BGE 97 I 344
97 I 344
49. Extrait de l'arrêt du 19 mai 1971 dans la cause Fondation de famille de
Zurich - de Reynold contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg. Regeste
Ersatzabgabe für die Verminderung des Kulturlandes (Art. 5 Abs. 2 EGG).
Öffentliche Abgaben dürfen nur aufgrund eines Gesetzes erhoben werden.
Bestimmt das kantonale Recht nichts anderes, so ist die Gesetzesdelegation
nicht ausgeschlossen, doch muss der Gesetzgeber selber mindestens
die Voraussetzungen und das Mass der Besteuerung festlegen (Erw. 2 a;
Bestätigung der Rechtsprechung).
Anwendung dieses Grundsatzes auf die vom Kanton Freiburg erhobene
Ersatzabgabe (Erw. 2 b).
Art. 46 Abs. 2 EGG ermächtigt die Kantone nicht, eine solche Abgabe
auf dem Verordnungswege einzuführen (Erw. 3).
Sachverhalt
Résumé des faits:
A.- L'art. 2 de la loi fribourgeoise d'application de la loi fédérale
sur le maintien de la propriété foncière rurale, du 25 novembre 1952,
est ainsi conçu:
"En cas de vente entraînant une diminution de l'aire agricole,
le canton prélève, à raison de la diminution de la surface productive,
un montant compensatoire en espèces, calculé au mètre carré et destiné
à un fonds d'amélioration foncière.
Le Conseil d'Etat précise, dans un règlement d'application, les
détails de cette perception."
Le Conseil d'Etat a édicté, les 8 janvier et 2 mars 1954, un règlement
d'exécution, qui ne contient aucune disposition relative au montant
compensatoire prévu à l'art. 2 de la loi d'application. Il a en outre
édicté successivement quatre règlements d'exécution des art. 1er et 2 de
ladite loi d'application, chacun des trois derniers abrogeant celui qui
l'avait précédé.
Le troisième règlement, édicté le 19 décembre 1967 et entré en vigueur
le 1er janvier 1968, s'applique à tous les actes d'aliénation postérieurs à
cette dernière date; il prévoit que pour tout acte d'aliénation de terrains
productifs entraînant une diminution de l'aire agricole, le canton prélève
une taxe compensatoire en espèces, selon un barème fondé sur le prix de
vente au m2, à payer par moitié entre l'aliénateur et l'acquéreur. Le
montant de la taxe s'élève à 30 ct. par m2 (mais au maximum à la moitié
du prix d'aliénation) lorsque le prix de vente ne dépasse pas 5 fr. par
m2; il est de 40 ct. par m2 lorsque le prix de vente est compris entre 5
fr. 01 et 10 fr. par m2, et augmente ensuite régulièrement de 20 ct. par
m2 chaque fois que le prix de vente augmente de 5 fr. par m2, de sorte
que, pour le montant supérieur de chaque palier, la taxe est égale à 4%
du prix de vente. Le montant maximum de la taxe est cependant fixé à
3 fr. par m2 et s'applique lorsque le prix de vente dépasse 70 fr. par
m2. Les taxes perçues sont versées à la Caisse de l'Etat, pour constituer
un fonds d'améliorations foncières, dont l'utilisation est du ressort du
Conseil d'Etat.
B.- La fondation de famille de Zurich-de Reynold (en abrégé: la
Fondation) est propriétaire sur le territoire des communes de Fribourg
et de Villars-sur-Glâne de terrains qu'elle donne à ferme. Elle a vendu
un certain nombre de parcelles distraites de ces fonds. Le 12 septembre
1968, le conservateur du registre foncier de Fribourg lui a adressé un
bordereau l'invitant à verser des montants compensatoires de 12 904 fr. 40
au total, résultant de quatre ventes conclues le 10 juillet 1968 avec des
particuliers. Cette réclamation se fondait sur l'art. 5 al. 2 LPR et sur
les dispositions cantonales d'exécution; elle portait sur la moitié des
montants prévus par ces dispositions, l'autre moitié allant à la charge
des acquéreurs.
La Fondation a recouru au Conseil d'Etat contre le bordereau notifié
par le conservateur du registre foncier. Elle a été déboutée par arrêté
du 20 mars 1970, notifié le 21 avril 1970.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, la Fondation
requiert le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 20
mars 1970. Elle se plaint de violation des art. 4 Cst., 45 lit. d et m et
52 lit. a de la constitution fribourgeoise, soutenant en substance que
la réglementation fribourgeoise de la taxe compensatoire est contraire
au principe de la séparation des pouvoirs.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- ...
Erwägung 2
2.- Le législateur fribourgeois a posé, à l'art. 2 al. 1 de la
loi d'application de la loi fédérale sur le maintien de la propriété
foncière rurale, le principe du prélèvement d'un montant compensatoire
en cas de diminution de la surface productive résultant d'un acte
d'aliénation (art. 5 al. 2 LPR). Selon l'alinéa 2 du même article, le
Conseil d'Etat précise, dans un règlement d'application, les détails de
cette perception. Se fondant sur cette délégation, l'autorité exécutive
a édicté notamment le règlement du 19 décembre 1967. La recourante tient
cet acte normatif, de même que la délégation sur laquelle il se fonde,
pour inconstitutionnels. Ce moyen est recevable. Certes, la loi et le
règlement ne peuvent plus être attaqués comme tels, le délai de l'art. 89
OJ étant échu. Leur constitutionnalité peut toutefois être remise en cause
à l'occasion d'un acte d'application (RO 95 I 4 consid. 2; 371 consid. 3).
a) Selon une jurisprudence constante, les contributions publiques ne
peuvent être perçues qu'en vertu de la loi (RO 80 I 327; 82 I 27/28; 83 I
87; 84 I 93; 85 I 84, 278/279; 87 I 14; 88 I 34/35; 91 I 176 consid. 3,
254 consid. 3; 92 I 47; 93 I 333, 634 ss.; 95 I 251 lit. a, 325); seuls
font exception les simples émoluments de chancellerie, que l'autorité
exécutive peut fixer dans une ordonnance d'exécution, même sans que le
législateur l'y ait spécialement habilitée (RO 93 I 635 et les références).
Ce principe - cas particulier du principe général de la réserve de la loi
- s'applique dans tout Etat fondé sur le droit et notamment dans tous
les cantons suisses, quand bien même il ne figurerait pas expressément
dans la constitution cantonale (RO 82 I 27/28, 84 I 93, précités); en le
méconnaissant, la collectivité publique viole en effet l'art. 4 Cst. (RO
95 I 325, précité). Pour le canton de Fribourg, la règle résulte du reste
de l'art. 45 lit. d Cst. cant. et n'est pas contestée.
A moins que le droit cantonal n'en dispose autrement (cf. RO 91 I
462/463), la notion de loi doit être entendue ici au sens matériel et non
au sens formel, de sorte qu'elle englobe toute norme générale et abstraite
fixant les droits et obligations des administrés et édictée par un organe
compétent selon les règles du droit public (RO 88 I 34/35, 176). La
réserve de la loi n'exclut pas par elle-même la délégation législative.
Cependant, à peine de vider la règle de sa substance, la loi
formelle doit à tout le moins définir les limites dans lesquelles
l'autorité délégataire devra user du pouvoir qui lui est délégué. Selon la
jurisprudence précitée, le législateur doit fixer luimême les conditions et
la mesure de l'impôt (cf. notamment RO 91 I 176 consid. 3, 254 consid. 3
et les citations; 92 I 47). Il est vrai que ce principe n'a pas été
expressément repris dans les arrêts relatifs à l'impôt à la source (RO 88
I 31 ss.; 93 I 330 ss.). Il y est cependant implicitement contenu. L'impôt
à la source supplée les impôts ordinaires sur le revenu. Le cadre dans
lequel l'autorité délégataire doit exercer son pouvoir est ainsi défini
par référence à ces impôts ordinaires. Dans la mesure où les deux arrêts
précités disent autre chose, ils ne peuvent être confirmés.
Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral s'est demandé s'il n'y
aurait pas lieu d'assouplir l'exigence d'une base légale formelle en
matière d'émoluments (RO 97 I 204 consid. 5 b). La question peut encore
rester indécise, les contributions aujourd'hui en cause n'ayant pas le
caractère d'émoluments.
b) En l'espèce, le législateur cantonal a purement et simplement
abandonné au Conseil d'Etat la compétence de fixer les conditions et
la mesure de la taxe compensatoire. Le Conseil d'Etat a usé de cette
compétence en édictant successivement quatre règlements d'application, qui
reflètent clairement l'imprécision de la délégation. L'autorité exécutive
a pu successivement désigner comme contribuable l'acquéreur, puis le
vendeur et l'acquéreur, puis à nouveau l'acquéreur; elle a pu fixer tout
d'abord un taux unique de 10 ct. par m2, puis porter ce taux à 20 ct.,
puis prévoir une contribution allant de 30 ct. à 3 fr. par m2, selon le
prix de vente. Une délégation aussi peu précise n'est pas compatible avec
la réserve de la loi. Le législateur lui-même aurait dû tout au moins
désigner le contribuable, fixer le montant maximum de l'impôt et prévoir,
le cas échéant, le principe et les modalités de la progression. C'est donc
à bon droit que la recourante se plaint d'une violation du principe de
la séparation des pouvoirs, grief qui se confond avec celui du défaut de
base légale. Si le règlement du 19 décembre 1967 - au demeurant abrogé -
ne peut plus être annulé, la décision attaquée, qui se fonde sur lui,
doit être cassée. Il est dès lors superflu d'examiner les autres moyens
soulevés par la recourante et notamment de rechercher si la constitution
fribourgeoise proscrit la délégation législative, de manière générale ou
en matière de contributions publiques.
Erwägung 3
3.- En vertu de l'art. 46 al. 2 LPR, les cantons sont tenus d'établir
les règles complémentaires nécessaires à l'application de la loi et ils
peuvent le faire dans des ordonnances d'exécution. Cette disposition ne
peut être invoquée à l'appui du règlement du 19 décembre 1967, dont les
dispositions ne sont pas nécessaires à l'application de la loi fédérale.