BGE 97 I 540
97 I 540
74. Auszug aus dem Urteil vom 17. September 1971 i.S. Kallenberger gegen
Schweiz. Schulrat. Regeste
Angestelltenordnung (BRB vom 10. November 1959/8. Januar
1971). Kündigung des Probeverhältnisses durch die Verwaltung.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1).
2. Gründe für die Kündigung. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts
(Erw. 5 und 6).
3. Anspruch des Angestellten auf ein Dienstzeugnis (Erw. 7).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Lic. iur. Werner Kallenberger war vom 13. Juli 1970 an
wissenschaftlicher Assistent am Institut für Orts-, Regional- und
Landesplanung (ORL-Institut) der Eidg. Technischen Hochschule Zürich (ETHZ)
im Probeverhältnis nach Art. 3 Abs. 4 der Verordnung vom 10. November 1959
über das Dienstverhältnis der Angestellten der allgemeinen Bundesverwaltung
(Angestelltenordnung, Ango). Seine Anstellung war vom Vorsteher des
ORL-Instituts, Professor Rotach, beantragt worden. Kallenberger wurde
halbtägig in der Dokumentationsstelle des Instituts beschäftigt. Sein
unmittelbarer Vorgesetzter war der Leiter dieser Stelle, Dr. Kläusli,
der dem Assistenz-Professor Lendi unterstellt war.
Bald ergaben sich Differenzen zwischen den Professoren Rotach und
Lendi einerseits und Kallenberger anderseits. Diesem wurde deshalb die
Kündigung nahegelegt, doch kam er der Empfehlung nicht nach. Mit Verfügung
vom 22. Oktober 1970 kündigte der Präsident der ETHZ, Professor Hauri,
gemäss Antrag des Institutsvorstehers das Dienstverhältnis Kallenbergers
auf Ende November 1970. Zur Begründung wurde ausgeführt, es habe sich
gezeigt, dass Kallenberger sich für die Mitarbeit im ORL-Institut nicht
eigne. Er habe es vor allem am nötigen Willen zur Einordnung fehlen lassen
und sei nicht ohne weiteres bereit gewesen, die allgemein verbindlichen
administrativen Regeln zu beachten, so dass es rasch zu Diskussionen
über Instanzen, Zuständigkeiten und die Organisation des Instituts im
allgemeinen gekommen sei; auch seien Meinungsverschiedenheiten über
Nebenpunkte entstanden. Unter den gegebenen Umständen sei es nicht
möglich, dass sich das unerlässliche Vertrauensverhältnis zwischen der
Institutsleitung und Kallenberger einstelle.
B.- Kallenberger focht die Kündigung durch Beschwerde beim
Schweizerischen Schulrat an. Er beantragte, seine Entlassung sei
rückgängig zu machen. Ferner verlangte er, dass ihm Professor Rotach
und Dr. Kläusli je ein Dienstzeugnis ausstellten, das sich über seine
Leistungen und sein Verhalten ausspreche.
Der Schweizerische Schulrat wies die Beschwerde am 29. Januar 1971
ab. Er erwog, eine materielle Überprüfung des Kündigungsgrundes im
Beschwerdeverfahren sei grundsätzlich ausgeschlossen. "Unzulässig wäre
höchstens eine offensichtlich grundlose, d.h. willkürliche Kündigung." Von
einer solchen könne hier nicht gesprochen werden. Übrigens wäre der Rekurs
auch bei materieller Überprüfung des Kündigungsgrundes abzulehnen. Aus
den Darlegungen des Institutsleiters und des Beschwerdeführers selber
gehe hervor, dass das für eine dauernde Anstellung erforderliche
Vertrauensverhältnis nicht zustande gekommen sei. Für die Ausstellung
eines Dienstzeugnisses sei der Institutsleiter zuständig. Er werde dem
Beschwerdeführer nach rechtskräftiger Erledigung der Beschwerde das
verlangte Zeugnis abgeben.
C.- Kallenberger hat gegen den Entscheid des Schulrats gemäss der
ihm darin. erteilten Rechtsmittelbelehrung Beschwerde beim Bundesrat
erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; eventuell
sei die Sache an den Schulrat zur Überprüfung der Kündigungsgründe
zurückzuweisen, wobei Dr. Kläusli und die Mitarbeiter des Beschwerdeführers
einzuvernehmen seien. Ausserdem wird verlangt, dass eine Untersuchung
über Arbeitsweise, Organisation und Personalpolitik des ORL-Instituts
durchgeführt werde.
Es wird geltend gemacht, der Schulrat hätte den Sachverhalt
einlässlich untersuchen müssen. Triftige Gründe für die Entlassung des
Beschwerdeführers seien nicht angegeben worden und seien auch nicht
zu finden. Der wirkliche Grund sei gewesen, dass er sich jederzeit
zu den erörterten Problemen klar und bestimmt geäussert, seine
Rechte voll ausgenützt und sich für ein "demokratisches Modell des
ORL-Instituts" eingesetzt habe. Damit lasse die Kündigung sich nicht
rechtfertigen. Insbesondere könne nicht beanstandet werden, dass der
Beschwerdeführer kurz nach dem Antritt der Stelle nähere Angaben über
die für sein Dienstverhältnis massgebenden Bestimmungen verlangt und
den Institutsleiter über dessen Funktion und Kompetenzen befragt habe.
Der Beschwerdeführer sei als wissenschaftlicher Assistent am ORL-Institut,
als Student der Soziologie an der Universität Zürich und als Doktorand
der Rechte in der Lernfreiheit beeinträchtigt worden.
Der unmittelbare Vorgesetzte des Angestellten könne dessen Leistungen
und Verhalten am besten beurteilen und müsse daher ebenfalls berechtigt
sein, ein sich darüber aussprechendes Zeugnis auszustellen. Nirgends
sei bestimmt, dass ein solches Zeugnis erst nach der rechtskräftigen
Erledigung einer Beschwerde abzugeben sei.
D.- Das Eidg. Departement des Innern hat die an den Bundesrat
gerichtete Beschwerde Kallenbergers, soweit damit der Entscheid des
Schulrates angefochten wird, an das Bundesgericht überwiesen mit der
Bemerkung, es werde das in der Eingabe gestellte Begehren um Durchführung
einer allgemeinen Untersuchung beim ORL-Institut dem Bundesrat als
Aufsichtsbehörde unterbreiten. Es beantragt, wie auch der Schulrat,
die Abweisung der an das Gericht weitergeleiteten Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Der Schulrat hat den angefochtenen Entscheid am 29. Januar 1971
gefällt, so dass für die Zuständigkeit und das Verfahren zur Beurteilung
der dagegen gerichteten Beschwerde die seit 1. Oktober 1969 in Kraft
stehenden revidierten Bestimmungen des OG massgebend sind (Ziff. III BG
vom 20. Dezember 1968 über die Änderung des OG).
Nach Art. 97 OG beurteilt das Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne des Art. 5
BG über das Verwaltungsverfahren (VwG). Der angefochtene Entscheid des
Schulrates ist eine solche Verfügung. Der Schulrat ist letzte Instanz einer
autonomen eidgenössischen Anstalt im Sinne von Art. 98 lit. d OG. Diese
Bestimmung lässt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen
solcher Instanzen zu, soweit nicht das Bundesrecht die vorgängige
Beschwerde oder Klage an eine Instanz im Sinne von lit. b, c oder g
vorsieht. Eine bundesrechtliche Vorschrift dieses Inhalts besteht für den
vorliegenden Fall nicht. Im Gegenteil bezeichnet die Angestelltenordnung
als Beschwerdeinstanz für Beschwerdeentscheide des Schulrates in nicht
vermögensrechtlichen Angelegenheiten des Dienstverhältnisses ausdrücklich
das Bundesgericht, soweit Verfügungen in solchen Angelegenheiten der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (Art. 39 lit. d Ziff. 3 und
Art. 78, Fassung gemäss BRB vom 8. Januar 1971, in Kraft gesetzt auf
1. Januar 1971).
Es liegt keiner der Fälle vor, in denen nach Art. 99-102 OG die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist. Insbesondere trifft
keine der Ausnahmen zu, die Art. 100 lit. e OG auf dem Gebiete des
Dienstverhältnisses von Bundespersonal vorsieht. Namentlich gehört der
angefochtene Entscheid nicht zu den Verfügungen "über die erstmalige
Begründung des Dienstverhältnisses und über die Beförderung" nach lit. e
Ziff. 1. Vielmehr hat er die Beendigung eines Dienstverhältnisses zum
Gegenstand. Er unterliegt daher der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Begehren des Beschwerdeführers, es sei eine allgemeine Untersuchung
über die Verhältnisse im ORL-Institut durchzuführen, richtet sich nicht
gegen eine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwG (Anordnung im Einzelfall). Mit
diesem Antrag kann das Bundesgericht sich daher nicht befassen. Er ist
ihm denn auch nicht zur Beurteilung überwiesen worden.
Erwägung 4
4.- Das Probeverhältnis, in dem der Beschwerdeführer angestellt war,
ist nicht zum voraus befristet worden. Es konnte auf Ende November 1970
nur durch Kündigung nach Art. 8 oder aus wichtigen Gründen gemäss Art. 77
Ango aufgelöst werden. Der Präsident der ETHZ hat es auf diesen Zeitpunkt
gekündigt. Dabei hat er sich an die formellen Vorschriften des Art. 8
Abs. 2 Ango gehalten, indem er die Kündigung schriftlich unter Angabe
der Gründe auf das Ende des ihr folgenden Monats ausgesprochen hat. Der
Beschwerdeführer bestreitet dies nicht, macht aber geltend, dass ein
triftiger Kündigungsgrund nicht bestanden habe.
Erwägung 5
5.- Der Schulrat ist der Meinung, die Gründe der von der Verwaltung
ausgesprochenen Kündigung eines der Angestelltenordnung unterstellten
Dienstverhältnisses, insbesondere eines Probeverhältnisses, könnten im
Beschwerdeverfahren "grundsätzlich" nicht überprüft werden. Würde anders
entschieden, so müsste nach seiner Ansicht auch im Falle der Kündigung
durch den Angestellten selber eine "materiell im Detail überprüfbare"
Begründung verlangt werden, was aber "zu Recht als unzumutbar empfunden
würde". Er nimmt an, es müsse gleich wie im Dienstvertragsrecht eine
"beidseitige uneingeschränkte Kündigungsmöglichkeit" bestehen.
Dieser Betrachtungsweise kann nicht zugestimmt werden. Der
Hinweis des Schulrates auf das Dienstvertragsrecht geht fehl. Im
Gegensatz zum privatrechtlichen Dienstverhältnis kann das den
Bestimmungen der Angestelltenordnung unterworfene, öffentlichrechtliche
Anstellungsverhältnis nach Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung von beiden
Seiten nur unter Angabe der Gründe gekündigt werden. Welche Tragweite das
Erfordernis der Begründung im Falle der Kündigung seitens des Angestellten
hat, braucht hier nicht untersucht zu werden. Jedenfalls muss angenommen
werden, dass die Verwaltung das öffentlichrechtliche Anstellungsverhältnis
nur kündigen darf, wenn sie sich auf triftige Gründe berufen kann. Ob
solche Gründe bestehen, muss im Beschwerdeverfahren überprüft werden
können; denn andernfalls wäre die Vorschrift, dass die Verwaltung im
Kündigungsschreiben die Gründe angeben muss, kaum verständlich und
hätte die Ordnung, welche dem Angestellten die Weiterziehung der von
der Verwaltung ausgesprochenen Kündigung auf dem Beschwerdeweg bis ans
Bundesgericht ermöglicht, wenig Sinn.
Nach der Auffassung des Schulrates könnte eine von der
Verwaltung vorgenommene, formell einwandfreie Kündigung eines
Angestelltenverhältnisses auf Beschwerde hin "höchstens" dann unzulässig
erklärt werden, wenn sie "offensichtlich grundlos, d.h. willkürlich"
wäre. Aber auch dieser Standpunkt erweist sich als unrichtig. Die Gründe,
aus denen die Verwaltung das Verhältnis kündigen kann, sind nicht nur
durch das Verbot der Willkür begrenzt. Nach der Angestelltenordnung
bestehen engere Schranken. Ein wichtiger Grund im Sinne des Art. 77 der
Verordnung, d.h. ein Umstand, der die fristlose Entlassung des Angestellten
rechtfertigen würde, braucht allerdings nicht vorzuliegen. Erforderlich ist
aber, dass angenommen werden kann, der Angestellte sei nicht geeignet oder
nicht fähig, den ihm zugewiesenen Dienstposten zu versehen. Art. 3 Abs. 4
Ango bestimmt ausdrücklich, dass der Angestellte im Probeverhältnis ein
Bediensteter ist, "der sich vorerst über Fähigkeit und Eignung auszuweisen
hat". Demnach muss die Verwaltung ein Anstellungsverhältnis kündigen
können, wenn sich herausstellt, dass der Angestellte die Fähigkeit
oder die Eignung für die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgabe nicht
besitzt. "Fähigkeit" und "Eignung" sind Begriffe des Bundesrechts. Ihre
Auslegung und Anwendung im Einzelfall ist im Beschwerdeverfahren
nicht nur unter dem beschränkten Gesichtspunkte des Willkürverbots,
sondern grundsätzlich frei zu überprüfen. Indessen handelt es sich um
unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Anwendung jeweils die Leistungen
und das Verhalten des Angestellten zu würdigen sind. Zu dieser Würdigung
sind am besten die Vorgesetzten imstande, welche die Leistungen und das
Verhalten der zu beurteilenden Person im Umgang mit ihr haben verfolgen
können. Daher ist der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zuzugestehen
und überprüft das Bundesgericht ihren Entscheid mit Zurückhaltung (vgl. BGE
96 I 373, 683).
Diese Grundsätze sind auch im Falle des Probeverhältnisses zu beachten,
das ja nach Art. 3 Abs. 4 Ango dazu dient, die Fähigkeit und die Eignung
eines Bediensteten zu erproben. Immerhin dürfen hinsichtlich der Gründe,
aus denen die Verwaltung dieses schon seiner Natur nach lockere Verhältnis
kündigen darf, nicht zu strenge Anforderungen gestellt werden. Es ist nicht
unbedingt erforderlich, dass die Gründe so gewichtig sind wie diejenigen,
aus denen die Verwaltung ein definitives Angestelltenverhältnis kündigen
kann. Die Kündigung des Probeverhältnisses durch die Verwaltung muss
zulässig sein, wenn die Annahme, dass der Ausweis der Fähigkeit oder
der Eignung des Angestellten nicht erbracht ist oder voraussichtlich
nicht erbracht werden kann, auf Grund der Wahrnehmungen der Vorgesetzten
hinlänglich gerechtfertigt erscheint. Es entspricht dem Charakter des
Probeverhältnisses, dass der Verwaltung in dieser Hinsicht ein weiter
Beurteilungsspielraum belassen wird.
Wenn die von der Verwaltung ausgesprochene Kündigung des
Probeverhältnisses im Beschwerdeverfahren in diesem Rahmen überprüft wird,
so wird damit das Verhältnis entgegen der Meinung des Schulrates nicht
"zwecklos gemacht". Die Anstellung auf Probe soll dem Angestellten
ermöglichen, während einer gewissen Zeit seine Fähigkeit und seine
Eignung unter Beweis zu stellen. Dieser Zweck könnte aber durch eine von
der Verwaltung ausgehende Kündigung, die sich nicht auf einen triftigen
Grund im Sinne des oben Gesagten stützen lässt, gerade vereitelt werden.
Der Schulrat ist denn auch im hier angefochtenen Entscheid
von dem grundsätzlichen Standpunkt, den er zunächst vertreten hat,
schliesslich doch abgewichen, indem er in freier Weise geprüft hat, ob
der im Kündigungsschreiben des Präsidenten der ETHZ angegebene Grund -
Fehlen der Eignung - zutreffe.
Erwägung 6
6.- Es ist nichts dagegen einzuwenden, dass die Vorinstanz untersucht
hat, ob der Beschwerdeführer nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr
dafür biete, dass künftig eine reibungslose Zusammenarbeit mit ihm im
ORL-Institut möglich sei. Wer zu solcher Zusammenarbeit nicht imstande
oder bereit ist, eignet sich in der Tat nicht für den Dienst in der
öffentlichen Verwaltung.
Eine weitere Abklärung des Sachverhalts ist nicht erforderlich. Es
erübrigt sich, zu allen Vorwürfen, die gegenüber dem Beschwerdeführer
erhoben worden sind, Stellung zu nehmen.Von Bedeutung ist jedenfalls
die unbestrittene Tatsache, dass der Beschwerdeführer bereits zu
Beginn seines Dienstverhältnisses den Institutsvorsteher gefragt hat,
welche Aufgaben und Kompetenzen dieser habe. Wie sich aus dem ganzen
Zusammenhang und auch aus den Darlegungen in der Beschwerdeschrift ergibt,
hat der Beschwerdeführer diese Frage nicht bloss zur Befriedigung eines
Bedürfnisses nach sachlicher Aufklärung gestellt, sondern in der Absicht,
den Institutsleiter anschliessend in die Schranken zu weisen. Dieses
Verhalten eines Angestellten im Probeverhältnis ist ein Anzeichen dafür,
dass es ihm am erforderlichen Willen zur Einordnung in den Dienstbetrieb
gebricht. Es vermag zusammen mit dem sonstigen befremdlichen, vorlauten
Gebaren, durch das der Beschwerdeführer sich im Dienst bemerkbar gemacht
hat, den von den Hochschulbehörden gezogenen Schluss zu rechtfertigen,
dass es ihm weniger auf eine fruchtbare und vertrauensvolle Zusammenarbeit
im Institut ankam als darauf, Unruhe in dieses zu tragen. Die Folgerung,
dass deshalb von ihm auch in Zukunft keine Bereitschaft zu möglichst
guter Zusammenarbeit zu erwarten sei und er sich daher für die dauernde
Verwendung im Institut nicht eigne, ist nicht zu beanstanden; sie hält
sich im Rahmen des den Schulbehörden zustehenden Beurteilungsspielraumes.
Der Einwand des Beschwerdeführers, er sei in der "Lernfreiheit"
beeinträchtigt worden, ist abwegig. Aus ihr kann auf keinen Fall ein
Anspruch darauf, Angestellter des Bundes zu werden oder zu bleiben,
abgeleitet werden.
Das Begehren des Beschwerdeführers, die Kündigung sei rückgängig zu
machen, erweist sich daher als unbegründet.
Erwägung 7
7.- Nach Art. 69 Ango ist das Dienstzeugnis von der "vorgesetzten
Amtsstelle" auszustellen. Wie der angefochtene Entscheid feststellt,
ist hier der Direktor des ORL-Instituts dafür zuständig. Er hat dem
Beschwerdeführer bereits ein Zeugnis ausgestellt, das sich allerdings
über dessen Leistungen und Verhalten nicht ausspricht. Das Begehren
des Beschwerdeführers, es sei ihm ein vom unmittelbaren Vorgesetzten
Dr. Kläusli ausgestelltes - ausführliches - Zeugnis abzugeben, ist
unbegründet. Es wird nicht behauptet und ist nicht anzunehmen, dass eine
besondere Vorschrift oder Anordnung besteht, nach welcher Dr. Kläusli
dafür zuständig wäre. Das weitere Begehren des Beschwerdeführers, es sei
ihm ein vom Direktor des Instituts ausgestelltes Zeugnis mit Beurteilung
seiner Leistungen und seines Verhaltens auszuhändigen, ist gegenstandslos;
denn mit dem Urteil des Bundesgerichts wird das Beschwerdeverfahren
rechtskräftig abgeschlossen, und für diesen Fall hat die Hochschulbehörde
dem Beschwerdeführer die Ausstellung eines solchen Zeugnisses zugesichert,
wobei sie zu behaften ist.
Der Auffassung des Beschwerdeführers, dass dem Angestellten auf
Verlangen schon vor der rechtskräftigen Erledigung einer von ihm erhobenen
Beschwerde ein auch seine Leistungen und sein Verhalten würdigendes Zeugnis
auszustellen sei, ist freilich zuzustimmen. Die Angestelltenordnung
gibt dem Angestellten einen Anspruch auf ein solches Zeugnis, den er
jederzeit geltend machen kann und dem jederzeit zu entsprechen ist. Das
Zeugnis soll dem Angestellten vor allem die Suche nach einer neuen Stellung
erleichtern. Es geht daher nicht an, ihn auf das Zeugnis, das er verlangt,
bis zum Ende eines hängigen Rechtsstreites warten zu lassen.