BGE 97 I 573
97 I 573
79. Urteil vom 12. Juli 1971 i.S. von Schulthess-Rechberg gegen Zürich,
Kanton und Regierungsrat. Regeste
Einsprache und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
Nationalstrassenprojekte.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen letztinstanzliche
kantonale Entscheide über Pläne, aufgrund deren Land enteignet werden kann
(Erw. 1 b).
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts als Verwaltungsgericht im
allgemeinen (Erw. 3).
Einsprache und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
Nationalstrassenprojekte (Art. 27 NSG).
- Anspruch des Grundeigentümers auf Stellungnahme zur generellen
Projektierung? (Erw. 2 c).
- Mit der gegen das Ausführungsprojekt gerichteten Einsprache (Art. 27
NSG) kann auch die im generellen Projekt (Art. 19, 20 NSG) festgelegte
Linienführung angefochten werden (Erw. 1a).
- Interessen, die bei der von Art. 5 NSG geforderten Interessenabwägung
zu berücksichtigen sind. Umfang der Überprüfung dieser Interessenabwägung
und der ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen durch das
Bundesgericht, insbesondere soweit sich technische Fragen stellen,
die durch fachkundige Instanzen des Kantons und des Bundes abgeklärt
worden sind. Anwendung auf die Linienführung einer Expressstrasse durch
die Stadt Zürich (Erw. 4 und 5).
Sachverhalt
A.- Mit Beschluss vom 19. November 1969 hat der Bundesrat verschiedene
generelle Projekte für den Bau von National strassen im Bereich der Stadt
Zürich definitiv genehmigt, darunter das Projekt einer Express-Strasse vom
Sportplatz Hardturm nach Zürich-Aubrugg. Rechts der Limmat wird ein Teil
dieser Strasse in einen Tunnel verlegt, der etwa 1,7 km lang ist und aus
zwei Röhren mit je drei Fahrbahnen besteht. Vom Südportal des Tunnels,
das sich ungefähr 170 m nördlich des Limmatufers befindet, geht die
Express-Strasse zur Limmat und überquert diese. Unmittelbar vor dem Ufer
ist ein wichtiges Kreuzungsbauwerk vorgesehen; die dort in einer Entfernung
von 50 m dem Ufer parallel laufende Wasserwerkstrasse wird verbreitert,
durch eine Überführung über die Express-Strasse gehoben und durch
Anschlüsse mit dieser verbunden. Das Ausführungsprojekt wurde in der Stadt
Zürich vom 18. August bis 16. September 1969 öffentlich aufgelegt. Im
Anschluss an die Auflage erhoben mehrere Grundeigentümer Einsprache,
darunter auch Dr. Anton von Schulthess-Rechberg. Er ist Eigentümer der 2705
m2 haltenden Parzelle Nr. 2770, die zwischen der Wasserwerkstrasse und der
Limmat gelegen ist. Aus dem Landerwerbsplan und der Landerwerbstabelle,
die Bestandteile des aufgelegten Ausführungsprojektes sind, ergibt sich,
dass das ganze Grundstück Nr. 2770 für das erwähnte Kreuzungsbauwerk
erworben, wenn nötig enteignet werden soll.
Von Schulthess-Rechberg verlangte mit der am 16. September
1969 eingereichten Einsprache, das aufgelegte Ausführungsprojekt sei
zurückzuziehen und nach der Genehmigung des generellen Projekts durch den
Bundesrat neu aufzulegen; eventuell habe der Regierungsrat den Bundesrat
um Aufschub der Genehmigung zu ersuchen, um dem Einsprecher Gelegenheit
zu geben, sich zum generellen Projekt zu äussern; subeventuell sei dem
Einsprecher nach Vorliegen der bundesrätlichen Genehmigung eine Nachfrist
zur Ergänzung seiner Einsprache anzusetzen. Der Einsprache lagen ein
technischer Bericht und einige Planskizzen des dipl. Bauingenieurs Adam
Magyar bei, worin Varianten aufgezeigt werden, nach welchen das Südportal
des Tunnels und das Kreuzungsbauwerk derart nach Westen verschoben werden
könnten, dass das Grundstück des Einsprechers nicht enteignet werden
müsste. Das Ausführungsprojekt (und das generelle Projekt) sei daher im
Sinne einer dieser Varianten abzuändern und neu aufzulegen.
Der Bundesrat genehmigte das generelle Projekt ohne dass
von Schulthess-Rechberg Gelegenheit erhalten hätte, sich dazu zu
äussern. Hierauf entschied der Regierungsrat des Kantons Zürich mit
Beschluss vom 16. April 1970 über sämtliche Einsprachen. Dabei trat er
auf diejenige des Dr. von Schulthess-Rechberg nur "im Sinne eines gegen
das genehmigte generelle Projekt gerichteten Wiedererwägungsgesuches" ein
und wies sie ab, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Einsprecher
verlange eine Verschiebung des Tunnels nach Westen. Der Verlauf des Tunnels
sei indes so weitgehend durch die geologischen Verhältnisse vorbestimmt,
dass schon geringe Änderungen der Linienführung bedeutende technische
Inkonvenienzenund damit erhebliche Mehrkosten zur Folge hätten. Nach dem
Projekt wie nach den vom Einsprecher vorgelegten Varianten müsse das etwa
120 m lange südliche Tunnelende "über Tag" gebaut werden. Während jedoch
im Gebiet der projektierten Tagbaustrecke ältere, fast ausschliesslich
gewerblich benutzte Gebäude ständen, käme die Tagbaustrecke nach allen
Varianten des Einsprechers in ein ausgesprochenes Wohnquartier mit zum Teil
neuen Bauten. Eine Beseitigung ganzer Teile dieser Wohnviertel lasse sich
nicht rechtfertigen, selbst wenn man berücksichtige, dass dann der mehr
als 100 Jahre alte Familiensitz des Einsprechers erhalten bliebe. Die
vom Einsprecher verlangte Verschiebung der Express-Strasse nach Westen
würde sodann den Raum zwischen dieser und der Kornhausbrücke so stark
einengen, dass sich ein befriedigender Anschluss der Express-Strasse
an das untergeordnete Strassennetz selbst mit hohem technischem Aufwand
nicht herstellen liesse; ferner würden die Brückenbauten über die Limmat
gegenüber dem Ausführungsprojekt etwa 10 m höher und überdies länger, was
unverhältnismässige Mehrkosten ergäbe. Auch bei der verlangten Verschiebung
der Express-Strasse nach Westen sei übrigens der Abbruch der Gebäude
des Einsprechers unvermeidlich, weil die Wasserwerkstrasse, als wichtige
Verbindung zwischen der Nationalstrasse und dem städtischen Strassennetz,
auf alle Fälle auf vier Fahrspuren ausgebaut werden müsse. Den materiellen
Begehren des Einsprechers könne daher nicht entsprochen werden. Ebensowenig
sei das Begehren um neue Auflage des Ausführungsprojekts begründet (wird
näher ausgeführt).
B.- Gegen diesen Beschluss des Regierungsrates hat Dr. Anton von
Schulthess-Rechberg beim Bundesrat Beschwerde erhoben mit den Anträgen:
1. Es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und der Regierungsrat
anzuweisen, das Auflageverfahren in richtiger Form zu wiederholen.
2. Eventuell sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und von Amtes
wegen das Ausführungsprojekt samt Baulinien (und das generelle Projekt)
im Sinne der beiliegenden Varianten abzuändern und neu aufzulegen.
3. Es sei ein doppelter Schriftenwechsel und ein Augenschein
durchzuführen.
In der Begründung wird zunächst geltend gemacht, dass der
Regierungsrat nur die Nachteile der ihm vom Beschwerdeführer vorgelegten
Varianten aufgezählt, deren eindeutige Vorteile aber ausseracht gelassen
habe. Sodann wird versucht, die einzelnen Erwägungen des Regierungsrats zu
widerlegen. In rechtlicher Beziehung werden zuerst die Gründe dargelegt,
aus denen das Planauflageverfahren zu wiederholen sei. In der Sache selbst
macht der Beschwerdeführer insbesondere Verletzung von Art. 5 Abs. 1 und 2
NSG geltend, weil der Regierungsrat die sich entgegenstehenden Interessen
weder richtig festgestellt noch richtig abgewogen habe. Ferner wirft
ihm der Beschwerdeführer Überschreitung bzw. Missbrauch des Ermessens,
Verweigerung des rechtlichen Gehörs sowie unrichtige und unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes vor. Die nähere Begründung
der Beschwerde ergibt sich, soweit notwendig, aus den nachstehenden
Erwägungnen.
C.- Das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement überwies die Beschwerde
dem Bundesgericht, dessen Zuständigkeit sich aus Art. 99 lit. c OG
ergebe. Das Bundesgericht hat sich dieser Auffassung angeschlossen.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und das Eidg. Departement des
Innern beantragen Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Beschwerdeführer hat seine Beschwerde beim Bundesrat
eingereicht und sich für dessen Zuständigkeit auf Art. 1 Abs. 2 lit. e
in Verbindung mit Art. 5 und 44 VwG berufen. Aus diesen Bestimmungen
über den Geltungsbereich des VwG, den Begriff der Verfügung und das
Beschwerdeverfahren im allgemeinen ist jedoch nicht zu entnehmen, ob
der vorliegende Entscheid des Regierungsrates mit der Beschwerde an den
Bundesrat oder mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
angefochten werden kann. Das ist anhand aller einschlägigen Bestimmungen
des NSG, des OG und des VwG zu ermitteln.
a) Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Entscheid über
eine vom Beschwerdeführer erhobene Einsprache im Sinne des Art. 27 NSG
entschieden. Aus dem Wortlaut von Abs. 1 dieser Bestimmung könnte man zwar
schliessen, dass sich eine solche Einsprache nur gegen das gemäss Art. 26
NSG aufgelegte Ausführungsprojekt und die darin enthaltenen Baulinien
richten könne. Diese Auslegung ist jedoch zu eng. Mit der Einsprache
gemäss Art. 27 NSG muss derjenige, der ein schutzwürdiges Interesse an
der Nichtausführung oder Änderung des Projekts hat, alle Rügen erheben
können, mit denen er im weiteren Laufe des Verfahrens ausgeschlossen
ist. Da Art. 39 Abs. 2 NSG bestimmt, dass in dem nach Genehmigung des
Ausführungsprojekts durchgeführten Enteignungsverfahren Einsprachen
gegen die Enteignung sowie Begehren, die eine Planänderung bezweckten,
ausgeschlossen sind, muss es daher, wie das Bundesgericht im heutigen
Urteil i.S. Gauger & Co. AG inbezug auf Einsprachen festgestellt hat,
zulässig sein, solche Einsprachen und Begehren im Anschluss an die
öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts zu erheben.
Der Beschwerdeführer hat mit seiner Einsprache verschiedene
Mängel des Auflageverfahrens geltend gemacht und dessen Wiederholung
verlangt. Der Regierungsrat ist auf diese Rüge, die später nicht mehr
erhoben werden könnte, mit Recht eingetreten, hat sie aber als unbegründet
abgewiesen. Für diesen Fall hat der Beschwerdeführrer eine Änderung des
Ausführungsprojektes verlangt, die - wie unbestritten ist - auf eine
Änderung der durch das generelle Projekt festgelegten Linienführung
hinausläuft. Der Regierungsrat ist der Auffassung, dass ein solches
Begehren nicht Gegenstand einer Einsprache gemäss Art. 27 NSG sein,
sondern nur im Sinne eines gegen das generelle Projekt gerichteten
Wiedererwägungsgesuchs entgegengenommen werden könne. Dem kann nicht
beigepflichtet werden. Das NSG sieht freilich kein Rechtsmittel vor,
mit dem ein generelles Projekt, z.B. wegen Missachtung des Art. 5 NSG,
angefochten werden könne. Daraus folgt jedoch nicht, dass eine solche
Anfechtung unzulässig wäre, da dies einer teilweisen Verweigerung des
Rechtsschutzes gleichkäme. Im Hinblick hierauf hat bereits der Bundesrat in
einem Entscheid vom 22. Januar 1969 (ZBl 71/1970 S. 124 Erw. 4) zutreffend
festgestellt, dass mit der Einsprache gemäss Art. 27 NSG auch eine vom
generellen Projekt abweichende Linienführung verlangt werden könne und die
kantonale Behörde zuständig sei, eine derartige Einsprache zu beurteilen.
Dass der Regierungsrat im vorliegenden Fall das auf Abänderung auch
des generellen Projekts gerichtete Begehren des Beschwerdeführers
nicht als Einsprache gelten liess, ist indessen bedeutungslos, da er
die materielle Begründetheit des Begehrens umfassend abgeklärt hat. Zu
prüfen bleibt, ob sein Entscheid der Beschwerde an den Bundesrat oder
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt.
b) Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Entscheid nicht
nur die vom Beschwerdeführer gestellten Begehren um Wiederholung des
Einspracheverfahrens und um Änderung der Pläne abgewiesen, sondern
auch seine Baudirektion ermächtigt, das Land des Beschwerdeführers
freihändig oder auf dem Enteignungswege zu erwerben. Da dieser Entscheid
eine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwG darstellt, unterliegt er nach
Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 lit. g OG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht, wenn der Regierungsrat als letzte kantonale Instanz
entschieden hat und nicht eine der in Art. 99-102 OG aufgezählten Ausnahmen
vorliegt. Beide Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Beschwerdeführer
hat gegen den angefochtenen Entscheid neben der Beschwerde an den
Bundesrat vorsorglich auch eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich eingereicht. Dieses ist indes mit Urteil vom 2. Oktober
1970 auf die Beschwerde deshalb nicht eingetreten, weil alle darin
vorgebrachten Rügen mit einem andern eidgenössischen Rechtsmittel
als der staatsrechtlichen Beschwerde einer Bundesbehörde unterbreitet
werden können und daher das kantonale Rechtsmittel nach § 49 des zürch.
Verwaltungsrechtspflegegesetzes unzulässig sei. Daraus ergibt sich, dass
der Regierungsrat als letzte kantonale Instanz entschieden hat. Ferner
ist aus Art. 99 lit. c OG zu entnehmen, dass gegenüber Verfügungen über
Pläne die Verwaltungsgerichtsbeschwerde dann zulässig ist, wenn es sich wie
hier um Entscheide über Einsprachen gegen Enteignungen handelt, wobei es
nicht darauf ankommt, ob die Einsprache materielle oder Verfahrensfragen
betrifft. Vorbehalten ist nur der hier nicht gegebene Sonderfall von
Art. 99 lit. d OG (BGE 96 I 516 Erw. 1).
Unterliegt der angefochtene Entscheid aber der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, so ist - da auch
Art. 98 lit. g OG hier nicht zutrifft - die Beschwerde an den Bundesrat
unzulässig (Art. 74 lit. a VwG) und die vorliegende, beim Bundesrat
eingereichte Beschwerde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln
(Art. 96 Abs. 1 OG).
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer beantragt neben der Aufhebung des
angefochtenen Entscheids in erster Linie, der Regierungsrat sei anzuweisen,
das Auflageverfahren in richtiger Form zu wiederholen. Wäre dieses Begehren
gutzuheissen, so würde sich die Beurteilung des Eventualbegehrens, mit
dem eine Abänderung des Ausführungsprojekts (und des generellen Projekts)
verlangt wird, erübrigen. Es ist daher vorweg zu prüfen, ob das Begehren
um Wiederholung des Auflageverfahrens begründet ist.
a) Der Bundesrat hat das generelle Projekt für die Express-Strassen im
Bereich der Stadt Zürich bereits am 13. Juli 1962 "in seinen Grundzügen"
genehmigt und dabei die weitere Abklärung der Gestaltung zweier hier
nicht umstrittener Teilstücke angeordnet. Der Regierungsrat nahm diese
Abklärung vor und unterbreitete das bereinigte generelle Projekt am 14.
November 1968 neuerdings dem Bundesrat. Dieser hat es erst am 19. November
1969 genehmigt. In der Zwischenzeit, nämlich vom 18. August bis zum 16.
September 1969, wurde das Ausführungsprojekt öffentlich aufgelegt mit
folgendem Hinweis:
"Die ebenfalls aufgelegten Pläne im Massstab 1:2500 sind Bestandteil
des generellen Projektes und können daher nicht angefochten werden;
sie dienen lediglich der Orientierung."
b) Dieser vom Beschwerdeführer beanstandete Hinweis war nach dem
in Erw. 1a Gesagten unzutreffend. Das bildet jedoch keinen Grund zur
Wiederholung des Auflageverfahrens. Der Regierungsrat hat entgegen jenem
Hinweis sämtliche Rügen, die der Beschwerdeführer gegen das generelle
Projekt erhob, beurteilt und sich mit seinen Gegenvorschlägen sachlich
auseinandergesetzt. Mehr hätte der Beschwerdeführer auch dann nicht
erreichen können, wenn der beanstandete Hinweis in der Ausschreibung
nicht enthalten gewesen wäre. Der Einwand des Beschwerdeführers,
der irreführende Hinweis habe möglicherweise andere Grundeigentümer
veranlasst, ihre Einsprache entsprechend zu begrenzen oder von einer
Einsprache überhaupt abzusehen, ist nicht zu hören. Der Beschwerdeführer
ist nur zur Geltendmachung eigener schutzwürdiger Interessen legitimiert
(Art. 103 lit. a OG).
c) Der Beschwerdeführer macht dem Sinne nach geltend, er hätte mit
seiner Einsprache gegen das generelle Projekt nicht bloss überhaupt,
sondern schon in dem der Genehmigung dieses Projekts vorausgegangenen
Verfahren gehört werden sollen. Ein solcher Anspruch lässt sich jedoch
weder aus dem NSG noch aus § 7 der zürch. Verordnung vom 12. April 1965 zum
EG/NSG in Verbindung mit Art. 4 BV noch unmittelbar aus Art. 4 BV ableiten.
Nach Art. 19 Abs. 1 NSG haben die Kantone die vom Strassenbau
betroffenen Gemeinden "und allenfalls die Grundeigentümer" einzuladen, zum
generellen Projekt Stellung zu nehmen. Diese Anhörung der Grundeigentümer
war in der Vorlage des Bundesrates nicht vorgesehen; sie wurde in der
Bundesversammlung als Obligatorium beantragt und dann als Fakultativum in
das Gesetz aufgenommen (StenB StR 1959 S. 387/88, NR 1959 S. 808). Im
Hinblick hierauf bestimmt § 7 der erwähnten zürch. Verordnung, die
generellen Projekte würden den Grundeigentümern zur Stellungnahme
unterbreitet, "soweit dies als gerechtfertigt erscheint". Diese
kantonale Bestimmung gewährt dem betroffenen Grundeigentümer keinen
weitergehenden Anspruch auf rechtliches Gehör als Art. 19 Abs. 1 NSG,
der es ins Ermessen der kantonalen Behörden stellt, die Grundeigentümer
zum generellen Projekt anzuhören. Dass dieses Ermessen im vorliegenden
Falle überschritten oder missbraucht worden wäre, hat der Beschwerdeführer
nicht behauptet und noch weniger dargetan. Gründe, aus denen eine Anhörung
der betroffenen Grundeigentümer und insbesondere des Beschwerdeführers zum
generellen Projekt geboten gewesen wäre, sind auch nicht ersichtlich. Im
Einspracheverfahren gegen das Ausführungsprojekt war die Aussicht des
Beschwerdeführers, auch das generelle Projekt mit triftigen sachlichen
Gründen anzufechten, besser als vorher. Mehr hätte er mit einer in einem
früheren Zeitpunkt und bloss gegen das generelle Projekt gerichteten
Einsprache nicht geltend machen können.
d) Das Ausführungsprojekt, im Anschluss an das der Beschwerdeführer
Einsprache erhoben hat, ist vor der Genehmigung des generellen
Projekts nicht nur ausgearbeitet, sondern auch öffentlich aufgelegt
worden. Das entsprach, wie der Beschwerdeführer zutreffend feststellt,
nicht dem Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 NSG, der anordnet, "nach der
Genehmigung der generellen Projekte sind... die Ausführungsprojekte
auszuarbeiten". Diese Bestimmung ist indessen offensichtlich nicht zum
Schutze der Grundeigentümer aufgestellt worden. Sie bezieht sich auf
die zeitliche Aufeinanderfolge technischer Arbeiten und soll womöglich
verhindern, dass für ein Ausführungsprojekt Arbeit und Kosten aufgewendet
werden, die sich im Falle der Nichtgenehmigung des generellen Projekts
als nutzlos erweisen. Dient die Vorschrift aber nicht dem Schutze der
Grundeigentümer, so konnte durch ihre Missachtung kein schutzwürdiges
Interesse des Beschwerdeführers verletzt werden. Es ist ihm, wie bereits
dargelegt wurde, daraus kein Rechtsnachteil erwachsen, dass seine
Rügen gegen das generelle Projekt erst im Anschluss an die Auflage des
Ausführungsprojekts vorgebracht werden konnten und geprüft wurden.
e) Auch der Umstand, dass im August/September 1969 nur das
Ausführungsprojekt für den nördlich der Limmat gelegenen Teil der
Express-Strasse, nicht auch dasjenige für die Fortsetzung südlich der
Limmat und insbesondere für das Verkehrsdreieck vor dem Platzspitz
aufgelegt worden sind, bildet keinen Grund zu einer Wiederholung des
Auflageverfahrens. Wo das Verkehrsdreieck ist, ergibt sich aus dem
generellen Projekt und weiss der Beschwerdeführer; wie es ausgestaltet
wird, braucht nicht bekannt zu sein beim Entscheid darüber, ob das auf
dem andern Ufer der Limmat befindliche Grundeigentum des Beschwerdeführers
für die dortige Nationalstrasse und deren Anschlüsse benötigt wird.
f) Zu Unrecht beanstandet der Beschwerdeführer schliesslich, dass
ihm keine Möglichkeit zur Ergänzung seiner Einsprache eingeräumt worden
sei. Der Beschwerdeführer hat sich in seiner innert der Frist des Art. 27
NSG eingereichten Einsprache zum Streitgegenstand in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht geäussert. Dass das kantonale Recht darüber hinaus
weitere Äusserungen des Einsprechers zulassen dürfe und wirklich zulasse,
ist nicht dargetan worden. Überdies wurde mit dem Beschwerdeführer auch
mündlich verhandelt, zuletzt am 29. November 1969. Er behauptet nicht, bei
dieser Gelegenheit Kenntnis von Tatsachen erhalten zu haben, die Anlass zu
Rügen gegeben hätten, die vorher nicht vorgebracht wurden noch vorgebracht
werden konnten. Unter diesen Umständen ist das Mass des rechtlichen
Gehörs, das der Beschwerdeführer beim Fehlen einschlägiger Bestimmungen
des Bundes und des Kantons unmittelbar aus Art. 4 BV ableiten kann, nicht
nur erfüllt, sondern übertroffen worden, selbst wenn man davon absieht,
dass die vom Beschwerdeführer ergriffene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ein Rechtsmittel darstellt, welches zu einer umfassenden Überprüfung des
Sachverhalts und der Rechtslage führt (BGE 93 I 656 Nr. 82).
Erwägung 3
3.- In der Sache selbst stellt sich vor allem die Frage, inwieweit
das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid überprüfen kann.
Der Umfang der Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts als
Verwaltungsgericht ergibt sich aus der in Art. 104 OG enthaltenen
Umschreibung der Beschwerdegründe in Verbindung mit Art. 105 und 114
Abs. 1 OG (BGE 96 I 271, 516 E. 2). Danach hat das Bundesgericht,
und zwar grundsätzlich frei, zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid
Bundesrecht verletze (Art. 104 lit. a). Ferner hat es zu prüfen, ob
der angefochtene Entscheid auf einer unrichtigen oder unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes beruhe (Art. 104
lit. b, 105 Abs. 1). Auch hierüber befindet das Bundesgericht im
vorliegenden Falle frei; die Voraussetzungen, unter denen Art. 105
Abs. 2 die Überprüfung der tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz
beschränkt, sind hier nicht gegeben. Im Bereich des Ermessens kann
das Bundesgericht dagegen im allgemeinen nur wegen Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens einschreiten (Art. 104 lit. a OG). Die
Angemessenheit des angefochtenen Entscheids kann es, ausser in den
in Art. 104 lit. c Ziff. 1 und 2 genannten Fällen, nur prüfen, wenn
eine besondere Vorschrift des Bundesrechts, wie z.B. Art. 14 GSchG,
die Rüge der Unangemessenheit ausdrücklich vorsieht (Art. 104 lit. c
Ziff. 3). Das NSG enthält keine solche Sondervorschrift. Soweit sich im
vorliegenden Falle Ermessensfragen stellen, könnte das Bundesgericht
daher den angefochtenen Entscheid nur wegen der in Art. 104 lit. a OG
genannten groben, als Bundesrechtsverletzung geltenden Ermessensfehler
aufheben. Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Verwaltung
ihr Ermessen walten lässt, wo das Gesetz ihr keines einräumt, oder wo
sie statt zweier zulässiger Lösungen eine Dritte wählt (GRISEL, Droit
administratif suisse S. 171). Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die
Verwaltung zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich
aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden
Erwägungen leiten lässt (vgl. BGE 97 I 140 E. 3 am Ende mit Hinweis auf
frühere Urteile), ferner wenn sie willkürlich oder rechtsungleich handelt
(IMBODEN, Verwaltungsrechtsprechung 3. A. Nr. 221 X a; GRISEL aaO S. 171).
Erwägung 4
4.- Art. 5 NSG, den der Beschwerdeführer in erster Linie als
verletzt bezeichnet, enthält "Grundsätze für die Ausgestaltung
der Nationalstrassen". Nach Abs. 1 haben diese Strassen hohen
verkehrstechnischen Anforderungen zu genügen und insbesondere eine sichere
und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs zu gewährleisten. Stehen diesen
Anforderungen andere schutzwürdige Interessen entgegen, so sind sie, wie
Abs. 2 weiter bestimmt, gegenüber dem Interesse an der Nationalstrasse
abzuwägen. Bei den dabei aufgezählten andern Interessen (Erfordernisse
der militärischen Landesverteidigung und der wirtschaftlichen Nutzung des
Grundeigentums, Anliegen der Landesplanung oder des Gewässer-, Natur-
und Heimatschutzes) handelt es sich ausschliesslich um öffentliche
Interessen. Wären nur diese Interessen gegenüber dem ebenfalls
öffentlichen Interesse an der Nationalstrasse abzuwägen, so wären
private Grundeigentümer, deren Land für den Bau der Nationalstrasse
beansprucht wird, wohl nicht legitimiert, wegen Verletzung des Art. 5
NSG Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu führen (BGE 94 I 188 E. 4). Nun
ist jedoch, wie schon der Ausdruck "insbesondere" zeigt, die in Art. 5
Abs. 2 NSG enthaltene Aufzählung nicht abschliessend. Schon der Bundesrat
hat anerkannt, dass auch der dem Gemeinwesen erwachsende Aufwand zu
berücksichtigen ist (ZBl 71/1970 S. 125 E. 6). Ein schutzwürdiges
Interesse, das gegenüber dem Interesse an der Nationalstrasse abzuwägen
ist, ist sodann namentlich das Interesse des vom Strassenprojekt
betroffenen Grundeigentümers am Weiterbesitz seines Landes, denn zu
den Enteignungsvoraussetzungen gehört, auch wenn dies in Art. 22ter BV
nicht ausdrücklich gesagt ist, dass das öffentliche Interesse nach dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlicher Eingriffe schwerer wiegt
als das entgegenstehende private Interesse. Im Zusammenhang mit dem
privaten Interesse aber kann der betroffene Grundeigentümer sich auch
auf schutzwürdige öffentliche Interessen wie die in Art. 5 Abs. 2 NSG
aufgezählten berufen und geltend machen, dass diese andern öffentlichen
Interessen das öffentliche Gesamtinteresse an der streitigen Linienführung
der Nationalstrasse vermindern.
a) Bei staatsrechtlichen Beschwerden, mit denen Enteignungen und
Eigentumsbeschränkungen aufgrund kantonalen Rechts wegen Verletzung
der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) angefochten werden, prüft das
Bundesgericht nach seiner neuern Rechtsprechung grundsätzlich frei, ob das
geltend gemachte öffentliche Interesse seiner Art und seinem Gewicht nach
den streitigen Eingriff in das Privateigentum rechtfertige und schwerer
wiege als das entgegenstehende private Interesse; es übt lediglich insoweit
Zurückhaltung, als es um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht oder
sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 94 I 134 E. 7 und 340/41,
95 I 554 E. 3 b und zahlreiche nicht veröffentlichte Urteile). Die
gleiche und jedenfalls keine engere Überprüfungsbefugnis steht dem
Bundesgericht zu, wenn es als Verwaltungsgericht zu entscheiden hat,
ob die Interessenabwägung gemäss Art. 5 Abs. 2 NSG von der Vorinstanz
richtig vorgenommen wurde. Der Entscheid hierüber weist indessen,
im Verhältnis zu demjenigen über kantonalrechtliche Eingriffe ins
Privateigentum, gewisse Besonderheiten auf. Einmal steht aufgrund
des Art. 36bis BV von vorneherein fest, dass das öffentliche Interesse
am Bau der Nationalstrassen und an einer den Anforderungen von Art. 5
Abs. 1 NSG genügenden Linienführung sehr erheblich ist. Wenn sodann,
wie im vorliegenden Falle, geltend gemacht wird, dass eine andere,
das Grundstück des Beschwerdeführers nicht berührende Linienführung
dem öffentlichen Interesse nicht weniger oder sogar besser entspreche
als die angefochtene, so ist einerseits das Ermessen, das bei der
Bestimmung der Linienführung von Strassen besteht (vgl. BGE 94 I 136),
zu berücksichtigen und stellen sich anderseits meist schwierige technische
Fragen. Im Hinblick hierauf hat der Bundesrat in seiner Botschaft vom 24.
September 1965 über den Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit (BBl 1965 II
1265 ff.) vorgeschlagen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auszuschliessen
gegenüber Verfügungen betreffend die Erteilung des Enteignungsrechts
und solchen im Bereich der Nationalstrassen (Botschaft S. 1310/11 und
Art. 99 lit. i und k des Entwurfes). Die nationalrätliche Kommission
hat indessen in ihrer Sitzung vom 17./18. Januar 1966 beschlossen, die
entsprechenden Bestimmungen zu streichen, und die Bundesversammlung hat dem
diskussionslos zugestimmt. Daraus folgt aber nicht, dass das Bundesgericht
die mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Enteignungen für den
Nationalstrassenbau aufgeworfenen Fragen frei zu prüfen hätte. Dass es im
Bereich des Ermessens nur bei Überschreitung und Missbrauch einschreiten
kann, ist schon in Erw. 3 dargelegt worden. Es kann aber auch nicht Sache
des Bundesgerichts sein, die sich bei der Interessenabwägung stellenden
technischen Fragen selber oder mit Hilfe von Sachverständigen frei zu
prüfen. Es ist bereits in BGE 96 I 513 ff., wo es um die verhältnismässig
einfache Frage der Linienführung und Verkabelung eines kurzen Teils
einer Starkstromleitung durch ländliches Gebiet ging, betont worden,
dass das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid nur mit Zurückhaltung
überprüfen könne, soweit sich technische Fragen stellen und die Vorinstanz
sich auf Berichte sachverständiger Instanzen stütze (S. 518/19). Diese
Zurückhaltung ist erst recht geboten, wenn es um so heikle und komplexe
technische Fragen geht wie bei der hier streitigen Linienführung der
Nationalstrasse durch eine grössere Stadt mit den dafür erforderlichen
Tunnels, Brücken, Kreuzungsbauwerken usw.
b) Geht man hievon aus und sieht man von der noch zu prüfenden Kritik
des Beschwerdeführers an den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz
ab, so erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers, die dem angefochtenen
Entscheid zugrundeliegende Interessenabwägung verstosse gegen Art. 5 NSG,
ohne Zweifel als unbegründet.
Die lange umstrittene Frage, ob es richtig sei, die Nationalstrassen
in der Gestalt sogenannter Express-Strassen bis ins Zentrum der Stadt
Zürich hineinzuführen, wird vom Beschwerdeführer nicht mehr aufgeworfen;
er hat vielmehr schon in der Einsprache vom 16. September 1969 erklärt,
dass er sich dem BRB vom 13. Juli 1962, wo diese Frage bejaht worden
ist, zu fügen habe. Streitig war vor dem Regierungsrat und ist nun vor
Bundesgericht einzig die Linienführung der Express-Strasse zwischen dem
Nordportal des Milchbucktunnels und der Limmat. Dass das genehmigte
generelle Projekt und das Ausführungsprojekt den in Art. 5 Abs. 1
NSG vorgeschriebenen hohen verkehrstechnischen Anforderungen genüge,
wird in der Beschwerde, offenbar zu recht, nicht bestritten. Von den
nach Art. 5 Abs. 2 NSG gegenüber dem Interesse an der Nationalstrasse
abzuwägenden andern schutzwürdigen Interessen werden in der Beschwerde
nur die wirtschaftliche Nutzung des Grundeigentums und die Belange des
Heimatschutzes namhaft gemacht; ferner ist darin von den Kosten die Rede.
aa) Den Materialien zum NSG ist nicht zu entnehmen, was unter
"wirtschaftlicher Nutzung des Grundeigentums" im Gegensatz zu den
ebenfalls erwähnten "Anliegen der Landesplanung" zu verstehen ist. Im
gewöhnlichen Sprachgebrauch bezeichnet man als wirtschaftlich ein
vorteilhaftes Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag. Das Erfordernis der
wirtschaftlichen Nutzung des Grundeigentums darf daher dahin verstanden
werden, dass Boden, der durch seine Beschaffenheit oder die Art seiner
Nutzung einen besonders hohen Ertrag abwirft, so wenig als möglich in
Anspruch genommen wird. Dass die vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen
Varianten der Linienführung sich in dieser Beziehung vom offiziellen
Projekt wesentlich unterscheiden, wird jedoch in der Beschwerde nicht
darzutun versucht, noch bestehen Anhaltspunkte dafür.
bb) Gesichtspunkte des Natur- und Heimatschutzes fallen in zweifacher
Hinsicht in Betracht.
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid angedeutet und in
der Beschwerdeantwort näher ausgeführt, dass das offizielle Projekt den
verschiedenen Varianten des Beschwerdeführers deshalb vorzuziehen sei,
weil die Brücken über die Limmat nach allen Varianten höher und länger als
nach dem offiziellen Projekt wären und dadurch das Stadt- und Flussbild
stärker beeinträchtigt würde. Diese Ausführungen leuchten ein und werden
durch die Beschwerde nicht hinreichend widerlegt. Zudem handelt es sich,
wie die Beschwerde selber bemerkt, um eine Ermessensfrage. Der Entscheid
über eine solche ist aber der Überprüfung durch das Bundesgericht
entzogen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat bei
der Interessenabwägung annahm, vom städtebaulichen Standpunkt aus sei
das offizielle Projekt den Varianten des Beschwerdeführers vorzuziehen.
Als weiteren Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes erwähnt
der Beschwerdeführer, seinem mehr als 100 Jahre alten Familiensitz
"Zum engen Weg" komme "auch kulturhistorische Bedeutung" zu. In der Tat
ist seine Liegenschaft im Sammelwerk "Die Kunstdenkmäler der Schweiz"
(Kanton Zürich, Band V/2 S. 484/5) beschrieben. Danach handelt es sich
zweifellos um eine beachtliche Anlage, jedoch weder um ein historisches
noch sonst um ein Bauwerk ersten Ranges, da es sonst abgebildet worden
wäre. Das Gebäude erhielt seine heutige Gestalt im wesentlichen in
der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts und ist offenbar nicht das
einzige seinesgleichen. Sofern die Annahme des Regierungsrates, dass
das offizielle Projekt verkehrstechnisch und auch sonst die beste Lösung
bilde, sich als zutreffend erweist, so erscheint es richtig, ihm bei der
Interessenabwägung auch dann den Vorzug zu geben, wenn seine Ausführung
die Beseitigung des Gebäudes des Beschwerdeführers anstatt anderer,
kunsthistorisch bedeutungsloser Wohnhäuser bedingt.
cc) Was schliesslich den Aufwand betrifft, so spricht der
Beschwerdeführer zwar wiederholt von den Kosten. Die Beschwerde enthält
jedoch keine Zahlenangaben oder Schätzungen und behauptet nicht, dass die
Varianten des Beschwerdeführers oder doch einzelne von ihnen im Ganzen
weniger finanziellen Aufwand erforderten als das offizielle Projekt. Im
Gegenteil schliesst der vom Beschwerdeführer beigezogene Ingenieur seinen
Bericht mit dem Satz: "Kostenmässig bewegen sich alle Varianten ungefähr
im gleichen Rahmen wie das Auflageprojekt". Den Kosten kommt somit bei der
Interessenabwägung nach Art. 5 Abs. 2 NSG selbst dann keine entscheidende
Bedeutung zu, wenn die Annahme des Regierungsrates, dass die Ausführung
einzelner Varianten des Beschwerdeführers erhebliche Mehrkosten zur Folge
hätte, nicht zutreffen sollte.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer hat, wohl in der Erkenntnis, dass die Rüge der
Verletzung des Art. 5 NSG angesichts der tatsächlichen Feststellungen des
angefochtenen Entscheids kaum durchdringen werde, das Schwergewicht auf die
Kritik dieser Feststellungen gelegt. Er wirft dem Regierungsrat unrichtige
und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts in
Verbindung mit Ermessensüberschreitung, Ermessensmissbrauch und Verletzung
des rechtlichen Gehörs vor.
Die Bestimmung der Linienführung der Express-Strasse durch die
Stadt Zürich ist ein Problem, für das es seiner Natur nach verschiedene
Lösungen gibt, von denen jede neben besonderen Vorzügen gewisse Nachteile
aufweist. Angesichts der bei ihrer Beurteilung zu berücksichtigenden
verschiedenartigen, namentlich auch technischen Gesichtspunkte muss den
für die Projektierung verantwortlichen Behörden ein Ermessen eingeräumt
werden, das der Überprüfung durch das Bundesgericht als Verwaltungsgericht
entzogen ist. Das gilt insbesondere für das sogenannte technische Ermessen.
Im vorliegenden Falle haben die fachkundigen Instanzen des Kantons
Zürich und des Bundes in jahrelanger Zusammenarbeit eine grosse Zahl
von Varianten eingehend auf ihre Eignung geprüft. Sie sind dabei,
wie das Eidgenössische Departement des Innern in der Beschwerdeantwort
zusammenfassend erklärt, zum Ergebnis gelangt, das vom Regierungsrat
dem Bundesrat unterbreitete und von diesem am 13. Juli 1962 in seinen
Grundzügen und dann am 19. November 1969 definitiv genehmigte generelle
Projekt stelle vom verkehrstechnischen, bautechnischen, wirtschaftlichen,
städtebaulichen und kostenmässigen Standpunkt aus betrachtet die beste
Lösung dar.
Der Beschwerdeführer hat dies in seiner Einsprache bestritten und
fünf von einem Ingenieur skizzierte Varianten vorgelegt, nach denen
seine Liegenschaft nicht beansprucht würde und von denen er behauptete,
sie wiesen mindestens ebenso gute Verkehrslösungen auf wie das offizielle
Projekt, teilweise sogar bessere. Der Regierungsrat hat diese Varianten
durch die Organe seiner Baudirektion überprüfen lassen und sich im
angefochtenen Entscheid mit ihnen auseinandergesetzt und dargelegt, dass
und weshalb allen Varianten Nachteile anhaften, im Hinblick auf welche
das offizielle Projekt den Vorzug verdiene.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird demgegenüber geltend gemacht,
der Regierungsrat habe zahlreiche Sachverhalte unrichtig dargestellt
oder ungenügend abgeklärt und habe es insbesondere unterlassen,
die Gegenvorschläge des Beschwerdeführers bis in die Einzelheiten zu
prüfen. Der Beschwerdeführer geht dabei, ohne es auszusprechen, von der
Annahme aus, der Regierungsrat hätte prüfen sollen, ob sich nicht aufgrund
der vorgelegten Varianten eine gleichwertige oder gar bessere Alternative
zum aufgelegten Projekt finden lasse. Das war jedoch nicht die Aufgabe
des Regierungsrates.
Im Gegensatz zu den meisten andern Einsprachen richtete sich diejenige
des Beschwerdeführers nicht gegen Einzelheiten des Ausführungsprojekts,
sondern gegen die im generellen Projekt festgelegte Linienführung
der Express-Strasse vom Nordportal des Milchbucktunnels bis zur
Limmat. Um diese Linienführung in jeder Hinsicht (wie z.B. inbezug auf
die geologischen Verhältnisse im Tunnelgebiet) mit den fünf Varianten
des Beschwerdeführers vergleichen zu können, hätte es langwieriger und
kostspieliger Untersuchungen bedurft. Zu diesem Aufwand an Zeit und
Geld hätte nur Anlass bestanden, wenn es aufgrund der Vorbringen des
Beschwerdeführers offenkundig gewesen wäre, dass das offizielle Projekt
an einem erheblichen Mangel leide oder dass eine der Varianten des
Beschwerdeführers bedeutende, mit keinen Nachteilen verbundene Vorteile
aufweise und deshalb bei der Interessenabwägung gemäss Art. 5 NSG den
Vorzug vor dem offiziellen Projekt verdiene. Das eine wie das andere
konnte der Regierungsrat gestützt auf die tatsächlichen Erhebungen,
die für die Bearbeitung des offiziellen Projekts gemacht worden waren,
mit Grund verneinen.
Dagegen vermag auch die in der Beschwerde vorgebrachte Kritik am
angefochtenen Entscheid nicht aufzukommen. Der Regierungsrat hat in der
Beschwerdeantwort seine früheren Ausführungen in Einzelheiten berichtigt
und präzisiert, im Ganzen aber bestätigt und durch weitere Argumente
ergänzt. Dass er nach wie vor die im offiziellen Projekt festgelegte
Linienführung des Milchbucktunnels und des südlich anschliessenden
Strassenstücks als die beste Lösung betrachtet, erscheint als das Ergebnis
einer sorgfältigen Würdigung aller in Betracht fallenden Verhältnisse
(geologischer Zustand des Untergrundes, Vor- und Nachteile des Tunnelbaus
über Tag und unter Tag, Abbruch von Wohnhäusern und andern Gebäuden,
möglichst ausgeglichenes Längenprofil der Strasse, Höhe und Länge der
Brücken, Böschungen und Stützmauern, Gestaltung der Anschlüsse an das
städtische Strassennetz, Ästhetik usw.). Für das Bundesgericht besteht
kein Anlass, sich mit diesen Verhältnissen im einzelnen zu befassen,
zumal da es sich dabei in der Hauptsache um technische Fragen handelt,
in bezug auf deren Überprüfung Zurückhaltung geboten ist gegenüber dem
Befund der fachkundigen Instanzen des Kantons und des Bundes, auf den
sich der angefochtene Entscheid stützt und auch stützen durfte. Davon,
dass das offizielle Projekt an einem offensichtlichen Mangel leide,
der eine weitere, eingehendere Abklärung des Sachverhaltes unter
Berücksichtigung der vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Varianten
als notwendig erscheinen liesse, kann nicht die Rede sein. Selbst wenn,
was wenig wahrscheinlich ist und dahingestellt bleiben mag, eine der vom
Beschwerdeführer skizzierten Varianten nach gründlicher Überarbeitung
zu einer dem offiziellen Projekt annähernd gleichwertigen Lösung führen
sollte, so hätte der Regierungsrat dadurch, dass er dem offiziellen Projekt
den Vorzug gab, lediglich von dem ihm zustehenden Ermessen Gebrauch gemacht
und dieses nicht überschritten. Vollends fehlt jeder Anhaltspunkt dafür,
dass er sein Ermessen missbraucht hätte, d.h. sich von unsachlichen
Überlegungen hätte leiten lassen oder sonst willkürlich gehandelt hätte.
Unter diesen Umständen erübrigt sich auch ein weiterer Schriftenwechsel
und ein Augenschein. Neue Gesichtspunkte könnte der Beschwerdeführer
nach Ablauf der Beschwerdefrist nicht mehr vorbringen, und eine weitere
Begründung der in der Beschwerdeschrift enthaltenen Rügen würde ihm
nichts nützen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.