BGE 97 I 509
97 I 509
70. Arrêt du 3 février 1971 dans la cause Commune de Romanel sur-Lausanne
contre Conseil d'Etat du canton de Vaud. Regeste
Gemeindeautonomie. Abänderung eines Gemeindereglements durch den
Regierungsrat.
1. Der Genehmigung des Regierungsrates unterliegendes
Gemeindereglement oder blosse, dieser Genehmigung nicht unterliegende
Einzelverfügung? (Erw. 3).
2. Überprüfung der Gemeindereglemente durch den Regierungsrat nur
auf ihre Gesetzmässigkeit oder auch auf ihre Angemessenheit hin? (Erw. 4).
3. Darf der Regierungsrat ein seiner Genehmigung unterliegendes
Reglement abändern oder hat er sich auf die Verweigerung der Genehmigung
zu beschränken? (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- En séance du 17 décembre 1969, le Conseil général de
Romanel-sur-Lausanne a décidé, sur préavis de la municipalité et après
avoir entendu le rapport de la Commission spéciale désignée à cet effet,
"d'autoriser l'ouverture nocturne des magasins qui en font la demande. Dans
le cas d'Hypermarché SA, selon l'horaire:
a) lundi, mardi, jeudi, de 9 h. à 19 h.
b) mercredi, vendredi, de 9 h. à 22 h.
c) samedi, de 9 h. à 17 h."
C'est à la demande d'Hypermarché Romanel SA, dont l'intention était
d'ouvrir un grand magasin sur le territoire de Romanel dès le printemps
1970, que la commune a été amenée à prendre une telle décision.
B.- En février 1970, le Département de l'intérieur, par l'intermédiaire
du Préfet du district de Lausanne, requit la commune de Romanel de lui
soumettre la réglementation des heures de fermeture des magasins, en
vue de sa ratification par le Conseil d'Etat, une telle réglementation
n'ayant force de loi qu'après approbation par cette autorité. La commune
de Romanel fit alors parvenir au Conseil d'Etat un extrait du procès-verbal
de la séance du Conseil général du 17 décembre 1969. Le 15 avril 1970, le
Conseil d'Etat approuva la décision du Conseil général, en la modifiant
en ce sens que l'heure de fermeture était fixée à 19 heures du lundi au
vendredi et à 17 heures le samedi, avec possibilité de servir la clientèle
jusqu'à 20 heures, respectivement 18 heures le samedi.
Agissant par la voie du recours de droit public, la commune de
Romanel-sur-Lausanne conclut à l'annulation de la décision du Conseil
d'Etat. Elle se plaint de la violation de son autonomie et du principe
de l'égalité de traitement. Elle soutient notamment que la décision
du 17 décembre 1969 n'est qu'une décision particulière, non soumise à
l'exigence de l'approbation du Conseil d'Etat, que ce dernier a admis
à tort qu'il pouvait étendre son contrôle à des questions d'opportunité,
qu'enfin le Conseil d'Etat ne peut de toute façon pas modifier lui-même une
disposition réglementaire communale, mais seulement refuser de l'approuver
s'il l'estime illégale ou - dans les cas où son contrôle peut s'étendre
à des questions d'opportunité - inopportune.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Les arguments développés à l'appui du recours, d'une part, et de
la décision attaquée, d'autre part, seront repris ci-dessous dans la
mesure utile.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- La commune de Romanel recourt en tant que détentrice de
la puissance publique; elle soutient que la décision attaquée viole
l'autonomie qui est reconnue aux communes vaudoises dans le domaine de la
police du commerce, notamment des heures d'ouverture des magasins. Elle
a donc qualité pour soulever le grief de violation de son autonomie
(cf. RO 94 I 455, 543 s.; 96 I 236 et 372 consid. 1).
Une commune n'a en revanche pas qualité, selon la jurisprudence,
pour se plaindre d'une violation de l'art. 4 Cst., du moins lorsqu'elle
fait valoir ce grief à titre indépendant (RO 94 I 455 consid. 1b). Elle
peut cependant soulever un tel grief en rapport avec celui de violation
de son autonomie, en prétendant par exemple que la décision attaquée
crée à son égard une inégalité de traitement par rapport aux autres
communes. C'est dans un tel contexte que la commune de Romanel soulève
le grief d'inégalité de traitement, qui est dès lors également recevable.
Erwägung 2
2.- a) En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle
de l'art. 80 de la Constitution cantonale (Cst. vaud.), ainsi rédigé:
"L'existence des communes est reconnue et garantie.
Les communes sont subordonnées à l'Etat, avec lequel elles concourent
au bien de la société.
Elles jouissent de toute l'indépendance compatible avec le bien de
l'Etat, son unité et la bonne administration des communes ellesmêmes."
D'autre part, selon l'art. 92 Cst. vaud., la police locale est exercée
par la municipalité, sous le contrôle du Conseil général ou communal.
Si la constitution reconnaît une certaine autonomie aux communes, elle
ne la délimite pas elle-même. Le champ et l'étendue en sont fixés par la
loi cantonale sur les communes du 28 février 1956 (en abrégé LC), notamment
par son art. 2, qui détermine les attributions et les tâches propres des
autorités communales, parmi lesquelles figurent, sous lettre d de l'al. 2,
"les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics,
ainsi que la salubrité publique". Selon l'art. 43 ch. 6 lettre d LC, la
réglementation de l'ouverture et de la fermeture des magasins incombe,
en tant que tâche de police du commerce, à la municipalité. L'art. 94 LC
impose aux communes l'obligation d'avoir un règlement de police et les
règlements imposés par la législation cantonale; elles peuvent également
avoir d'autres règlements.
La surveillance de l'Etat sur les communes est réglée, d'une part,
par l'art. 94 al. 2 LC selon lequel le règlement de police et "les
règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou
imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à
l'égard des autres" doivent être approuvés par le Conseil d'Etat pour
avoir force de loi, d'autre part, par les art. 137 à 149 LC, notamment
par l'art. 137 qui dispose:
"L'Etat veille à ce que les communes s'administrent de manière conforme
à la loi.
Son pouvoir de surveillance ne s'étend aux questions d'opportunité
que lorsque l'intérêt général du canton ou des intérêts légitimes
d'autres communes se trouvent directement en cause, ou lorsque la bonne
administration de la commune est gravement menacée."
b) En matière d'autonomie communale, le Tribunal fédéral se reconnaît
un pouvoir de libre examen lorsqu'il s'agit de l'interprétation de
dispositions constitutionnelles cantonales, alors qu'il n'examine que
sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application
des dispositions légales ou réglementaires (RO 96 I 153 consid. 3, 94 I
545 consid. 3, 93 I 431 consid. 3 a).
Erwägung 3
3.- Il ressort clairement des dispositions précitées que la
réglementation des heures d'ouverture et de fermeture des magasins,
comme tâche traditionnelle de police locale (cf. IMBODEN, Schweiz.
Verwaltungsrechtsprechung, 3e éd. no 237 II a), entre dans la compétence
de la commune; le Conseil d'Etat l'a d'ailleurs expressément reconnu dans
une décision récente du 20 mai 1969 (publiée dans la RDAF 1970 p. 88). Les
communes ne sont cependant pas obligées d'édicter des dispositions en
cette matière. Si elles le font, elles doivent alors les soumettre à
l'approbation du Conseil d'Etat, que ces dispositions figurent dans leur
règlement général de police ou dans un texte à part, car il n'est pas
douteux qu'il s'agit en tout cas de dispositions conférant des droits ou
imposant des obligations au sens de l'art. 94 al. 2 LC.
Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat considère la décision
prise le 17 décembre 1969 par le Conseil général de Romanel comme un
règlement de police dont la validité est subordonnée à l'approbation de
l'Exécutif cantonal. La recourante met en doute la qualité de règlement
de ladite décision. Elle soutient qu'il s'agit d'une décision d'espèce,
sans caractère de généralité et d'abstraction, et nullement d'un règlement
de police, pas plus que d'une disposition d'un règlement qui devrait être
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat au sens de l'art. 94 al. 2 LC.
S'il est vrai que la décision du 17 décembre 1969 a été provoquée
par l'installation future d'Hypermarché Romanel SA sur le territoire de
la commune et avait principalement pour but de donner suite à la demande
de cette entreprise tendant à l'ouverture de son magasin deux fois par
semaine jusqu'à 22 heures, ladite décision n'en a pas moins posé le
principe "d'autoriser l'ouverture nocturne des magasins qui en font la
demande". Il s'agit là d'une disposition générale, valable pour un ensemble
de cas et dont la portée est même plus grande qu'il n'apparaît à première
vue. Comme la commune de Romanel, dont le règlement de police date de 1912,
n'avait pas réglementé jusqu'ici les heures d'ouverture et de fermeture
des magasins, les commerçants avaient toute liberté de fixer ces heures
à leur gré, notamment de maintenir leurs magasins ouverts le soir, sans
avoir d'autorisation à demander. Dorénavant, ils ne pourront plus le faire
que moyennant une autorisation. La décision du 17 décembre 1969 a donc
introduit dans la commune l'exigence de l'autorisation pour l'ouverture
des magasins le soir; elle a ainsi introduit un régime d'interdiction de
police avec réserve d'autorisation (cf. FLEINER, Les principes généraux
du droit administratif allemand, trad. Eisenmann, p. 247). En raison de
sa portée générale, une telle disposition ne peut être édictée que par
la voie réglementaire, sans quoi la base légale communale ferait défaut.
D'ailleurs, la commune reconnaît expressément dans son recours
qu'il ne s'agit pas d'une décision "ad personam", mais d'une disposition
concernant tous les commerces qui en feront la demande. Elle a également
précisé, dans d'autres écrits figurant au dossier, que cette décision
"fera partie intégrante de notre futur règlement de police, lequel
devra être ratifié par le Conseil d'Etat" (lettre du 26 décembre 1969
à la direction d'Hypermarché) ou qu'elle "sera incluse dans le nouveau
règlement de police, actuellement à l'étude" et qu'en attendant elle "fait
partie de notre ancien règlement" (lettre du 25 février 1970 accompagnant
la décision du 17 décembre 1969, demandée par la Préfecture du district
en vue de son approbation par le Conseil d'Etat).
Dans ces conditions, il n'était en tout cas pas arbitraire de
considérer la décision litigieuse comme une disposition réglementaire
soumise à l'exigence de l'approbation du Conseil d'Etat au sens de
l'art. 94 al. 2 LC. S'agissant de l'application d'une disposition légale
cantonale, le Tribunal fédéral peut se contenter de cette constatation,
sans avoir à rechercher la portée et l'interprétation exacte de cette
disposition. Le grief de violation de l'autonomie communale se révèle
donc mal fondé sur ce point.
Erwägung 4
4.- L'art. 94 LC ne dit pas dans quelle mesure et selon quels critères
le Conseil d'Etat peut contrôler le contenu des règlements communaux
qui lui sont soumis pour approbation. En revanche, le pouvoir général de
surveillance de l'Etat sur les communes est délimité par l'art. 137 LC;
l'alinéa 2 prévoit que ce pouvoir ne s'étend aux questions d'opportunité
que dans trois cas: si l'intérêt général du canton se trouve directement en
cause, si des intérêts légitimes d'autres communes se trouvent directement
en cause, enfin si la bonne administration de la commune est gravement
menacée. On peut déduire de l'art. 137 al. 1 et, a contrario, de l'al. 2,
que le pouvoir de contrôle du Conseil d'Etat porte en principe sur la
légalité des règlements qu'il est appelé à approuver.
La recourante ne prétend pas que l'art. 137 CP ne soit pas applicable
lors de la procédure d'approbation des règlements communaux par le Conseil
d'Etat. Elle soutient en revanche que sa décision du 17 décembre 1969
était parfaitement conforme au droit constitutionnel et légal et que le
Conseil d'Etat ne pouvait en examiner l'opportunité, car aucun des cas
mentionnés à l'art. 137 al. 2 n'était réalisé.
a) La décision litigieuse du 17 décembre 1969 ne viole pas le droit
cantonal, qui ne contient aucune disposition générale sur la fermeture des
magasins. Le Conseil d'Etat ne prétend d'ailleurs pas qu'une disposition
expresse du droit cantonal ait été violée.
En revanche, le Conseil d'Etat soutient que la décision litigieuse
viole l'art. 31 Cst. Il n'en est rien.
Il est vrai que, dans sa jurisprudence relative à l'art. 31 Cst., le
Tribunal fédéral a considéré que le souci de traiter de façon égale les
concurrents et le rétablissement de l'égalité des chances troublée par
une mesure de politique économique pouvaient servir de fondement à des
prescriptions sur la fermeture des magasins (RO 88 I 236, 91 I 98). Mais
lorsqu'un canton, renonçant à toute loi-cadre, laisse entièrement dans
la compétence des communes la réglementation des heures d'ouverture et
de fermeture des magasins, sans même leur imposer d'édicter une telle
réglementation, il ne peut pas intervenir, à l'occasion de l'approbation
d'un règlement communal en la matière, en prétextant qu'un tel règlement
provoquerait par rapport aux commerçants d'autres communes des inégalités
incompatibles avec l'art. 31 Cst. L'obligation de traiter de façon
égale les commerçants d'une même branche ne s'adresse qu'au législateur
compétent pour établir des restrictions de police à la liberté du
commerce et de l'industrie et ne vise que le territoire soumis à sa
législation. Du principe de l'égalité de traitement entre commerçants
de la même branche, on ne peut tirer aucune obligation pour les cantons
d'harmoniser entre eux leur législation, ni pour les communes d'harmoniser
leur réglementation, dans les cantons où elles ont une certaine compétence
en cette matière. Que l'égalité n'existe pas entre commerçants soumis à
des réglementations différentes parce que domiciliés dans des cantons -
ou des communes - différents, cela est évident et n'est pas incompatible
avec la constitution fédérale (cf. RO 96 I 699 ss. consid. 4 b, 93 I 311
consid. 2 c, 336 consid. 5 a et 715; 91 I 491 consid. 3 a). Si un canton
estime nécessaire d'éliminer les différences qui existent entre communes
en cette matière, il lui appartient d'édicter une réglementation uniforme,
en limitant en conséquence les attributions des communes.
Ainsi la décision litigieuse de la commune de Romanel n'était contraire
ni à la loi, ni à la constitution. Le Conseil d'Etat ne pouvait donc pas
la critiquer sous l'angle de sa conformité au droit.
b) Des trois cas où la surveillance de l'Etat peut porter sur
les questions d'opportunité, le troisième (menace pour la bonne
administration de la commune) n'entre certainement pas en considération.
Quant à l'intérêt général du canton, on ne peut pas prétendre avec
quelque sérieux qu'il soit mis directement en cause par la décision
litigieuse du 17 décembre 1969: en effet, d'une part les magasins sont
ouverts le soir pendant la saison touristique dans les stations (Montreux
compris), d'autre part les autres localités présentent des réglementations
sensiblement différentes les unes des autres en raison de l'absence de
prescriptions cantonales en la matière. Même si, en l'espèce, l'importance
du commerce considéré et la proximité d'entreprises concurrentes soumises
à une réglementation plus stricte donnent plus d'intérêt à la question
en cause, on doit néanmoins reconnaître que l'intérêt général du canton
n'est pas directement touché.
Il est en revanche évident que les intérêts d'autres communes
peuvent être mis en cause par la réglementation adoptée par Romanel,
notamment ceux des communes voisines (dont Lausanne) qui ne souhaitent pas
autoriser la vente nocturne. Sans doute est-ce avant tout les commerçants
de ces communes qui sont touchés dans leurs intérêts légitimes. Mais les
personnes qui, dans les communes voisines, vivent du commerce de détail
représentent tout de même une partie assez importante de la population
pour que l'on puisse considérer certains de leurs intérêts comme étant
finalement aussi des intérêts légitimes de ces communes. D'autre part,
si l'ouverture nocturne des magasins est maintenue à Romanel, il faut
s'attendre à ce que, dans un avenir plus ou moins rapproché, les communes
voisines elles-mêmes se voient contraintes d'accorder aux entreprises
concurrentes situées sur leur territoire une réglementation des heures
d'ouverture semblable à celle qu'Hypermarché a obtenue de la commune de
Romanel. Or à l'intérieur des localités, la fermeture des magasins le soir
est une mesure de police qui tend avant tout à assurer la tranquillité
nocturne des habitants. L'autorisation d'ouvrir les commerces le soir,
que les communes voisines seraient aussi amenées à accorder, aurait
notamment comme conséquence d'augmenter considérablement le bruit du
trafic et de mettre sérieusement en danger la tranquillité nocturne.
Dans ces circonstances, il n'est en tout cas par arbitraire de
considérer que des intérêts légitimes des communes voisines se trouvent mis
directement en cause par la décision de la commune de Romanel d'autoriser
l'ouverture nocturne d'un grand magasin situé sur son territoire; dès
lors, le Conseil d'Etat pouvait sans arbitraire étendre à des questions
d'opportunité l'examen du règlement communal qui lui était soumis pour
approbation.
c) Si le Conseil d'Etat pouvait, sans arbitraire, se considérer
légitimé à contrôler la décision litigieuse sous l'angle de l'opportunité,
il reste encore à examiner s'il n'a pas violé la constitution en abusant
de son pouvoir d'appréciation dans l'accomplissement de cette tâche
(cf. RO 93 I 160, 94 I 545). Les considérations développées ci-dessus
(consid. 4 b) permettent de répondre par la négative à cette question:
on peut en effet soutenir par de bonnes raisons que la réglementation
adoptée par la commune de Romanel aura des conséquences défavorables
pour une région économique relativement vaste et qu'elle n'est dès lors
pas opportune. De la circonstance que l'ouverture des magasins le soir
soit autorisée dans des régions touristiques du canton de Vaud, comme
d'autres cantons, en raison des conditions particulières que présentent
ces régions, on ne peut tirer aucun argument déterminant pour critiquer
l'effort du Conseil d'Etat en vue de protéger la réglementation existante
en dehors des régions touristiques, notamment dans la région de Lausanne.
Erwägung 5
5.- La recourante conteste au Conseil d'Etat la compétence de modifier
lui-même un règlement communal soumis à son approbation, aussi bien
lorsqu'il peut en contrôler l'opportunité que simplement la légalité.
Il va de soi qu'en tant qu'autorité d'approbation des règlements
communaux, le Conseil d'Etat peut refuser d'approuver tout ou partie d'un
règlement contraire à la constitution ou à la loi ou jugé inopportun
(dans les cas où son contrôle peut porter sur de telles questions). Il
est clair également que le Conseil d'Etat a la faculté, dans les cas où
il refuse d'approuver un règlement ou simplement telle ou telle de ses
dispositions, d'indiquer à la commune sur quels points et dans quel sens
elle devrait modifier son règlement pour qu'il puisse être approuvé. En
partant du principe "qui peut le plus, peut le moins", on pourrait en
conclure que le Conseil d'Etat peut également apporter lui-même directement
la modification dont il fait dépendre son approbation; en particulier
lorsque l'examen de l'opportunité se justifie en raison de la mise en
cause directe d'intérêts légitimes d'autres communes, la solution la
plus rationnelle et la plus sûre semble effectivement consister à faire
apporter la modification nécessaire par le Conseil d'Etat luimême, mieux
placé qu'une commune seule pour apprécier objectivement les intérêts en
présence et en tenir convenablement compte. Sans doute une telle façon
de procéder n'est-elle pas à l'abri de toute critique, car elle peut
aboutir en fait à instituer par la voie d'un arrêté particulier du Conseil
d'Etat, sans base légale, la réglementation cantonale subsidiaire qui fait
défaut en une certaine matière. Comme il s'agit cependant, en l'espèce,
d'un domaine que les communes n'ont pas l'obligation de réglementer,
la recourante reste libre d'abroger les prescriptions préparées par
elle mais modifiées par le Conseil d'Etat. Ainsi le Conseil général
conserve la faculté de réglementer cette matière ou de renoncer à toute
réglementation, soit que la solution modifiée par le Conseil d'Etat lui
paraisse finalement acceptable et qu'il la maintienne en vigueur, soit
qu'il la juge inacceptable et décide de l'abroger. On peut en conclure
que, dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'était pas
arbitraire de la part du Conseil d'Etat de procéder à la modification
d'une disposition jugée inopportune en fonction d'intérêts légitimes
d'autres communes, et que partant l'autonomie n'a pas été violée.
Erwägung 6
6.- En raison de l'actualité de la question soulevée, on peut sans
doute se demander si une interdiction complète de la vente du soir est
compatible avec la liberté du commerce et de l'industrie, ou si au
contraire une solution plus souple pour les heures de fermeture des
magasins n'est pas commandée par les besoins actuels de la clientèle
(cf. PATAKI, Die Öffnungszeiten im Detailhandel unter besonderer
Berücksichtigung der schweizerischen Verhältnissen, thèse St-Gall, 1968,
notamment pp. 59 ss, 171, 175 ss., 191 ss.) Mais le Tribunal fédéral n'a
pas à examiner ici cet aspect de la question, car la recourante ne peut
invoquer elle-même la liberté du commerce et de l'industrie - et ne l'a
d'ailleurs pas fait - dans la présente affaire. La Cour de céans doit
donc se limiter à l'examen de l'autonomie communale (égalité de traitement
comprise). Ainsi reste indécis le point de savoir si la décision attaquée,
qui peut sans arbitraire se fonder sur le pouvoir légal d'intervention
du Conseil d'Etat dans les affaires communales, est également compatible
avec l'art. 31 Cst.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours dans le sens des considérants.