BGE 96 I 758
96 I 758
114. Urteil vom 16. Dezember 1970 i.S. Krummenacher gegen Regierungsrat
des Kantons Zürich. Regeste
Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung. BG vom 16. März 1955.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen
Entscheid, der sich zwar ausdrücklich nur auf kantonales Recht, der Sache
nach aber auf Bundesrecht stützt (Erw. 1).
2. Die Erteilung der Baubewilligung für eine Schweinemästerei setzt
nach dem BG vom 16. März 1955 nicht die dingliche Sicherstellung der
Verwertungsfläche für die anfallende Jauche voraus (Erw. 3-7).
Sachverhalt
A.- Der Beschwerdeführer Leo Krummenacher will in
Dachsenhausen-Oerlingen, Gemeinde Ossingen (ZH), ein Einfamilienhaus und
einen Schweinestall für etwa 550 Schweine bauen. Die Gebäude sollen nicht
an eine Kanalisation angeschlossen werden. Leo Krummenacher beabsichtigt,
die Abwässer aus dem Stall und dem Wohnhaus in einer geschlossenen Grube
zu sammeln und sie auf dem Land benachbarter Landwirte auszubringen.
Der Gemeinderat von Ossingen verweigerte Leo Krummenacher die
Baubewilligung für dieses Projekt mangels hinreichender Zufahrt, wegen
ungenügender Garantien für die einwandfreie Beseitigung der Abwässer, wegen
zu kleiner Jauchegrube, wegen ungenügend abgeklärter Verhältnisse bezüglich
des Trink- und Brauchwassers, wegen Verletzung der Gemeinde-Bauordnung,
wegen widerspruchsvoller Baueingabe sowie aus Gründen des Natur- und
Heimatschutzes.
Der Bezirksrat Andelfingen bestätigte auf Rekurs hin den Entscheid
des Gemeinderates von Ossingen. Einen Rekurs Leo Krummenachers gegen
den Entscheid des Bezirksrates wies der Regierungsrat des Kantons Zürich
am 29. Januar 1970 ab. Als Grund für die Verweigerung der Baubewilligung
anerkannte er indessen lediglich noch die mangelhafte Regelung der
Abwasserbeseitigung. Die projektierte Grube sei zu klein. Nach § 89 Abs. 3
des kantonalen Wassergesetzes dürften sodann Abwasser- und Jauchegruben
nur bewilligt werden, wenn die Beseitigung ihres Inhaltes dauernd so
sichergestellt sei, dass öffentliche Interessen nicht beeinträchtigt
würden. Dazu bedürfe es einer dinglichen Sicherung der Verwertungsfläche
für die Jauche aus Haus und Stall.
B.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhebt Leo Krummenacher
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Er beantragt, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit damit "der Beschwerdeführer
im Sinne der Erwägungen verpflichtet wird, die sog. Ausbringfläche für
sein Bauvorhaben mit Grunddienstbarkeiten und Grundlasten sicherzustellen,
und es sei demzufolge der Regierungsrat anzuweisen, die erforderliche
gewässerschutzrechtliche Bewilligung ohne diese Bedingung zu erteilen".
Er führt im wesentlichen an, eine obligationenrechtliche Sicherung
der Verwertungsfläche genüge den Anforderungen des Gewässerschutzes,
wie sie sich aus dem Gewässerschutzgesetz des Bundes ergäben.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und das Eidg. Departement des
Innern beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind Verfügungen anfechtbar,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 97 Abs. 1 OG in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 VwG). Der Regierungsrat des Kantons Zürich
hat seinen angefochtenen Beschluss nicht auf Bundesrecht, sondern auf §
89 Abs. 3 des kantonalen Gesetzes über die Gewässer und den Gewässerschutz
(Wassergesetz) in der revidierten Fassung vom 2. Juli 1967 gestützt. Nach
dieser Vorschrift dürfen geschlossene Abwasser- und Jauchegruben
ausserhalb des Einzugsgebietes des generellen Kanalisationsprojektes
nur bewilligt werden, wenn die Beseitigung ihres Inhaltes dauernd so
sichergestellt ist, dass öffentliche Interessen nicht beeinträchtigt
werden. Auch in der Vernehmlassung zur vorliegenden Beschwerde hat der
Regierungsrat ausschliesslich auf diese Vorschrift des kantonalen Rechts
verwiesen. Doch besteht Einverständnis zwischen dem Beschwerdeführer und
dem Regierungsrat darüber, dass die öffentlichen Interessen im Sinne der
erwähnten Vorschrift sich lediglich auf den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung beziehen. Unter dieser Voraussetzung erweist sich aber
die kantonalrechtliche Vorschrift als Vollzugserlass zum BG vom 16. März
1955 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung. Nach Art. 2 Abs. 1
GSchG sind gegen die Verunreinigung oder andere schädliche Beeinträchtigung
der ober- und unterirdischen Gewässer diejenigen Massnahmen zu ergreifen,
die notwendig sind zum Schutze der Gesundheit von Mensch und Tier, zur
Verwendung von Grund- und Quellwasser als Trinkwasser, zur Aufbereitung von
Wasser aus oberirdischen Gewässern zu Trink- und Brauchwasser usw. Dabei
ist nach Abs. 3 Rücksicht zu nehmen auf die technischen Möglichkeiten,
das Selbstreinigungsvermögen der Gewässer, die Filtrierfähigkeit des
Bodens und, soweit es sich nicht um die Sicherstellung gesunden Trink-
und Brauchwassers handelt, auf die entstehende wirtschaftliche und
finanzielle Belastung.
Neben dieser umfassenden Ordnung des Bundesrechts hat die vom
Regierungsrat angewandte kantonale Vorschrift keine selbständige Bedeutung
(BGE 64 I 189, 93 I 137). Sie gebietet nichts, was nicht schon durch
das Bundesrecht geboten wäre. Stützt sich der angefochtene Entscheid
auch nicht ausdrücklich auf öffentliches Recht des Bundes, so ist er
der Sache nach doch in Anwendung solchen Bundesrechts ergangen. Damit
aber ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im vorliegenden Falle
grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 96 I 689 mit Hinweisen; FELIX BENDEL,
Probleme des Gewässerschutzes in der Schweiz, 100). Der Regierungsrat
hat als letzte kantonale Instanz entschieden (Art. 98 lit. g OG). Sein
Entscheid konnte bei keiner kantonalen Behörde, namentlich auch nicht beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, angefochten werden (ZBl 65/1964
S. 214/15; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, Rechenschaftsbericht
an den Kantonsrat 1967, Nr. 9). Ein Weiterzug an eine der in Art. 98
lit. b bis f OG aufgezählten eidgenössischen Vorinstanzen ist nicht
vorgesehen. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die im übrigen
ordnungsgemäss eingebracht wurde, ist somit einzutreten.
Erwägung 2
2.- Zur Begründung seines Entscheides führt der Regierungsrat u.a. an,
das Projekt des Beschwerdeführers sehe eine zu kleine Jauchegrube
vor. Diese Feststellung ist unbestritten. Dennoch müssen, entgegen
der allgemeinen Regel (BGE 87 I 375) im vorliegenden Falle auch die
übrigen Begründungen des angefochtenen Entscheides geprüft werden. Der
angeführte Grund zwang nicht dazu, die Baubewilligung zu verweigern. War
die projektierte Jauchegrube zu klein bemessen, so hätte die Baubewilligung
mit der Auflage verbunden werden können, es sei eine genügend grosse
Jauchegrube zu erstellen.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer ist damit einverstanden, dass sein
Bauprojekt nur ausgeführt werden darf, wenn die Beseitigung der in
der Schweinemastanstalt anfallenden Abwässer so geordnet ist, dass den
Erfordernissen von Art. 2 Abs. 1 GSchG entsprochen wird. Dies trifft
nach der einhelligen Ansicht aller Beteiligten - mit Einschluss des
Eidg. Departements des Innern - zu, wenn die Jauche auf einer genügend
grossen landwirtschaftlich genutzten Rasenfläche verteilt wird. Die
vom Beschwerdeführer durch acht Abnahmeverträge sichergestellte
Verwertungsfläche beträgt - nach Abzug jener Flächen, welche die
Abnehmer für die Verwertung der Jauche ihrer eigenen Betriebe benötigen
- 71,9 ha. Erforderlich und ausreichend für die Jauche aus dem vom
Beschwerdeführer projektierten Betrieb sind laut dem angefochtenen
Entscheid 59 ha. Sofern und solange also die Abnehmer die Produktion
ihrer eigenen Betriebe nicht vergrössern und nicht Abnahmeverträge mit
andern Jauchelieferanten abschliessen, reicht die vom Beschwerdeführer
angebotene Verwertungsfläche für die in seinem Betrieb anfallende Jauche
reichlich aus. Das wird übrigens vom Regierungsrat nicht bestritten.
Erwägung 4
4.- Bestritten ist einzig die Art der Sicherstellung. Gegenüber der
vom Beschwerdeführer angebotenen obligatorischen verlangt der Regierungsrat
eine doppelte dingliche Sicherstellung der Abnahmepflicht:
a) durch Bestellung von Grundlasten auf den Verwertungsgrundstücken
zugunsten des Grundstücks des Beschwerdeführers,
b) durch Bestellung von Dienstbarkeiten auf den Verwertungsgrundstücken
zugunsten des Grundstücks des Beschwerdeführers sowie zugunsten des
Kantons Zürich und der Gemeinde Ossingen.
Die Vorteile der dinglichen Sicherung sind klar: berechtigt und
verpflichtet sind nicht nur die Kontrahenten, sondern alle jeweiligen
Eigentümer und Pächter. Die Eigentümer der Verwertungsgrundstücke
können nicht kündigen. Der Eigentümer des Baugrundstückes und seine
Rechtsnachfolger können eine Überbauung der Verwertungsgrundstücke
verhindern. Hingegen fragt sich, ob Art. 2 GSchG diese Art der
Sicherstellung im vorliegenden Fall überhaupt verlange, oder ob
obligatorische Abnahmeverpflichtungen genügen.
Erwägung 5
5.- Hauptzweck des Gewässerschutzgesetzes ist die Erhaltung
gesunden Trink- und Brauchwassers (DIETRICH SCHINDLER, Rechtsfragen
des Gewässerschutzes in der Schweiz, ZSR 1965 II 450). Massnahmen, die
diesem Zwecke dienen, müssen unter allen Umständen verwirklicht werden,
"ohne Rücksicht auf die entstehende wirtschaftliche und finanzielle
Belastung" (Art. 2 Abs. 3 GSchG; BGE 90 I 199, 92 I 414). Eine bloss
wahrscheinliche Gefährdung der Trinkwasserversorgung genügt, damit
entsprechende Massnahmen ergriffen werden können und getroffen werden
müssen (BGE 92 I 414). Art. 2 GSchG begründet eine umfassende Kompetenz
der Vollzugsorgane, alles anzuordnen, was zum Vollzug des Gesetzes
notwendig ist, einschliesslich solcher Massnahmen, die das Gesetz
nicht ausdrücklich erwähnt (BGE 84 I 156, 86 I 195; Botschaft des
Bundesrates zu einem neuen Gewässerschutzgesetz vom 26. August 1970,
BBl 1970 II 431). Insbesondere kann im Rahmen dieser Kompetenz ein
Betrieb - auch ein Schweinemastbetrieb - geschlossen werden, wenn seine
Abwässer Trinkwasser gefährden (vgl. den Entscheid des Bundesrates vom 5.
Juli 1963 betr. Stillegung der Zellulosefabrik Dozière, SCHINDLER, aaO S.
454). Art. 2 Abs. 1 GSchG räumt den zuständigen Instanzen auch die
umfassende Kompetenz ein, alle Massnahmen zu treffen, die zur Erreichung
der übrigen in dieser Vorschrift genannten Zwecke notwendig sind und den
Betroffenen zugemutet werden können.
Ob im vorliegenden Falle Trinkwasser in der Nähe der Ausbringfläche
gefasst wird oder sich andere schutzbedürftige Gewässer in deren näherer
Umgebung befinden, geht aus den Akten nicht hervor. Dies ist auch
bedeutungslos, da die Art der Ausbringung, wie sie der Beschwerdeführer
vorschlägt, vom Regierungsrat in Würdigung der tatsächlichen Umstände
gutgeheissen worden ist, mithin angenommen werden darf, dass sie für
die Gewässer keine Gefahr bedeutet. Die Verteilung der Abwässer aus der
Schweinemästerei des Beschwerdeführers muss aber, wie der Regierungsrat
zu Recht verlangt, dauernd sichergestellt sein. Die erforderliche
Ausbringfläche muss jedenfalls solange zur Verfügung stehen, als die
Schweinemästerei betrieben wird. Nur dann ist der Schutz der Gewässer
gewährleistet.
Das Bundesgericht hat in BGE 94 I 499 entschieden, bei Wohnbauten
könnten die Kantone gestützt auf Art. 2 GSchG zeitlich unbegrenzte
Ausbringverträge mit dinglicher Sicherung durch Grunddienstbarkeit
oder Grundlast verlangen. Fest steht, dass eine dingliche Sicherung
der Ausbringfläche im Interesse des Besitzers einer Schweinemästerei
liegt. Wird ihm ein Pachtvertrag gekündigt, und findet er keine
entsprechende Ausbringfläche als Ersatz, so muss er gegebenenfalls
seinen Betrieb reduzieren oder gar einstellen. Dieses Risiko läuft er
bei dinglicher Sicherung nicht. Damit ist aber nicht gesagt, er könne
von Gesetzes wegen zu einer dinglichen Sicherung der Ausbringfläche
verpflichtet werden.
Erwägung 6
6.- Im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit von
Verwaltungseingriffen ermächtigt Art. 2 Abs. 1 GSchG die zuständigen
Instanzen nur, die zum Schutze der Gewässer "notwendigen" Massnahmen
zu treffen. Zudem gebietet Abs. 3 dieser Vorschrift die wirtschaftliche
und finanzielle Belastung des Betroffenen zu berücksichtigen, soweit es
nicht um die Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers geht. Die
Frage der Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers stellt sich
im vorliegenden Falle nicht.
Der Regierungsrat und das Eidg. Departement des Innern stimmen mit dem
Beschwerdeführer darin überein, dass eine Kontrolle der tatsächlichen
Verhältnisse bei dinglicher wie bei obligatorischer Sicherung der
Ausbringfläche unerlässlich ist. Nur auf Grund eigener Kontrollen können
die zuständigen Instanzen sich vergewissern, dass die Abwässer tatsächlich
ordnungsgemäss ausgebracht werden. Die Kontrolle ist den Kantonen in Art. 6
GSchG vorgeschrieben. Wenn der Regierungsrat vorbringt, eine wirksame
Kontrolle sei im Falle obligatorischer Sicherstellung der Ausbringflächen
praktisch unmöglich, sie könne den Behörden nicht zugemutet werden,
insbesondere weil "bei Eigentümerwechsel eines Vertragsgrundstückes
der neue Eigentümer nicht an die obligatorische Verpflichtung seines
Rechtsvorgängers gebunden wäre", so verkennt er, dass die zuständige
Behörde die tatsächlichen, nicht bloss die rechtlichen Verhältnisse
zu kontrollieren hat, sich also vergewissern muss, ob tatsächlich eine
genügende Ausbringfläche zur Verfügung steht und die anfallende Jauche
ordnungsgemäss ausgebracht wird. Die Schwierigkeiten einer solchen
Kontrolle sind aber im wesentlichen dieselben, ob nun die Ausbringfläche
dinglich oder obligatorisch sichergestellt ist.
Eine dingliche Sicherung ist ihrer Natur nach dauerhafter als
eine obligatorische. Wenn das Gewässerschutzgesetz eine dauernde
Sicherung der Ausbringflächen verlangt, so kann das aber mit Bezug auf
einen Schweinemastbetrieb, der wie jedes Unternehmen Schwankungen der
Wirtschaftslage unterworfen ist, nicht bedeuten, die Verwertungsfläche
müsse unveränderlich bleiben. Es genügt, dass sie jederzeit dem
Betrieb angepasst ist. Dazu bedarf es nicht unbedingt ihrer dinglichen
Sicherstellung, denn ob sie für den Betrieb genüge, ist wiederum eine
Tatfrage, die ungeachtet der Art ihrer Sicherstellung durch Kontrolle
der tatsächlichen Verhältnisse am Orte abzuklären ist. Genügt sie nicht,
so ist der Tierbestand im Betrieb herabzusetzen oder im äussersten Falle
der Betrieb einzustellen.
Anders verhält es sich bei gewöhnlichen Wohnbauten, ist doch kaum
denkbar, dass bei Wegfall der notwendigen Ausbringfläche die Räumung
eines Hauses verfügt würde. Hier kann deshalb eine zeitlich unbegrenzte,
dingliche Sicherung der Ausbringfläche verlangt werden (BGE 94 I
499). Allerdings hebt sie die Pflicht der zuständigen Behörden nicht auf,
die tatsächlichen Verhältnisse auch in diesem Falle zu kontrollieren.
Erwägung 7
7.- Es scheint somit nicht unerlässlich, die Ausbringflächen einer
Schweinemästerei gleich wie jene eines Wohnhauses dinglich sicherzustellen.
Die Prüfung des Falles ergibt im Gegenteil, dass die vom Beschwerdeführer
vorgeschlagene obligatorische Sicherstellung verbunden mit ergänzenden
Massnahmen den Gewässerschutz genügend gewährleistet. In der Baubewilligung
kann die Fassungskraft der Baute und die Verwertungsfläche für die
entsprechende Anzahl Tiere festgelegt werden. Im Hinblick auf spätere
Änderungen kann überdies generell bestimmt werden, in welchem Verhältnis
der Tierbestand zur Verwertungsfläche stehen muss (lo bis 12 Tiere/ha
Verwertungsfläche nach dem Kreisschreiben des Amtes für Gewässerschutz
vom 4. Januar 1968). Die Behörde kann vom Beschwerdeführer verlangen,
dass er sich und seine Rechtsnachfolger verpflichte, jede Änderung der
Verwertungsfläche oder des Tierbestandes zu melden, den Tierbestand
jeder Verminderung der Verwertungsfläche unverzüglich anzupassen
und den Betrieb einzustellen, wenn keine Verwertungsfläche mehr zur
Verfügung steht. Zur Sicherstellung dieser Auflagen sowie der Kosten von
Schadenfällen kann zudem die Hinterlegung einer angemessenen Kaution
oder eine gleichwertige Sicherheitsleistung verlangt werden (§ 80 des
zürcherischen Wassergesetzes). Auch die Kontrolle des Betriebes kann
schon im Zusammenhang mit der Baubewilligung so geregelt werden, dass
die mit der Aufsicht betrauten Instanzen (Art. 6 GSchG, Art. 3 der VV
vom 28. Dezember 1958 zum GSchG, § 78 Abs. 2 und 3 des zürcherischen
Wassergesetzes) jederzeit die Verwertung der anfallenden Abwässer
überwachen können. Soweit diese Überwachung besonderen Arbeitsaufwand und
besondere Kosten verursacht, können dem Beschwerdeführer als dem Urheber
einer speziellen Gefahr (Verunreinigung von Gewässern durch Schweinejauche)
entsprechende Gebühren auferlegt werden (BGE 91 I 300, 94 I 411; BENDEL,
aaO S. 64 ff.). Nützt die Behörde all diese Möglichkeiten aus, wozu sie
gegebenenfalls verpflichtet ist, so scheint die einwandfreie Verwertung
der Abwässer aus dem Betrieb des Beschwerdeführers auch ohne dingliche
Sicherstellung der Ausbringflächen genügend gesichert. Der angefochtene
Entscheid verstösst somit gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Er
ist aufzuheben.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben
und die Streitsache zu neuer Beurteilung an den Regierungsrat des Kantons
Zürich zurückgewiesen.