzungen an. In der Folge wurde Abbruch der
Diskussion beschlossen, worauf die Stimmberechtigten die noch verbleibenden
Traktanden des Alusuisse-Geschäfts (Ziffern 3-9) mit Ausnahme von Ziffer
6 (Landverkauf), sowie die zwischen dem Gemeinderat und der Alusuisse
abgeschlossene Vereinbarung gesamthaft genehmigten. Auf Begehren eines
Drittels der Stimmberechtigten wurden die genannten Geschäfte nachträglich
der Urnenabstimmung (fakultatives Referendum) unterstellt.
B.- Gegen die Beschlüsse der Gemeindeversammlung reichten
Dr. E. Schlatter und andere Stimmbürger beim Bezirksrat Meilen Rekurse
ein. Der Bezirksrat hiess zwei Protokollberichtigungsrekurse gut, während
er die übrigen Rekurse, soweit darauf eingetreten werden konnte, als
unbegründet abwies.
Hiegegen rekurrierte Dr. Schlatter an den Regierungsrat des Kantons
Zürich. Er bezeichnete es als gesetzwidrig, dass die Gemeindeversammlung
nach Beratung der ersten zwei Teilgeschäfte Schluss der Diskussion und
Vornahme einer Gesamtabstimmung beschlossen hatte: Da es sich bei der
Alusuisse-Sache um eine Mehrheit von Geschäften handle, über welche
einzeln hätte abgestimmt werden müssen, sei es unzulässig gewesen,
die erforderlichen Einzelabstimmungen durch eine Gesamtabstimmung zu
ersetzen. Dadurch sei der Grundsatz der Einheit der Materie verletzt
worden, was eine krasse Verletzung des Stimmrechts bedeute. Die
Gemeindeversammlung habe nach Aufhebung der Beschlüsse vom 25. März 1970
die Teilgeschäfte Nrn. 3-9 des Alusuisse-Traktandums neu zu beraten, das
Teilgeschäft Nr. 6 unter Vorbehalt der Schlussabstimmung durch die Urne.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich hiess den Rekurs am 4. März
1971 zusammen mit andern Rekursen im Sinne der Erwägungen gut, hob die
von der Gemeindeversammlung Meilen am 25. März 1970 hinsichtlich des
Alusuisse-Geschäfts gefassten Beschlüsse auf und wies den Gemeinderat an,
die Vorlage über die Sitzverlegung der Alusuisse als Ganzes der direkten
Urnenabstimmung (obligatorisches Referendum) zu unterstellen.
D.- Gegen den Entscheid des Regierungsrats hat Dr. E. Schlatter
gestützt auf 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem
Antrag, den Entscheid in dem Sinne aufzuheben, dass über die Anträge des
Gemeinderats Meilen auf Genehmigung der mit der Alusuisse abgeschlossenen
Vereinbarung vom 6. Februar 1970 und Genehmigung der Sachgeschäfte 1-9 laut
Weisung des Gemeinderats, soweit dies nicht schon rechtsgültig geschehen,
einzeln und je in dem durch das Gemeindegesetz und die Gemeindeordnung
vorgeschriebenen Verfahren zu beschliessen sei. - Das Bundesgericht weist
die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Da der Grundsatz der Einheit der Materie im zürcherischen
Recht nicht verankert ist, muss seine Tragweite auf Grund von Lehre
und Rechtsprechung ermittelt werden. Bei einer Vorlage, die sich
aus verschiedenen Elementen zusammensetzt, kann der Stimmbürger nur
mit Ja oder Nein antworten, wenn sie ihm als ein einziges Geschäft
zum Entscheid unterbreitet wird. Es kann dabei vorkommen, dass er mit
einzelnen Teilen der Vorlage einverstanden ist, mit andern nicht. Dieser
differenzierten Auffassung kann er nicht Ausdruck geben. Er muss,
wenn er sich entscheiden will, der Vorlage zustimmen, obschon er mit
einzelnen Teilen nicht einverstanden ist, oder sie ablehnen, obschon er
mit einzelnen Teilen einverstanden ist. Da auf diese Weise der Wille des
Stimmberechtigten nur unzulänglich zum Ausdruck kommt, müssen Vorlagen,
welche nicht ein und dieselbe Materie betreffen, dem Bürger getrennt zur
Abstimmung unterbreitet werden. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der
Wille des Volkes verfälscht zum Ausdruck kommt. Besteht anderseits eine
Vorlage aus verschiedenen Elementen, die ein und dieselbe Materie betreffen
und innerlich in einem noch zu bestimmenden engen Zusammenhang stehen, ist
das Geschäft als einzige Vorlage der Abstimmung zu unterstellen. Bei einem
Gesetz, das eine bestimmte Materie regelt, muss der Bürger Ja oder Nein
sagen, auch wenn er mit einzelnen Vorschriften nicht einverstanden bzw.
einverstanden ist (vgl. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
Band 2, N. 1133 S. 423). Nicht anders verhält es sich bei einzelnen
Sachgeschäften, z.B. bei einer Vorlage über den Bau einer Schulhausanlage.
Wenn der Bürger mit dem Projekt zum Teil einverstanden, zum Teil nicht
einverstanden ist, muss er sich für Annahme oder Verwerfung entscheiden,
und es kann klarerweise nicht deshalb von einer Verletzung seines
Stimmrechts gesprochen werden, weil er sich über Einzelheiten des Projekts
nicht gesondert aussprechen kann (BGE 90 I 75).
Die entscheidende Frage ist demnach in Fällen wie dem vorliegenden die,
ob es sich um eine Vorlage handelt, deren Elemente die nämliche Materie
betreffen. Lehre und Rechtsprechung hatten sich mit diesem Problem
vor allem im Zusammenhang mit Volksinitiativen zu beschäftigen. Die
Frage stellt sich aber im wesentlichen gleich für alle Vorlagen,
die der Volksabstimmung unterstehen (GIACOMETTI, Das Staatsrecht der
schweizerischen Kantone, S. 424 Anm. 22). Eine einheitliche Vorlage
liegt nach herrschender Ansicht nicht nur dann vor, wenn der Entscheid
über ein Teilgeschäft nicht ohne Entscheid über das andere oder die
andern Teilgeschäfte getroffen werden kann, sondern auch dann, wenn die
Teilgeschäfte den nämlichen Zweck verfolgen, der zwischen ihnen eine
enge sachliche Verbindung schafft (BGE 90 I 74, 96 I 653; HANS HUBER,
ZBJV 1965 S. 339/40; BURCKHARDT, Kommentar zur BV S. 815/16; GIACOMETTI,
Die Einheit der Materie, SJZ 32, 1935/36, S. 93 ff., insbes. S. 95;
FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, S. 732). Auf
jeden Fall genügt ein solcher Zusammenhang für die Annahme einer einzigen
Vorlage, wenn der Antrag einer Behörde zur Volksabstimmung gebracht wird.
Es ist klar, dass der zwischen der Gemeinde Meilen und der Alusuisse
abgeschlossenen Vereinbarung der Charakter eines Grundgeschäfts zukommt,
in welchem die Teilgeschäfte Nrn. 1-9 bereits enthalten und einzeln
aufgeführt sind. Nach den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
besteht zwischen den einzelnen Teilgeschäften und dem Grundgeschäft, aber
auch zwischen den einzelnen Teilgeschäften unter sich eine notwendige
innere Verbindung, indem jedes Teilgeschäft das andere bedingt. Kein
einziges Teilgeschäft wäre den Stimmberechtigten vorgelegt worden, wenn
es sich nicht darum gehandelt hätte, die Grundlage für die Ansiedlung
der Alusuisse im Eichholz zu schaffen. Die einzelnen Teilgeschäfte waren
demnach die notwendige Folge aus dem Grundgeschäft (Vereinbarung mit der
Alusuisse), sie waren alle auf den nämlichen Zweck bezogen, und dieser
schuf zwischen ihnen eine derart enge Beziehung, dass jedes Teilgeschäft
das andere bedingte. Der Beschwerdeführer anerkennt das im Grunde selber,
wenn er ausführt: "Es ist unbestritten, dass die Anträge in einem engen
sachlichen Zusammenhang stehen, ein sachliches Ganzes bilden, und dass kein
Teil ohne die andern vorgeschlagen worden wäre. Es bestand und besteht
auch Einigkeit darüber, dass das Geschäft als Ganzes nur zustandekommt,
wenn allen Teilen zugestimmt wird." Damit untergräbt er selber seine These,
dass der Regierungsrat den Grundsatz der Einheit der Materie verletzt habe.
Wenn mehrere Geschäfte derart aufeinander bezogen und miteinander verbunden
sind, wie es der Beschwerdeführer darstellt, ist nach dem Gesagten der
Grundsatz der Einheit der Materie gewahrt.
Erwägung 4
4.- Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, schlägt nicht durch
(wird näher ausgeführt).
Erwägung 5
5.- a) Wird das Alusuisse-Geschäft als eine Gesamtvorlage betrachtet,
so muss, wie der Regierungsrat ausführte, darüber entschieden werden,
ob das Geschäft der Gemeindeversammlung oder der Urnenabstimmung zu
unterbreiten ist. Der Regierungsrat führte aus, in derartigen Fällen
lasse sich das Verfahren nicht in genereller Weise festlegen. Es sei
vielmehr in erster Linie nach inhaltlichen Gesichtspunkten zu bestimmen,
indem festgestellt werde, welcher Teil der Vorlage für die Erreichung des
Zwecks der massgebende sei. Als dieser Teil müsse im vorliegenden Fall
das Teilgeschäft Nr. 6 (Verkauf von Gemeindeland) gelten, weshalb das für
dieses Teilgeschäft vorgeschriebene Verfahren der Urnenabstimmung auf die
ganze Vorlage anzuwenden sei. Der Regierungsrat hätte sich diese auf die
Dissertation von STREIFF (Die Gemeindeorganisation mit Urnenabstimmung im
Kanton Zürich, Diss. ZH 1959 S. 175) gestützte Erwägung ersparen können,
da nach der gesetzlichen Ordnung von vorneherein nur die Urnenabstimmung
in Frage kommt. Wenn eine Gemeindeordnung wie jene von Meilen gestützt
auf § 116 des zürcherischen Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG)
vorschreibt, dass Anträge über Kreditbegehren für einmalige Ausgaben
oder entsprechende Einnahmenausfälle im Betrag von mehr als Fr. 500
000.-- "an Stelle der Gemeindeversammlung durch die Urnenabstimmung"
(§ 116 GG) erledigt werden müssen, so kann nicht zweifelhaft sein,
dass über eine Vorlage, die wie diejenige über das Alusuisse-Geschäft
unbestrittenermassen auch einen solchen Antrag enthält, an der Urne
und nicht in der Gemeindeversammlung abzustimmen ist. Das entspricht
offenbar nicht nur dem Wortlaut, sondern auch dem Sinn der geltenden
Vorschriften. Die Abstimmung an der Urne ist nach der gesetzlichen
Ordnung die qualifiziertere Form der demokratischen Willensbildung als
die Abstimmung in der Gemeindeversammlung, was sich vor allem darin zeigt,
dass nach § 116 Abs. 1 GG in politischen Gemeinden (und Schulgemeinden),
die mehr als 2000 Einwohner zählen, wozu die politische Gemeinde Meilen
gehört, die Gemeindeordnung und ihre Änderung, also die "Verfassung"
der Gemeinde, der Urnenabstimmung unterstehen. Über den wichtigsten
Gemeindeerlass muss demnach obligatorisch an der Urne abgestimmt werden,
und das lässt sich nur damit erklären, dass der kantonale Gesetzgeber bei
grossen Gemeinden die Urnenabstimmung als die für wichtige Fragen am besten
geeignete Form demokratischer Willensbildung betrachtet (vgl. METTLER,
Das Zürcher Gemeindegesetz, 2. Auflage S. 266, sowie BGE vom 30. April
1958, veröffentlicht in ZBl 59/1958, S. 368 ff. insb. E. 5). Enthält eine
aus Teilen zusammengesetzte Gesamtvorlage auch nur einen Teil, für den die
qualifizierte Form der demokratischen Willensbildung, die Urnenabstimmung,
zwingend vorgeschrieben ist, so muss über sie an der Urne entschieden
werden. Der Regierungsrat hätte wohl mit der Anordnung, über die Vorlage
sei in der Gemeindeversammlung zu entscheiden, Regeln über das politische
Stimmrecht verletzt (vgl. BGE 96 I 214 E. 3 und 218 am Ende), während die
von ihm getroffene Anordnung - Entscheid an der Urne - schon unter dem
genannten Gesichtspunkt richtig und damit nicht verfassungswidrig scheint.
b) Der Regierungsrat nimmt an, eine Gesamtvorlage könne als Ganzes
entweder der Gemeindeversammlung oder der Urnenabstimmung unterstellt
werden, wenn sie Teilgeschäfte enthalte, die, falls über sie einzeln
abzustimmen wäre, teils an der Urne, teils in der Gemeindeversammlung
genehmigt werden müssten. Auch wenn das kantonale Recht diese
Alternative offen liesse, wäre der angefochtene Entscheid nicht zu
beanstanden. Nach der Ansicht des Regierungsrats gibt beim Entscheid
der Frage "Gemeindeversammlung oder Urne" den Ausschlag, welcher
Teil der Vorlage für die Erreichung des Zwecks grundlegende Bedeutung
hat. Welches Teilgeschäft in einem konkreten Fall in diesem Sinne als das
massgebende zu betrachten ist, hängt von der Würdigung der tatsächlichen
Verhältnisse ab, die das Bundesgericht nur auf Willkür hin überprüfen
kann. Der Regierungsrat nahm an, das Teilgeschäft von grundlegender
Bedeutung sei der Verkauf des Gemeindelandes an die Alusuisse (Nr. 6),
und diese Ansicht ist keineswegs unhaltbar, denn für die Sitzverlegung
der Alusuisse ist in erster Linie von Bedeutung, dass ihr das Land zur
Verfügung steht, um darauf die geplanten Gebäude für die Zentralverwaltung
zu errichten. Selbst wenn der Landverkauf nicht das grundlegende, sondern
nur ein wesentliches Teilgeschäft bilden würde, wäre im übrigen der
Entscheid des Regierungsrats nicht zu beanstanden. In diesem Fall wäre,
wie die kantonale Instanz überzeugend dartut, das Verfahren zu wählen,
das den Willen der Stimmberechtigten am besten zum Ausdruck bringt,
und das ist, wie ausgeführt, bei grossen Gemeinden die Abstimmung an der
Urne. Deshalb rechtfertigt es sich auch unter diesem Gesichtspunkt, die
Vorlage der Urnenabstimmung zu unterbreiten. Erfahrungsgemäss ist zudem
nach der unbestrittenen Darstellung des Regierungsrats die Stimmbeteiligung
bei Urnengängen höher als in der Gemeindeversammlung. Auch unter der
Annahme, dass das kantonale Recht in Fällen wie dem zu beurteilenden eine
Alternative offen lässt, ist demnach die Beschwerde unbegründet.