BGE 97 I 329
97 I 329
47. Urteil vom 12. Mai 1971 i.S. Grosheintz gegen Regierungsrat des
Kantons Solothurn. Regeste
Art. 89 OG, Massgeblichkeit der tatsächlichen Zustellung des kantonalen
Entscheides bei Benützung der Post.
Solothurnischer Gebührentarif für die Nachführung der Vermessungswerke
vom 25. November 1938.
Charakter der Gebühr als Entgelt für eine staatliche Leistung;
massgebende Gesichtspunkte für die Bemessung.
Eine Gebühr von 7é des Verkehrswertes der abgetrennten Parzelle
verstösst, wenn sie zum objektiven Wert der staatlichen Leistung in
einem offensichtlichen Missverhältnis steht, gegen den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit und wird zur Gemengsteuer.
Sachverhalt
A.- Der Beschwerdeführer übernahm durch Erbteilungsvertrag vom 30. März
1965 mit seinem Bruder das Grundstück Kataster Nr 2536 in der Gemeinde
Dornach im Halte von 7'394 m2. Der Anrechnungspreis betrug für 3'000 m2
Fr. 60.-/m2 und für 4'394 m2 Fr. 40.-/m2. Für den Verkaufsfall wurde dem
Miterben ein begrenztes Beteiligungsrecht am Mehrerlös eingeräumt und zur
Lokalisierung des Gewinnbeteiligungsrechts die parzellenmässige Abtrennung
der davon betroffenen Fläche vereinbart. Der Grundbuchgeometer trennte
eine östliche Parzelle Kataster Nr. 3299 und eine westliche Parzelle
Kataster Nr. 3300 von der Parzelle ab und stellte dem Beschwerdeführer
mit Fr. 3'670.60 Rechnung. Davon entfallen Fr. 3'084.-- auf Gebühren
für die Nachführung der Vermessungswerke, entsprechend dem kantonalen
Gebührentarif, der Rest auf Vermessungsarbeiten. Am 26. September 1967
verkaufte der Beschwerdeführer die Parzelle Nr. 3299 zum Preise von
Fr. 40.-/m2 und gab hievon dem kantonalen Justizdepartement Kenntnis. Er
bezahlte die Kosten der Vermessungsarbeiten sowie die feste Taxe für
die Nachführung des Vermessungswerkes, erhob aber gegen die als variabel
bezeichnete Komponente von Fr. 3'084.-- beim Departement Einsprache. Der
Regierungsrat des Kantons Solothurn wies diese mit Entscheid vom 20. Mai
1969 ab. Der Entscheid stützt sich auf§ 2 des soloth. Gebührentarifs für
die Nachführung der Vermessungswerke vom 25. Nov. 1938. Dieser bestimmt:
"Dem Grundeigentümer werden folgende Gebühren auferlegt:
A.- Grenzänderungen.
1. Für jede Grenzänderung (Grundtaxe, einmal pro Mutation) Fr. 4.-
2. Für Fr. 1'000.-- Verkehrswert der abgetrennten Fläche: Fr. 7.-
Für Verkehrswert unter Fr. 500.--: Fr. 3.50
Für jedes angebrochene Tausend ist der volle Wert-
zuschlag zu berechnen."
3. ....
In den Erwägungen des Entscheides wird ausgeführt: Mit dem
Tarif sei beabsichtigt, die Entschädigung des Grundbuchgeometers
entsprechend seiner Arbeit und die Belastung des Grundeigentümers
entsprechend den Wertverhältnissen des Nachführungsobjektes zu
gewährleisten. Ferner verfolge der Tarif das Ziel, die frühere
ungleiche Belastung der Grundeigentümer in den Gemeinden mit oder ohne
Berechtigung auf einen Bundesbeitrag an die Kosten der Nachführung zu
beseitigen. Zur Verwirklichung dieses Zieles sei für die Entschädigung
der Grundbuchgeometer der Akkordtarif als anwendbar erklärt und für
die Gebührenbelastung des Grundeigentümers bei Grenzänderungen die
Berücksichtigung des Verkehrswertes der abgetrennten Fläche vorgeschrieben
worden. Die Umlegung der Auslagen des Staates für die Nachführungsarbeiten
auf die Grundeigentümer nach Massgabe der Wertverhältnisse des
Nachführungsobjektes sei gewollt. Es entspreche einem allgemeinen
gebührenrechtlichen Grundsatz, bei der Gebührenbemessung nicht allein
auf die Grösse des Arbeitsaufwandes und die Zeitdauer der Inanspruchnahme
abzustellen, sondern auch auf den Wert und die Bedeutung des Geschäftes
für den Gebührenpflichtigen Rücksicht zu nehmen. Die erhobene Gebühr
stelle keine Steuer dar. Die erzielten Nettogewinne hätten in den letzten
Jahren abgenommen und hätten betragen: Im Jahre 1965 Fr. 6'500.--, 1966 ca
Fr. 116'500.--, 1967 ca Fr. 92'000.-- und 1968 Fr. 35'500.--. Angesichts
der Gesamtaufwendungen für das Vermessungswesen von Fr. 872'000.-- für 1968
sei ein Gewinn von Fr. 35'500.-- bescheiden. Die Höhe des Verkehrswertes
der in Frage stehenden Parzelle schätze der Grundbuchverwalter auf
mindestens Fr. 100.--/m2. Für eine andere Schätzung bestünden keine
Gründe.
B.- Dr. Pierre Grosheintz führt staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung der Art. 4 BV und 62 sol. KV. Er beantragt, der Entscheid des
Regierungsrates sei aufzuheben und die geschuldete Gebühr von Fr. 3'080.--
auf Null, eventuell auf Fr. 140.-- herabzusetzen; weiter eventuell habe das
Bundesgericht sie auf einen Betrag zwischen Fr. 440.-- und Fr. 660.--,
weiter eventuell auf Fr. 567.-- bis Fr. 644.-- bzw. Fr. 1'232.--
herabzusetzen. Der Regierungsrat sei anzuweisen, über den Aufgaben-
und Tätigkeitsbereich des kantonalen Vermessungsamtes und den auf die
einzelnen Tätigkeiten entfallenden Anteil der Gesamtkosten des Amtes
sowie über die allfällig ohne Gebühren nachgeführten Arbeiten erschöpfend
Aufschluss zu geben und dem Beschwerdeführer hierauf Gelegenheit zur
Stellungnahme einzuräumen.
Die Begründung dieser Anträge ergibt sich soweit notwendig aus den
nachfolgenden Erwägungen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragt, auf die
Beschwerde wegen Verspätung nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
Dem Beschwerdeführer wurde Gelegenheit zu einer Replik gegeben,
und er hat hievon Gebrauch gemacht. Auf Grund der Antwortvorbringen hat
er durch Anfrage beim Grundbuchgeometer feststellen lassen, dass in den
Fr. 882.50, mit denen der Geometer vom Staat entschädigt worden sei,
auch die Vermarkungskosten, Gehilfenlöhne sowie die Arbeitsstunden des
Geometers selbst von Fr. 586.60 inbegriffen sind.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der den Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildende
Entscheid wurde am 29. Mai 1969 mit einer Nachnahme von Fr. 21.- belastet
zur Post gegeben. Der Beschwerdeführer hat die Sendung nach der Rückkehr
von einer Auslandsreise am 7. Juni 1969 eingelöst. Die staatsrechtliche
Beschwerde hat er am 5. Juli 1969 zur Post gegeben.
Um rechtzeitig zu sein, muss die staatsrechtliche Beschwerde binnen
30 Tagen von der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder
Mitteilung des Entscheides an gerechnet, dem Bundesgericht eingereicht
werden (Art. 89 OG). Wird für die Zustellung die Post benützt, so
ist die tatsächliche Zustellung, nicht der Tag massgebend, an welchem
die Zustellung erfolgt wäre, wenn der Briefträger den Adressaten an
dessen Wohnort getroffen hätte. Das gilt nicht bloss, wenn die Sendung
dem Adressaten in die Ferien oder an eine neue Adresse nachgesandt
werden muss, sondern auch, wenn in der Zustellung eine geringfügige
Verzögerung eintritt, weil der Adressat seine Wohnung oder das Büro wegen
eines Todesfalles, einer Reise oder aus andern Gründen für wenige Tage
geschlossen hat. Denn in der nicht sofortigen Annahme liegt in solchen
Fällen vorübergehender Abwesenheit vom Wohnort keine Annahmeverweigerung,
welche die Beschwerdefrist in Lauf setzen würde. Eine Annahmeverweigerung
könnte nur angenommen werden, wenn der Adressat längere Zeit ohne Angabe
der Adresse oder mit der Absicht abwesend ist, Zustellungen an ihn zu
verhindern (BGE 78 I 129).
Es steht nicht fest, wann erstmals versucht wurde, die Sendung vom
29. Mai 1969 dem Beschwerdeführer zuzustellen. Der Briefumschlag, in
welchem die Zustellung erfolgte, trägt bloss den Vermerk: "Frist 7.6." Das
entspricht insofern der Vorschrift von Art. 157 der Vollziehungsverordnung
zum Postverkehrsgesetz (AS 1967, 1457), als danach dann, wenn der
Bezugsberechtigte nicht anzutreffen ist, eine Abholungseinladung mit
Fristangabe zu hinterlassen ist. Freilich wird darin auch verlangt,
dass der Zustellungsversuch auf der Sendung vorzumerken ist. Wenn das
heisst, dass der Tag des Zustellungsversuches anzugeben sei, wäre dies
hier nicht geschehen. Doch steht fest, dass die Sendung am 7. Juni
1969 und damit innert der dafür gesetzten Frist eingelöst wurde. Diese
effektive Zustellung ist für den Fristenlauf massgebend. Es bestehen keine
Anhaltspunkte für die Annahme, der Beschwerdeführer habe den Wohnsitz
bis zum 7. Juni 1969 verlassen, um Zustellungen an ihn zu vereiteln. Die
Beschwerdefrist begann somit am 8. Juni 1969 zu laufen und sie endigte
am 7. Juli. Die am 5. Juli zur Post gegebene Beschwerde ist rechtzeitig.
Bei dieser Sachlage kann unerörtert bleiben, ob die mit einer Nachnahme
belastete Sendung die Beschwerdefrist überhaupt in Laufzu setzen vermag
(was in BGE 23 II 1398 für die Berufungsfrist verneint wird; vgl. auch
BGE 63 I 26).
Erwägung 2
2.- Die staatsrechtliche Beschwerde hat für den Regelfall
ausschliesslich kassatorische Funktion. Sie kann im Fall der Gutheissung
bloss zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht zu einer neuen
eigenen Sachentscheidung des Staatsgerichtshofes führen. Für Beschwerden
gegen die Erhebung angeblich verfassungswidriger Gebühren gilt von diesem
Grundsatz keine Ausnahme. Auf die Eventualanträge, das Bundesgericht
wolle die Gebühr selbst festsetzen, kann deshalb nicht eingetreten werden.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer hat in der Einsprache an den Regierungsrat
die Herabsetzung des Abgabesatzes von 7é auf 1é verlangt. Er erklärt,
daran nicht mehr festhalten zu wollen. Sein Antrag gehe auf Aufhebung
des Entscheides des Regierungsrates "wegen Verfassungswidrigkeit der
staatlichen Forderung". Da die behauptete Verfassungswidrigkeit sich
daraus ergeben soll, dass die Gebühr nach dem im Zeitpunkt des Erlasses
der Verordnung geltenden Wert der Grundstücke bemessen wurde, dieser Wert
sich aber um ein Vielfaches erhöht habe, und die Herabsetzung der danach
berechneten Gebühr verlangt wird, richtet sich die Beschwerde dem Sinn
nach doch gegen die Verfassungsmässigkeit des Reglementes als solche.
Wegen Verfassungswidrigkeit einer generellen Norm kann die
staatsrechtliche Beschwerde nicht bloss an den Erlass, sein Inkrafttreten,
sondern noch an jede Anwendungsverfügung angeschlossen werden (BGE 90
I 79, 91 I 459, 92 I 364 E. 1). Wird die Verfassungswidrigkeit bejaht,
führt dies nicht zur Aufhebung, sondern zur Nichtanwendung des Erlasses
auf den Beschwerdeführer.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer behauptet eine Verletzung von Art. 62 sol. KV.
Danach sind Bestimmungen über direkte Besteuerung und indirekte Abgaben
Sache der Gesetzgebung. Doch anerkennt der Beschwerdeführer, dass für die
Erhebung von Gebühren eine dem Regierungsrat eingeräumte Ermächtigung,
die Gebühr auf dem Verordnungswege festzusetzen genügt. Art. 62 KV
soll deshalb verletzt sein, weil die Gebühr von § 2 lit. A Ziff. 2 des
Reglementes infolge der Entwicklung der Grundstückpreise den Charakter
als Gebühr weitgehend verloren hat und zur Gemengsteuer geworden sei. Es
ist also nicht streitig, dass das Reglement des Regierungsrates für die
Erhebung einer Gebühr eine ausreichende gesetzliche Grundlage darstellt,
sondern nur, ob die Gebühr unter den veränderten Verhältnissen den Rahmen
einer eigentlichen Gebühr überschreitet und deshalb zur Gemengsteuer
geworden ist.
Erwägung 5
5.- Die Gebühr unterscheidet sich von der Steuer dadurch, dass
sie nicht voraussetzungslos geschuldet ist, sondern ein Entgelt
darstellt für eine staatliche Leistung. Es gilt, wenn die Abgabe
ihren Gebührencharakter behalten und nicht zur Steuer werden soll, das
Kostendeckungsprinzip (BGE 72 I 397, 82 I 300, 84 I 165 mit Verweisungen
auf die frühere Rechtsprechung; A. GRISEL, Droit administratif suisse,
p. 164/5). Danach soll der gesamte Ertrag der Gebühren die gesamten
Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges in der Regel nicht übersteigen
(IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. Aufl. Nr. 412, IV
510). Es können also auch die allgemeinen Unkosten des betreffenden
Verwaltungszweiges mitberücksichtigt werden. Die Gebühr darf den
objektiven Wert der staatlichen Leistung überschreiten, weil unter
dieser nicht bloss die unmittelbare Aufwendung für die veranlasste
Amtshandlung zu verstehen ist. Die allgemeinen Kosten brauchen nicht
unbedingt so auf die einzelne Mühewaltung der Verwaltung verteilt
zu werden, wie es dem dadurch verursachten Arbeits- und Kostenaufwand
entsprechen würde. Es ist zulässig, das Interesse des Pflichtigen an der
Amtshandlung und seine Leistungsfähigkeit so zu berücksichtigen, dass
die Gebühren für bedeutendere Geschäfte den Ausfall für Verrichtungen
ausgleichen, für welche wegen der Geringfügigkeit des Interesses keine
kostendeckende Entschädigung verlangt werden kann. Der Verteilung der
gesamten Kosten auf die einzelnen gebührenpflichtigen Verrichtungen
sind jedoch Schranken gesetzt. Sie ergeben sich aus dem Wesen der Gebühr
sowie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und aus dem Grundsatz der
rechtsgleichen Behandlung. Die Gebühr darf zum objektiven Wert der Leistung
nicht in ein offensichtliches Missverhältnis geraten und muss sich in
vernünftigen Grenzen bewegen. Ein derartiges Missverhältnis kann auch bei
Grenzänderungen eintreten, wenn der Wert der zu vermessenden Parzelle
gross ist, ihm aber eine verhältnismässig geringe Leistung des Staates
oder seiner Organe gegenübersteht. Für derartige Fälle drängt sich die
Forderung auf, dass entweder der einen bestimmten Betrag übersteigende
Wert eines Grundstückes nicht mehr berücksichtigt werden darf, oder dass
der Prozentsatz, nach welchem sich die Gebühr bestimmt, bei einem hohen
Wert der Parzelle zu senken ist.
Der Regierungsrat verweist auf die Urteile des Bundesgerichtes vom 24.
Januar 1951 i.S. Constantin von Arx und vom 2. Juli 1958 i.S. Carl Hartmann
und macht geltend, dass seit dem Erlass dieser Urteile die Gebühren
nicht unangemessen geworden seien. Denn der Beschwerdeführer übersehe
das starke Ansteigen der Vermessungskosten. Im ersten Fall entstand bei
Anwendung des Tarifs zur Leistung des Staates kein Missverhältnis. Die
Gebühr wurde bei Vermessungskosten von Fr. 116.50 auf Fr. 179.--
festgesetzt. Das Urteil stellte deshalb fest, dass die Abgabe zur
Tätigkeit, für welche sie verlangt werde, noch in einem angemessenen
Verhältnis stehe. Es bezeichnet dagegen bereits als fraglich, ob der
Umstand die geforderte Abgabe noch als Gebühr erscheinen lasse, dass
der Nettoüberschuss im Durchschnitt der Jahre 1939 bis 1949 etwa 12%
der Ausgaben oder nicht ganz Fr. 7'300.-- ausmachte. Es liess die Frage
offen. Seither hat sich nach den Feststellungen des Regierungsrates das
Verhältnis zwischen den Ausgaben der Staatskasse für die allgemeinen
Aufwendungen für die Nachführung des Vermessungswerkes und dem Überschuss
der Gebühren wesentlich verändert. Die Einnahmenüberschüsse betrugen
im Mittel etwa 26% der Auslagen, nämlich bei mittleren jährlichen
Ausgaben von Fr. 202'906.-- insgesamt Fr. 52'563.--. Wenn sie in den
Jahren 1939 bis 1949 etwa 12% ausmachten und für die Jahre 1939 bis
1968 im Mittel 26% betrugen, müssen sie für die Periode von 1949 bis
1968 noch wesentlich angewachsen sein. Dabei sind in den Auslagen nicht
nur Vermessungskosten im engern Sinn, sondern auch Kosten in Anschlag
gebracht, die sich nicht oder nur entfernt darauf beziehen, wie Prüfung
der von privaten Nachführungsgeometern erstellten Rechnungen, Kosten von
Grenzstreitigkeiten, Erstellung von Ergänzungsplänen, Versicherung und
Information usw. Die Veränderung erhellt insbesondere aus den Zahlen
über die Nettogewinne, die z.B. in den Jahren 1966 Fr. 116'500.-- und
1967 Fr. 92'000.-- betragen haben.
Daraus ist ersichtlich, dass die Gebühr bei Zugrundelegung des
Verkehrswertes eines Grundstückes eindeutig zur Gemengsteuer geworden
ist und den Gebührencharakter eingebüsst hat. Zwischen der staatlichen
Leistung der Grenzfestsetzung oder grundbuchmässigen Abtrennung eines
Grundstückes und der Abgabe ist ein offensichtliches Missverhältnis
entstanden. Die neuere Rechtsprechung hat ein derartiges Missverhältnis
nicht erst bei einem Abgabesatz von 7é des Verkehrswertes der abgetrennten
Parzelle, sondern schon bei einem solchen von 5é angenommen und erklärt,
die nach Massgabe von Ziff. 1 des Tarifes des Vermessungsamtes der
Stadt Bern über die Nachführungsarbeiten vom 7. Dezember 1960 für
Nachführungsarbeiten erhobene Grundtaxe von Fr. 30.- nebst einem Zuschlag
von 5é des Verkehrswertes der abgetrennten Grundstücksflächen stehe in
keinem vernünftigen Verhältnis zum Arbeitsaufwand des Gemeinwesens und
zum Wert der erbrachten Leistung und verstosse somit gegen den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit (BGE 97 I 208, Erw. 7c).
Bei der dem Beschwerdeführer auferlegten Abgabe von Fr. 3'670.60
entfallen Fr. 3'084.-- auf die tarifmässige Gebühr von 7é des
Verkehrswertes der abgetrennten Fläche und nur Fr. 586.60 auf
Vermarkungskosten, Gehilfenlöhne und Verschiedenes und Fr. 295.90 auf
das Guthaben des Geometers, das dem Staat belastet ist. Dieses macht
keinen Zehntel der tarifmässigen Gebühr aus. Das Missverhältnis zwischen
staatlicher Leistung und Entschädigung ist offenkundig.
Der Entscheid des Regierungsrates ist deshalb aufzuheben.
Erwägung 6
6.- Da es sich um ein Vermögensinteresse des Staates handelt, sind die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Kanton Solothurn aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 2 aoG).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates
des Kantons Solothurn vom 20. Mai 1969 aufgehoben.