BGE 97 I 100
97 I 100
18. Auszug aus dem Urteil vom 12. Mai 1971 i.S. Bader gegen Staat
Solothurn, Einwohnergemeinde Holderbank und Verwaltungsgericht des
Kantons Solothurn. Regeste
Kantonales Prozessrecht, Rechtsmittelfristen, Treu und Glauben.
Ist die gesetzliche Ordnung der Rechtsmittelfristen unklar oder
zweideutig, so verstösst es gegen Treu und Glauben und damit gegen Art. 4
BV, sie anders auszulegen, als sie vom Rechtsuchenden in guten Treuen
verstanden werden.
Sachverhalt
A.- Die vom solothurnischen Kantonsrat erlassene Verordnung über
Organisation und Verfahren vor dem kantonalen Verwaltungsgericht vom
29. November 1961 (VOVV) enthält in den §§ 5-12 "Allgemeine Vorschriften
über das Verfahren".
§ 6 bestimmt unter dem Randtitel "Fristen":
"Alle Fristen enden am letzten Tag um 24 Uhr. Ist der letzte Tag der
Frist ein Sonntag oder staatlich anerkannter Feiertag, so endet sie am
nächstfolgenden Werktag.
Eingaben, die den Poststempel des letzten Tages tragen, gelten
als rechtzeitig eingereicht. Wird eine Eingabe innerhalb der Frist
irrtümlich bei einer andern Amtsstelle eingereicht, so gilt die Frist
als eingehalten."
Ferner bestimmt § 10:
"Soweit diese Verordnung nichts anderes bestimmt, finden auf
das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Vorschriften der
Zivilprozessordnung sinngemässe Anwendung mit folgenden Ausnahmen:
1. Neue tatsächliche Vorbringen und neue Beweismittel sind bis
zum Beginn der Urteilsberatung zulässig. Durch verspätete Vorbringen
entstehende Mehrkosten gehen zu Lasten der verursachenden Partei.
2. Knappe Rechtserörterungen in den Rechtsschriften sind zulässig.
3. Den Parteien steht das Recht auf uneingeschränkte Einsicht in
die Prozessakten zu, sofern die Interessen der Allgemeinheit oder der
Verwaltung dies gestatten. Über die Verweigerung der Akteneinsicht
entscheidet der Instruktionsrichter.
Die Bestimmungen über die Revision sind nicht anwendbar."
Soweit das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz angerufen werden
kann, beträgt die Beschwerdefrist dreissig Tage seit der Eröffnung der
Verfügung oder des Entscheids (§ 24).
Zur Zeit des Erlasses der VOVV galt die Zivilprozessordnung (ZPO)
vom 5. Juli 1891, die keine Gerichtsferien vorsah. Am 1. Januar 1967
trat die ZPO vom 11. September 1966 in Kraft. Diese enthält in den §§
80-86 eingehende Vorschriften über "Zeitbestimmungen", von denen die
beiden letzten lauten:
"§ 85. Streitigkeiten des beschleunigten Verfahrens (wie Art. 111, 148,
157, 250 und 279 SchKG, Art. 202 OR) und Rechtssachen, die im wachsenden
Schaden liegen, sollen möglichst rasch zur Beurteilung kommen. Die
Fristen des ordentlichen Verfahrens werden herabgesetzt und dürfen nur
ausnahmsweise erstreckt werden.
§ 86. 1 Gerichtsferien finden statt:
a) vom Vorabend der Weihnacht bis und mit dem 6. Januar;
b) vom Vorabend des Palmsonntags bis und mit dem Oster montag;
c) vom 15. Juli bis und mit dem 31. August.
2 Während der Gerichtsferien ruhen sämtliche gesetzlichen und
richterlichen Fristen, und es finden keine Gerichtsverhandlungen statt.
Ausgenommen sind die Fristen und Gerichtsverhandlungen in den Fällen von §
85 sowie im Einverständnis der Parteien im Schiedsgerichtsverfahren.
3 Die Zustellung von Prozessschriften, Vorladungen und Mitteilungen
ist stets zulässig."
B.- Die Schätzungskommission des Kantons Solothurn hatte
die Entschädigungen zu bestimmen, die der Staat Solothurn und die
Einwohnergemeinde Holderbank an Landwirt Oliv Bader für die Enteignung von
ca. 428 m2 Land zu bezahlen hatten. Sie setzte sie am 21. Juli 1970 auf
Fr. 7.50 je m2 fest und eröffnete dieses Urteil am 24. Juli schriftlich
mit der Rechtsmittelbelehrung: "Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Solothurn, Frist 30 Tage". Bader reichte am 25. September 1970
beim Verwaltungsgericht Beschwerde ein mit dem Begehren, die Entschädigung
auf Fr. 11.- je m2 festzusetzen.
Das Verwaltungsgericht entschied am 7. Dezember 1970, auf die
Beschwerde werde zufolge verspäteter Einreichung nicht eingetreten. Zur
Begründung führte es im wesentlichen aus: Bader nehme zu Unrecht
an, dass die in § 86 Abs. 1 der ZPO von 1966 enthaltene Bestimmung
über die Gerichtsferien nach § 10 VOVV auch auf das Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht anwendbar sei. § 6 VOVV enthalte eine abschliessende
Fristenordnung und lasse für eine sinngemässe Anwendung der ZPO keinen
Platz mehr. Sinngemäss anwenden heisse, die ZPO soweit zum Zuge kommen zu
lassen, als die VOVV keine eigene Regelung aufweise und als die Lösung
der ZPO nicht der Struktur des Verwaltungsverfahrens widerspreche. Die
Einführung der Gerichtsferien mit Fristenstillstand in der neuen
ZPO bedeute nicht, dass dieses Rechtsinstitut inzwischen für alle
Rechtsgebiete selbstverständliches Rechtsgut geworden sei. Gerade im
Verwaltungsgerichtsverfahren, wo das öffentliche Interesse im Vordergrund
stehe und ein grosser Teil der Rechtsstreitigkeiten dringlich sei,
passe das Institut nach wie vor schlecht. Bei der Lösung der ZPO müsste
in den dringenden Fällen jeweils § 85 in Verbindung mit § 86 Abs. 2 ZPO
angewendet werden, wonach Rechtssachen, die im wachsenden Schaden liegen,
auch während der Gerichtsferien beurteilt werden können. Das würde im
Verwaltungsgerichtsverfahren zu einer grossen Rechtsunsicherheit führen.
Solche Überlegungen hätten neuerdings den Gesetzgeber dazu veranlasst,
weder in der neuen StPO noch im kommenden Verwaltungsrechtspflegegesetz
Gerichtsferien einzuführen. Die Bestimmungen der ZPO über die
Gerichtsferien seien daher nicht sinngemäss auf das Verwaltungsverfahren
anzuwenden.
C.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellt Oliv Bader den
Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom
7. Dezember 1970 sei aufzuheben. Er beruft sich auf Art. 4 BV und
macht geltend, die im angefochtenen Urteil vertretene Auslegung des §
10 VOVV sei willkürlich, weil sie vom klaren Wortlaut abweiche, die
Rechtssicherheit, in deren Interesse das Verfahren klar sein müsse,
gefährde und einen durch kein schutzwürdiges Interesse des Gerichts oder
der Gegenpartei gerechtfertigten, übertriebenen Formalismus darstelle. Die
nähere Begründung der Beschwerde ergibt sich, soweit notwendig, aus den
nachstehenden Erwägungen.
D.- Der Staat Solothurn und die Einwohnergemeinde Holderbank beantragen
Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme
zur Beschwerde verzichtet und beantragt deren Abweisung unter Hinweis
auf die Motive des angefochtenen Entscheids.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- Die VOVV regelt das Verfahren vor dem kantonalen Verwaltungsgericht
nicht abschliessend, sondern verweist mehrfach auf die ZPO, so in den §§
9, 10, 17, 21, 32, 34 und 36. Während die übrigen Verweisungen besondere,
näher bezeichnete Verfahrensfragen betreffen, ordnet § 10 allgemein an,
dass die Vorschriften der ZPO insoweit, als die VOVV "nichts anderes
bestimmt", auf das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht "sinngemässe
Anwendung" finden mit gewissen Ausnahmen, die anschliessend in Ziff. 1-3
und im letzten Satz des § 10 VOVV aufgezählt sind. Als § 10 VOVV erlassen
wurde, bezog er sich auf die ZPO von 1891, so dass man sich fragen kann, ob
deren Vorschriften auch nach Aufhebung dieser ZPO weiterhin als ergänzendes
Recht auf das Verwaltungsgerichtsverfahren anwendbar seien (vgl. zu einem
ähnlichen Problem: BGE 96 I 33 E. 6). Es ist jedoch vom Verwaltungsgericht
schon früher angenommen worden (Rechenschaftsbericht des Obergerichts 1969
Nr. 40 S. 137 ff.) und unbestritten, dass seit dem Inkrafttreten der ZPO
von 1966 unter den Vorschriften "der Zivilprozessordnung" im Sinne von §
10 nicht mehr diejenigen der aufgehobenen ZPO von 1891, sondern diejenigen
der heute geltenden ZPO zu verstehen sind.
Im Gegensatz zur ZPO von 1891, der die Einrichtung der
Gerichtsferien fremd war, sieht die ZPO von 1966 solche in § 86 vor. Nach
Auffassung des Verwaltungsgerichts ist diese Bestimmung indes auf das
Verwaltungsgerichtsverfahren deshalb nicht anwendbar, weil die VOVV die
Fristenordnung abschliessend regle, also keinen Platz lasse für eine
ergänzende Anwendung des § 86 ZPO, die nur in Frage komme, wenn die VOVV
"nichts anderes bestimmt". Es ist zu prüfen, ob diese Auffassung vor
Art. 4 BV standhält.
Erwägung 3
3.- § 6 VOVV bestimmt, dass alle Fristen am letzten Tage um 24 Uhr
enden, und regelt einige Zweifelsfragen, die sich bei der Anwendung dieses
Grundsatzes ergeben können. Immerhin ist ihr nicht zu entnehmen, ob auch
Eingaben, die von einer ausländischen Poststelle am letzten Tag gestempelt
oder bei einer unzuständigen solothurnischen Amtsstelle eingereicht worden
sind, als rechtzeitig gelten, so dass es schon im Hinblick hierauf als
zweifelhaft erscheint, ob die Regelung in § 6 VOVV abschliessend sei
oder ob nicht § 82 ZPO, der diese Fragen ausdrücklich regelt, sinngemäss
anwendbar sei. Vollends zweifelhaft ist, ob die Ordnung der VOVV inbezug
auf allfällige Gerichtsferien, die sich wohl in erster Linie, aber nicht
nur auf den Fristenlauf auswirken, als abschliessend zu betrachten ist. Da
die VOVV keine Bestimmung kennt, wonach Fristen zu bestimmten Zeiten ruhen,
während die ZPO Gerichtsferien mit dieser Wirkung vorsieht, kann wohl kaum
gesagt werden, dass die VOVV in dieser Hinsicht "etwas anderes bestimmt",
d.h. eine von der ZPO abweichende Regelung enthält.
Das Verwaltungsgericht lehnt die Anwendung der Bestimmungen der
ZPO über die Gerichtsferien auf das Verwaltungsgerichtsverfahren auch
deshalb ab, weil dieses Institut "schlecht passt" in einem Verfahren,
wo das öffentliche Interesse im Vordergrund steht und wo ein grosser Teil
aller Rechtsstreitigkeiten zeitlich dringend ist. Auch diese Überlegungen
leuchten nicht ein. Wieso das öffentliche Interesse der Anwendung der
Gerichtsferien entgegenstehen soll, wird nicht näher ausgeführt und
ist nicht ersichtlich; die in Art. 34 des BG über die Organisation der
Bundesrechtspflege vorgesehenen Gerichtsferien haben von jeher auch für
die Verwaltungsrechtspflege des Bundesgerichts gegolten, ohne dass dies
zu Unzukömmlichkeiten geführt hätte. Richtig mag sein, dass zahlreiche
Verwaltungsstreitigkeiten ihrer Natur nach dringlich sind und dass
die Anwendung der Vorschrift der ZPO, wonach die Gerichtsferien auf
"Rechtssachen, die im wachsenden Schaden liegen", nicht anwendbar sind
(§ 86 Abs. 2 in Verbindung mit § 85 ZPO), mit Schwierigkeiten verbunden
sein kann. Indessen dürften diese Schwierigkeiten nicht grösser
sein als im Zivilprozess. Auch wird es in der Regel möglich sein,
den Unzukömmlichkeiten, welche die Anwendbarkeit der Gerichtsferien im
Verwaltungsgerichtsverfahren zur Folge haben kann, durch Erteilung der
aufschiebenden Wirkung (§ 27 VOVV) oder durch Erlass einer einstweiligen
Verfügung zu begegnen.
Die im angefochtenen Entscheid vertretene Auffassung, § 86 ZPO sei auf
das Verwaltungsgerichtsverfahren nicht anwendbar, dürfte nach dem Gesagten
kaum richtig sein. Als fraglich erscheint dagegen, ob gesagt werden kann,
sie sei mit dem klaren Wortlaut und Sinn der VOVV unvereinbar, geradezu
willkürlich und verstosse deswegen gegen Art. 4 BV. Diese Frage kann
indes offen bleiben, da Art. 4 BV aus einem andern Grunde verletzt ist.
Erwägung 4
4.- Art. 4 BV verbietet nach der neueren Rechtsprechung des
Bundesgerichts jeden prozessualen Formalismus, der sich durch keine
schutzwürdigen Interessen rechtfertigen lässt (BGE 95 I 4 E. 2a mit Hinweis
auf frühere Urteile, 96 I 317 ff. und 523 ff.) und gewäbrt dem Bürger
einen Anspruch auf ein dem Grundsatz von Treu und Glauben entsprechendes
Verhalten der Behörden (BGE 94 I 520 ff.). Aus diesem Grundsatz folgt
unter anderm, wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, dass
dem Rechtsuchenden, der sich auf eine ihm von der zuständigen Behörde
erteilte, sachlich unrichtige Rechtsmittelbelehrung verlassen hat und
verlassen durfte, daraus kein Nachteil erwachsen darf (BGE 76 I 274,
78 I 297, 96 II 72, 96 III 99); ferner hat das Bundesgericht erkannt,
dass dem Rechtsuchenden auch aus einer unklaren oder zweideutigen
Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstehen darf (BGE 72 I 274, 96 I
523/4; nicht veröffentlichtes Urteil vom 19. März 1958 i.S. Meisser c.
Steuerrekurskommission des Kantons Graubünden). In allen diesen Fällen
war die unrichtige oder missverständliche Rechtsmittelbelehrung freilich
im angefochtenen Entscheid enthalten oder sonst von einer Behörde
erteilt worden. Wie es sich verhält, wenn die gesetzliche Ordnung
der Rechtsmittelvoraussetzungen unklar oder zweideutig ist, hatte
das Bundesgericht, soweit ersichtlich, noch nicht zu entscheiden. In
Erw. 4 des nicht veröffentlichten Urteils vom 25. November 1964 i.S. Wili
c. Obergericht des Kantons Luzern hat es die Frage aufgeworfen, aber nicht
näher geprüft, da der damalige Beschwerdeführer keine entsprechende Rüge
erhoben hatte. Es bestehen indes keine Bedenken gegen die Annahme, dass
dem Rechtsuchenden auch aus einer unklaren oder zweideutigen Regelung
der Rechtsmittelvoraussetzungen und insbesondere der Rechtsmittelfristen
kein Nachteil erwachsen darf (vgl. BGE 79 I 247 a.E.). Es entspricht,
wie das Bundesgericht im erwähnten Urteil i.S. Wili ausgeführt hat, einem
Gebote der Rechtssicherheit, dass die Prozessparteien ohne weiteres in
der Lage sein müssen, über den Lauf der Rechtsmittelfristen Klarheit
zu erlangen. Genügt die gesetzliche Ordnung dieser Anforderung nicht,
so verstösst es gegen Treu und Glauben und damit gegen Art. 4 BV, sie
zum Nachteil des Rechtsuchenden anders auszulegen, als sie von diesem in
guten Treuen ausgelegt werden darf.
Geht man hievon aus, so erweist sich die vorliegende Beschwerde als
begründet. Wer die Bestimmungen der VOVV unbefangen liest, muss oder darf
doch mit gutem Grund zum Schlusse kommen, dass die in § 86 ZPO enthaltene
Bestimmung über die Gerichtsferien gemäss § 10 VOVV auch auf das Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht anwendbar sei. Schon der Umstand, dass die VOVV
mehrfach auf die ZPO verweist, legt die Annahme nahe, dass der Gesetzgeber
das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht weitgehend dem Zivilprozess
angleichen wollte. Dazu kommt, dass die VOVV in dem die allgemeinen
Verfassungsvorschriften mit Einschluss der Fristen umfassenden Abschnitt
ausdrücklich bestimmt, auf das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht
fänden, soweit die VOVV nichts anderes bestimme, die Vorschriften der ZPO
sinngemässe Anwendung mit einigen besonders genannten Ausnahmen. Sucht
der Rechtsuchende aufgrund dieser Bestimmung die Frage zu beantworten, ob
die sinngemässe Anwendung der ZPO sich auch auf die in § 86 vorgesehenen
Gerichtsferien erstrecke, so darf er diese Frage in guten Treuen bejahen,
da die VOVV inbezug auf die Gerichtsferien "nichts anderes bestimmt",
d.h. keine von der ZPO abweichende Regelung enthält und offensichtlich
auch keine der in § 10 VOVV aufgezählten Ausnahmen vorliegt. Selbst wenn
sich die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts mit Wortlaut und
Sinn des § 10 und der übrigen Bestimmungen der VOVV vereinbaren lassen
sollte, entbehrt die Regelung jedenfalls derjenigen Klarheit, die es aus
dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben gestatten würde, eine Beschwerde
als verspätet zu betrachten, die von einer Partei in der Annahme, dass
§ 86 ZPO anwendbar sei, innert der um die Gerichtsferien erstreckten
Beschwerdefrist eingereicht worden ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Solothurn vom 7. Dezember 1970 aufgehoben.