BGE 97 I 643
97 I 643
92. Auszug aus dem Urteil vom 22. September 1971 i.S. Schumacher und
Mitbeteiligte gegen Gemeinde Hofstetten-Flüh und Regierungsrat des
Kantons Solothurn. Regeste
Eigentumsgarantie, Landschaftsschutz; Anhörung der betroffenen
Gemeinden nach solothurnischem Recht.
1. In welcher Form sind die solothurnischen Gemeinden beim Erlass
von Landschaftsschutzmassnahmen anzuhören? (Erw. 2).
2. Voraussetzungen des Schutzes von stadtnahen Erholungs- und
Ausflugsgebieten, insbesondere von Anhöhen und Hängen, die für das
Landschaftsbild charakteristisch sind; Interessenabwägung (Erw. 5).
3. Schutzbereich der Eigentumsgarantie; ob Landschaftsschutzmassnahmen
mit der Eigentumsgarantie vereinbar sind, hängt nicht davon ab, ob
die kantonalen Behörden allfällige finanzielle Auswirkungen derartiger
Eigentumsbeschränkungen gebührend berücksichtigt haben (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- Die Einwohnergemeinde Hofstetten-Flüh erliess am 21. August 1968
nach mehrjähriger Vorarbeit einen allgemeinen Bebauungsplan und ein
Baureglement. Diese Beschlüsse wurden vom Regierungsrat des Kantons
Solothurn am 9. Mai 1969 mit verschiedenen Vorbehalten genehmigt. Dabei
wurde die am sog. Landskronhang im Gebiet Landskronweg-Steinrainweg
vorgesehene Wohnzone (2. Etappe) aus Gründen des Landschaftsschutzes von
der Genehmigung ausgeschlossen. Gleichzeitig wurde die Gemeinde angewiesen,
den Bebauungsplan für dieses Gebiet zusammen mit den Organen des kantonalen
Natur- und Heimatschutzes neu zu bearbeiten. Der Landskronhang gehört
zur Juraschutzzone und ist nach den Vorschriften der regierungsrätlichen
Verordnung "über den Schutz des Juras, des Engelbergs, des Borns und
des Bucheggberges gegen das Erstellen von verunstaltenden Bauten"
(Juraschutzverordnung) vom 20. Februar 1962 mit Baubeschränkungen belegt.
Der Gemeinderat von Hofstetten ersuchte in der Folge den Regierungsrat,
die im Genehmigungsentscheid vom 9. Mai 1969 verlangte Beschränkung der
Bauzone am Landskronhang in Wiedererwägung zu ziehen. Elf Landeigentümer
des betroffenen Gebiets gelangten sodann mit Schreiben vom 26. Juni 1970 an
den Vorsteher des kantonalen Erziehungsdepartements mit dem Begehren, das
ganze Gebiet "Tannwald-Landskron-Reben" aus der Juraschutzzone zu entlassen
und für die Überbauung freizugeben. Nach Verhandlungen zwischen Kanton
und Gemeinde stimmte der Regierungsrat schliesslich einer geringfügigen
Änderung der von den kantonalen Behörden vorgeschlagenen oberen Begrenzung
der umstrittenen Wohnzone aus Gründen der Zweckmässigkeit zu, lehnte aber
jede weitere Beschränkung der Juraschutzzone ab und erteilte dem derart
abgeänderten Bebauungsplan am 9. Oktober 1970 die Genehmigung.
B.- Fünf in der Gemeinde Hofstetten-Flüh stimmberechtigte Bürger,
die im betroffenen Gebiet Grundeigentum besitzen, führen staatsrechtliche
Beschwerde. Sie stellen folgenden Antrag:
"Es sei der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 9.
Oktober 1970 insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat das von ihm im
Bebauungsplan der Gemeinde Hofstetten-Flüh als "Landskronhang" bezeichnete
Teilgebiet gemäss vom Regierungsrat neu festgesetzter Baulinie aus dem
Baugebiet der Gemeinde aussondert."
Die Beschwerdeführer machen im wesentlichen geltend, der
Regierungsrat habe dadurch, dass er die Zonengrenze ohne Zustimmung der
Gemeindeversammlung verschoben habe, das Stimmrecht der Bürger verletzt
(Art. 85 lit. a OG) und deren Anspruch auf rechtliches Gehör bei der
Ausgestaltung des Bauzonenplans missachtet und damit gegen Art. 4 BV
verstossen. Sie bringen ausserdem vor, die Anordnung des Regierungsrats
sei sachlich nicht haltbar und verstosse gegen die Eigentumsgarantie
(Art. 22ter BV).
C.- Das Erziehungsdepartement des Kantons Solothurn beantragt die
Abweisung der Beschwerde.
D.- Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 15. April 1971 einen
Augenschein durchgeführt. Für dessen Ergebnis wird auf die rechtlichen
Erwägungen verwiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführer werfen dem Regierungsrat vor, er habe sich
durch sein Vorgehen einer Verletzung der ihnen nach Verfassung und Gesetz
zustehenden politischen Stimmberechtigung in der Gemeinde schuldig gemacht.
a) Gemäss § 1 des solothurnischen Gesetzes über des Bauwesen (BG)
sind die Einwohnergemeinden befugt, Baureglemente und Bebauungspläne
aufzustellen. Diese Erlasse und Pläne unterliegen der Genehmigung des
Regierungsrats und erhalten dadurch allgemein verbindliche Wirkung. Was
den Natur- und Heimatschutz anbelangt, so sind sowohl der Regierungsrat
als auch die Gemeinden befugt, entsprechende Massnahmen zu ergreifen (§
241 Satz 1 des solothurnischen EG/ZGB vom 4. April 1954). Nach § 3 Abs. 1
Satz 1 der regierungsrätlichen Verordnung über den Natur- und Heimatschutz
vom 20. Oktober 1961 (NHV), welche sich unter anderem auf § 241 EG/ZGB
stützt, obliegt der Entscheid über Schutzmassnahmen den Einwohnergemeinden
oder auf Antrag der Heimatschutzkommission dem Regierungsrat. Wohl hat
nach dieser Ordnung in erster Linie die Gemeinde über Schutzvorkehren zu
befinden; die sinngemässe Auslegung von § 241 EG/ZGB in Verbindung mit
der Ausführungsvorschrift in § 3 NHV führt indessen zum Schluss, dass der
Regierungsrat überall dort zum selbständigen Eingreifen befugt ist, wo die
Gemeinde untätig bleibt oder ein Schutzgebiet über die Gemeindegrenzen
hinausreicht. Der Regierungsrat ist mithin neben der Gemeinde kraft
eigener Kompetenz ermächtigt, Schutzmassnahmen zu treffen. Was den
Landschaftsschutz im Jura anbelangt, so hat er denn auch mit dem Erlass der
Schutzverfügung vom 12. Mai 1942 bzw. der Schutzverordnung vom 20. Februar
1962 von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und damit zum Ausdruck gebracht,
dass es sich dabei um eine Angelegenheit handelt, die grundsätzlich auf
kantonaler Ebene zu regeln ist.
Im vorliegenden Fall setzte der Regierungsrat die Grenzen der
Schutzzone am Landskronhang im Zusammenhang mit der Genehmigung des
ihm unterbreiteten kommunalen Bebauungsplans fest und schränkte dadurch
die von der Gemeinde beschlossene Bauzone ein. Damit blieb er nach dem
Gesagten im Rahmen seiner eigenen Zuständigkeit auf dem Gebiete des
Landschaftsschutzes. Entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführer
liegt demnach insoweit keine Verletzung der politischen Rechte der
Gemeindebürger vor.
b) Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 NHV ist die Stellungnahme der Gemeinden
einzuholen, wenn der Regierungsrat gestützt auf einen Antrag der
Natur- und Heimatschutzkommission Massnahmen zu ergreifen gedenkt. -
Im vorliegenden Fall bildete die Frage der Abgrenzung zwischen
Juraschutzzone und Bauzone den Gegenstand von Verhandlungen zwischen
den zuständigen kantonalen Behörden und dem Gemeinderat von Hofstetten-
Flüh. Ferner fand eine gemeinsame Begehung des Geländes statt. Dagegen
hatte die Gemeindeversammlung im Verlaufe des Genehmigungsverfahrens
keine Gelegenheit, sich zur umstrittenen Beschränkung der Bauzone am
Landskronhang zu äussern.
Ob die Gemeinden auch dann anzuhören sind, wenn anlässlich der
Genehmigung eines kommunalen Bebauungsplans über eine Beschränkung der
bestehenden Juraschutzzone zu befinden ist und im Grunde genommen keine
neue Schutzmassnahme zur Diskussion steht, braucht nicht entschieden
zu werden, denn der Regierungsrat hat dem in § 3 NHV verankerten
Mitspracherecht der Gemeinde Hofstetten-Flüh in jedem Fall hinreichend
Rechnung getragen. Wohl ist in der erwähnten Bestimmung von einer
"Stellungnahme der Gemeinde" die Rede. Das bedeutet jedoch nicht, dass
den regierungsrätlichen Entscheidungen auf dem Gebiete des Natur- und
Heimatschutzes regelmässig eine Abstimmung in der Gemeindeversammlung
vorauszugehen hat. Wie der Regierungsrat mit Recht feststellt, ist
dem gesetzlichen Mitspracherecht der Gemeinde vielmehr vollauf Genüge
getan, wenn der Gemeinderat als Vertreter der Gemeinde zur Stellungnahme
aufgefordert wird. Diese Auffassung entspricht der allgemeinen Übung
und ist mit dem Wortlaut der genannten Bestimmung durchaus vereinbar;
sie steht überdies im Einklang mit entsprechenden bundesrechtlichen
Vorschriften: Aus der Pflicht des Bundes, die Kantone vor dem Erlass
bestimmter Vorschriften anzuhören (vgl. z.B. Art. 27 quater Abs. 4 und Art.
32 Abs. 2 BV), kann kein Recht des kantonalen Parlaments oder gar der
Stimmberecchtigten auf eine Stellungnahme abgeleitet werden (HANS HUBER,
Die Anhörung der Kantone und der Verbände im Gesetzgebungsverfahren, ZBJV
95/1959 S. 271/2; J. F. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
no 598; MAX FLÜCKIGER, Die Anhörung der Kantone und der Verbände im
Gesetzgebungsverfahren, Diss. Bern 1968, S. 118 ff.). Eine Verletzung der
politischen Stimmberechtigung der Beschwerdeführer liegt somit nicht vor.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Entscheid sei
sachlich unhaltbar und daher willkürlich. Damit rügen die Beschwerdeführer
sinngemäss eine unrichtige Abwägung des öffentlichen Interesses an
der Erhaltung des Landskronhangs gegenüber dem privaten Interesse
der betroffenen Grundeigentümer an der Verwendung ihres Bodens als
Bauland. Ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der umstrittenen
Eigentumsbeschränkung besteht, hat das Bundesgericht auf Beschwerde
wegen Verletzung der Eigentumsgarantie hin grundsätzlich frei zu prüfen
(BGE 94 I 135, 340/1, 349; 95 I 554, 96 I 559).
a) Wie das Bundesgericht in neuerer Zeit wiederholt entschieden
hat, liegt nicht nur der Schutz von besonderen landschaftlichen
Anziehungspunkten im öffentlichen Interesse; die zunehmende Überbauung
und Verstädterung des Landes schafft vielmehr auch ein wachsendes
Bedürfnis nach Erhaltung natürlicher Landschaften, denen zwar kein
bedeutender Schönheitswert zuzukommen braucht, die aber wegen ihrer
Ursprünglichkeit und Unberührtheit als Erholungsgebiet für die Einwohner
benachbarter Städte und Industrieorte als schützenswert erscheinen (BGE
93 I 263, 94 I 57 ff.; vgl. auch BGE 96 I 241 Erw. 4). Die Jurahöhen,
welche sich im Einzugsgebiet der Stadt Basel und ihrer Vororte befinden,
sind beliebte Ausflugs- und Wanderziele. Dies gilt in besonderem Masse
auch für die Gegend von Flüh-Mariastein, die auf der Strasse und mit der
Bahn von Basel aus leicht erreichbar ist und durch die Ruine Landskron
und den bekannten Wallfahrtsort Mariastein zusätzliche Anziehungskraft
erhält. Gerade in einem derartigen stadtnahen Ausflugsgebiet, wo wegen
der Nachbarschaft eines wirtschaftlichen Mittelpunkts die Gefahr einer
die Landschaft verunstaltenden intensiven Überbauung besonders gross ist,
besteht grundsätzlich ein erhebliches öffentliches Interesse an einem
wirksamen Schutz des Landschaftsbildes.
b) Der Hang unterhalb der Ruine Landskron, die sich auf französischem
Gebiet befindet, gehört grösstenteils zur Gemeinde Hofstetten-Flüh; nur der
oberste Teil des Höhenzuges wird durch die Landesgrenze abgetrennt. Der
obere Teil des auf schweizerischem Hoheitsgebiet liegenden Hangs steht
seit 1942 unter den besonderen Bestimmungen über den Juraschutz. Nach
dem umstrittenen kommunalen Bebauungsplan sollte das Hanggebiet jedoch
bis zur Landesgrenze der Bauzone (2. Etappe) zugewiesen werden. Der
Regierungsrat erklärte sich zwar im Verlaufe des Genehmigungsverfahrens
bereit, die Juraschutzzone zu verkleinern, doch beschloss er gleichzeitig,
der Landesgrenze entlang und am Rande des unbewaldeten Hanggebiets eine
unregelmässig verlaufende, den Gelände- und Wegverhältnissen angepasste
Zone im Interesse des Landschaftsschutzes weiterhin von der Überbauung
freizuhalten. Diese Massnahme soll bewirken, dass die Ruine Landskron auch
inskünftig als freistehendes Bauwerk auf einer Kuppe in Erscheinung tritt;
anderseits soll damit verhindert werden, dass die den Blick begrenzende
Anhöhe in die Überbauung einbezogen wird. Diese Zielsetzung entspricht
sowohl dem Grundgedanken des Juraschutzes als auch dem bereits erwähnten
öffentlichen Interesse an der Erhaltung von stadtnahen Erholungsgebieten
und erscheint aufgrund der am Augenschein gewonnenen Eindrücke als sinnvoll
und zweckmässig. Wo Talgrund und Abhänge besiedelt werden, rechtfertigt
es sich durchaus, wenigstens den obersten Teil des Hanggebiets, der
in der Regel für das Landschaftsbild besonders charakteristisch ist,
vor einer Überbauung zu bewahren. Dass auf der erwähnten Anhöhe bereits
einzelne, vorwiegend ältere Bauten vorhanden sind und dass die oberste
Hangzone auf französischem Hoheitsgebiet liegt und die solothurnischen
Behörden insoweit eine Überbauung nicht zu verhindern vermögen, steht den
angefochtenen Schutzmassnahmen nicht entgegen. Die vorhandenen Gebäude,
welche sich mit einer Ausnahme jenseits der Landesgrenze befinden, gehören
wohl vorwiegend zu Bauernhöfen; sie fügen sich zwar nicht alle in gleichem
Masse in die Umgebung ein, verändern aber die Landschaft dennoch nicht
wesentlich. Unter dem Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes erscheint
es jedenfalls trotz den bereits vorhandenen Bauten als sinnvoll, eine
eigentliche Besiedelung des ganzen Hügelrückens auszuschliessen. Auch
die rechtliche Unmöglichkeit, Neubauten auf französischem Gebiet zu
verhindern, muss unter den heutigen Verhältnissen keineswegs dazu führen,
auf jeden Schutz dieser Landschaft zu verzichten. Freilich ist denkbar,
dass sich die angefochtenen Schutzmassnahmen als weitgehend wirkungslos
erweisen könnten, falls jenseits der Landesgrenze verunstaltende Neubauten
errichtet werden sollten. Mit einer solchen Entwicklung ist indessen in
absehbarer Zeit nicht zu rechnen. Der Augenschein hat vielmehr ergeben,
dass mit der vorgesehenen Beschränkung der Bauzone am oberen Landskronhang
ein vernünftiger Beitrag zur Erhaltung der natürlichen Landschaft zwischen
Landskron und Mariastein geleistet werden kann.
Dem öffentlichen Interesse am Schutz des Landskronhangs stehen die
privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer gegenüber, welche ihre
Parzellen als Bauland verwenden möchten. Da die Gemeinde Hofstetten-Flüh
über genügend Baulandreserven zu verfügen scheint, besteht indessen
im fraglichen Gebiet kein dringender Bedarf an Bauland. Andere private
Interessen, welche die angefochtenen Schutzmassnahmen als verfassungswidrig
erscheinen lassen könnten, vermögen die Beschwerdeführer nicht geltend zu
machen. Allfällige Schwierigkeiten bei der landwirtschaftlichen Nutzung
des betroffenen Gebiets sind jedenfalls für sich allein nicht geeignet,
eine Verletzung der Eigentumsgarantie zu begründen (vgl. BGE 91 I 336
unten). Die Interessenabwägung, wie sie dem angefochtenen Beschluss
zugrunde liegt, gibt dem Bundesgericht demnach keinen Anlass zu Kritik;
eine Verletzung der Eigentumsgarantie liegt somit insoweit nicht vor.
Erwägung 6
6.- Auf die Beschwerdevorbringen zur Entschädigungspflicht
bei enteignungsähnlich wirkenden Eigentumsbeschränkungen ist im
vorliegenden Verfahren nicht einzugehen. Nach den einschlägigen
Vorschriften des solothurnischen Rechts (§ 242 EG/ZGB; § 5 NHV) kann
eine Entschädigung verlangt werden, wenn eine Landschaftsschutzmassnahme
als enteignungsähnlicher Eingriff angesehen werden muss. Da somit die
verfassungsrechtlich gebotene Entschädigungspflicht gesetzlich verankert
ist, haben die Beschwerdeführer ihre angeblichen Ansprüche zunächst vor
den kantonalen Behörden geltend zu machen (BGE 93 I 143, 250; 94 I 55).
Soweit die Ausführungen über die Entschädigungspflicht als
finanzpolitisches Argument gegen die Zweckmässigkeit solcher (allenfalls
entschädigungspflichtiger) Landschaftsschutzmassnahmen zu verstehen sind,
ist darauf ebenfalls nicht einzutreten. Die Aufgabe des Verfassungsgerichts
beschränkt sich darauf, den Bürger vor ungerechtfertigten Beschränkungen
seines Eigentums zu schützen und ihm, sofern die Voraussetzungen
gegeben sind, zu einer angemessenen Entschädigung zu verhelfen. Dagegen
hat es nicht darüber zu befinden, ob auf eine sachlich begründete
Schutzmassnahme aus finanziellen Gründen verzichtet werden sollte. Die
verfassungsgerichtliche Überprüfung einer Landschaftsschutzmassnahme hängt
mithin nicht davon ab, ob die kantonalen Behörden allfällige finanzielle
Auswirkungen derartiger Eigentumsbeschränkungen gebührend berücksichtigt
haben. Auch der Einwand, der Kanton Solothurn verfüge nicht über genügend
Mittel, um alle vergleichbaren Landschaften in analoger Weise zu schützen,
ist für den Staatsgerichtshof ohne Belang; denn den Kantonen steht es
frei, unter den schutzwürdigen Landschaften - nach dem Grad der konkreten
Bedrohung und nach dem Bedürfnis zur Schaffung von Erholungsgebiet -
bestimmte Gegenden auszuwählen. Ist die Schutzwürdigkeit eines Gebiets
zu bejahen, so bildet die Tatsache, dass nicht alle gleichartigen
Landschaften unter Schutz gestellt werden, weder einen Verstoss gegen
die Eigentumsgarantie noch eine Verletzung von Art. 4 BV.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.