BGE 96 I 502
96 I 502
78. Extrait de l'arrêt du 16 juin 1970 dans la cause Ligue suisse pour la
protection de la nature et Ligue suisse pour la sauvegarde du patrimoine
national contre Bourgeoisie de Sion et consorts et Département fédéral
de l'intérieur. Regeste
Bundesgesetz betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die
Forstpolizei. Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG). Rodung
in einer Schutzwaldung.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1).
Beschwerderecht der Vereinigungen für Natur- und Heimatschutz (Art. 12
Abs. 1 NHG; Erw. 2).
Ob die Rodungsbewilligung zu erteilen oder zu verweigern sei, hängt vom
Ergebnis der Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen ab (Erw. 4).
Von wann an ist der Inhaber einer noch der Anfechtung durch einen
Dritten unterliegenden Bewilligung berechtigt, von ihr Gebrauch zu machen
(Erw. 5)?
Sachverhalt
A.- Le 13 août 1969, les communes valaisannes d'Hérémence, de Vex,
des Agettes, de Salins et de Veysonnaz conclurent avec la Bourgeoisie
de Sion et l'Hôpital-Asile de Sion une convention aux termes de laquelle
ceux-ci acceptaient, en tant que propriétaires, l'aménagement d'une piste
de ski dans la forêt de Thyon, au territoire de la commune des Agettes,
et autorisaient les cinq communes à défricher la surface d'environ 8
hectares nécessaire au tracé de la piste. Les communes, ainsi que les
représentants de leurs autorités, à titre personnel, s'engageaient à des
contre-prestations déterminées et notamment à fournir gratuitement à la
Bourgeoisie de Sion une surface d'environ 8 hectares, au territoire de
la commune de St-Martin, pour permettre un boisement compensatoire.
Le 12 septembre 1969, après avoir essuyé un refus de l'inspection
fédérale des forêts, les cinq communes prénommées et la commune de Sion
présentèrent au chef du Département fédéral de l'intérieur une demande
d'autorisation de défricher. Par la suite les propriétaires des forêts
déposèrent la demande formelle et les plans.
Le 4 décembre 1969, le Département fédéral de l'intérieur accorda
l'autorisation de défricher dans la forêt protectrice, entre la Crête
de Thyon et les Mayens de l'Ours, une surface de 82 000 m2, en vue de
l'aménagement d'une piste de ski. Sur la foi d'un consentement donné par
téléphone, les communes firent procéder aux travaux de défrichement avant
la réception de l'autorisation écrite; le 4 décembre les arbres étaient
abattus sur la plus grande partie de la surface de la piste.
B.- Par acte du 30 décembre 1969, la "Ligue suisse pour la protection
de la nature" et la "Ligue suisse pour la sauvegarde du patrimoine
national" ont interjeté un recours de droit administratif, dont les
conclusions sont les suivantes:
1. Il est constaté que l'autorisation de défricher en cause a été
accordée en violation du droit fédéral.
2. L'autorisation de défricher est annulée et les requérants sont
tenus de reboiser les surfaces qui auront été déboisées.
3. (éventuellement) La cause est renvoyée au Département fédéral
de l'intérieur pour constatation complète de l'état de fait et nouvelle
décision.
4. L'effet suspensif est accordé en ce sens que, jusqu'à décision
sur le recours, il ne pourra être établi sur la surface déjà déboisée
aucune construction ou installation de nature à rendre sensiblement plus
difficile ou impossible le reboisement requis. sous chiffre 2.
C.- Par décision du 27 janvier 1970, l'effet suspensif a été ordonné
dans le sens requis.
D.- Le chef du Département fédéral de l'intérieur, la Bourgeoisie de
Sion et l'Hôpital-Asile de Sion ont proposé le rejet du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- L'autorisation litigieuse est une décision au sens de l'art. 5 de
la loi sur la procédure administrative, du 20 décembre 1968 (LPA). Prise
par un département du Conseil fédéral, elle peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif en vertu de l'art. 98 lit. b OJ. Aucune
des règles exceptionnelles des art. 99 à 102 OJ ne s'y oppose.
Erwägung 2
2.- Dans sa réponse, le Département de l'intérieur met en doute la
qualité pour agir des associations recourantes. Celles-ci, qui ne sont
pas atteintes directement par la décision en cause (art. 103 lit. a OJ),
fondent leur légitimation sur l'art. 103 lit. c OJ et l'art. 12 al. 1
de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature
et du paysage (LPN). La première de ces règles est un renvoi général à
la législation fédérale; la seconde est topique. Elle donne qualité pour
recourir, "lorsque la décision peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral, aux associations d'importance nationale
qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature
et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal". Il résulte à
l'évidence de cette dernière disposition et de la place qu'elle occupe
dans la loi que les associations désignées n'ont qualité pour recourir
que contre les décisions touchant à des domaines que ladite loi régit et
qu'en même temps leur but statutaire embrasse.
a) Les autorités fédérales ne peuvent octroyer des autorisations de
défricher que dans la mesure où elles ne se mettent pas en contradiction
avec le devoir de la Confédération de ménager l'aspect caractéristique du
paysage (art. 24 sexies al. 2 Cst.). Certes, l'interdiction de principe de
procéder à des défrichements, qui résulte de l'art. 31 de la loi fédérale
du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur
la police des forêts (LPF), n'a pas été édictée pour éviter l'altération
du paysage, mais bien pour prévenir les éboulements, les avalanches et
les dérèglements du régime des eaux. Cependant, le but final des mesures
de police des forêts s'est diversifié, en même temps que s'étendaient les
zones habitées. Alors que la première ordonnance d'exécution de la loi de
1902 ne faisait aucune allusion à la protection du paysage, l'ordonnance
du 1er octobre 1965 sur le même objet dispose en son art. 26 al. 1 (dans
ses versions allemande et italienne, le texte français étant imprécis)
que le rôle de la forêt dans la conservation de l'aspect caractéristique
du paysage doit être pris en considération lors de l'examen des demandes
de défrichement. En mentionnant expressément, à l'art. 2 lit. b LPN,
les autorisations de défrichement dans la liste exemplaire des tâches de
la Confédération soumises à cette loi, le législateur a consacré cette
évolution (cf. H. HUBER in "Rechtliche Probleme des Bauens", Berne 1969,
p. 65/66).
b) Dès lors que d'une part l'autorisation de défricher peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif et que d'autre part les
autorités fédérales sont tenues, de par la loi, de prendre en considération
le point de vue de la protection de la nature et du paysage au moment
de l'octroyer, le droit de recours compète, en vertu de l'art. 12 al.
1 LPN, aux associations d'importance nationale qui, aux termes de leurs
statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des
tâches semblables par pur idéal.
Les deux associations recourantes ont une importance nationale. Selon
des dispositions expresses de leurs statuts, elles se vouent, entre autres
tâches, à la protection du paysage. La première se propose en particulier
de protéger l'aspect du paysage et de favoriser son développement
harmonieux. La seconde a notamment pour but d'empêcher la destruction ou
l'endommagement évitables de biens naturels et d'encourager la protection
du paysage. Les conditions de l'art. 12 al. 1 LPN sont ainsi réunies et
les associations recourantes ont qualité pour agir.
c) Dans sa réponse, le Département de l'intérieur soutient que, fondée
sur une règle exceptionnelle, la qualité pour agir des associations doit
être entendue restrictivement. En réalité la loi ne contient rien qui
permette de restreindre le droit de recours des associations, notamment en
fonction de l'importance de l'objet. La limite serait du reste impossible
à tracer. La seule restriction réside dans le fait que la qualité pour
agir n'est reconnue qu'aux associations d'importance nationale. On peut
attendre d'une telle association qu'elle recoure seulement lorsque le
cas revêt - ne serait-ce que parce qu'il est destiné à faire précédent -
une certaine importance générale. Selon le Département de l'intérieur, le
droit de recours des associations devrait être exclu, comme superflu, en
matière de police des forêts, où l'intérêt public est sauvegardé de manière
efficace par les services forestiers fédéraux et cantonaux. L'argument ne
convainc pas. La décision n'appartient pas aux services forestiers, mais
à l'autorité supérieure, le Département de l'intérieur ou le gouvernement
cantonal. Si le particulier auquel l'autorisation de défricher est refusée
peut recourir, les services forestiers n'ont aucun moyen d'attaquer une
autorisation qui, à leur avis, aurait été octroyée à tort. Le recours
des associations revêt donc une réelle importance pratique. Au reste,
la situation décrite par le Département n'est pas propre au domaine de
la police des forêts, mais se retrouve, en règle générale, chaque fois
qu'une décision touche au domaine de la protection de la nature et du
paysage. Dans la plupart de ces cas, les services administratifs chargés
de constituer les dossiers comprennent des spécialistes dont le rôle
est de défendre, au sein de l'administration, les intérêts publics que
les associations font aussi valoir. Le législateur n'en a pas moins jugé
nécessaire d'ouvrir la voie du recours à ces associations. Leur dénier le
droit de recourir en l'espèce serait non seulement contraire à la lettre
de la loi, mais encore objectivement mal fondé.
Erwägung 3
3.- (rejet du moyen pris de l'insuffisance des constatations de fait).
Erwägung 4
4.- L'octroi ou le rejet d'une autorisation de défricher dépend du
résultat de la pesée des intérêts en présence. Aux arguments présentés
à l'appui de la demande s'opposent les raisons de maintenir la forêt
intacte, en raison de ses effets protecteurs, de son rôle social et de
son importance pour la conservation de l'aspect du paysage. Les principes
à observer lors de la pesée des intérêts sont fixés à l'art. 31 LPF,
à l'art. 26 al. 1 de l'ordonnance d'exécution et à l'art. 3 LPN.
a) La décision attaquée est très brièvement motivée; le dossier
fournit toutefois les éléments qui ont été décisifs. Les six communes
de Sion, Hérémence, Vex, Les Agettes, Veysonnaz et Salins ont exposé
que, dans la lutte engagée contre l'exode de la population rurale, il
est indispensable d'améliorer les conditions d'existence de celle-ci,
en lui offrant sur place de nouvelles possibilités de gain. Pour cela,
il convient de favoriser le développement du tourisme d'hiver, lequel
exige la création d'une piste dont l'enneigement soit assuré et qui se
prête à l'organisation de concours de descente internationaux. Invitées
par le Département de l'intérieur à examiner si de nouvelles pistes ne
pouvaient pas être tracées en dehors de la forêt, si une piste orientée
au nord était réellement indispensable, alors qu'elle manque dans de
nombreuses stations réputées, et si la piste prévue en dehors de la
forêt pour les concours de descente des dames ne conviendrait pas aussi
pour les concurrents masculins, les communes ont répondu comme il suit,
en substance, le 3 octobre 1969. Les pistes de la zone nord-est du cône
de Thyon ne peuvent être prolongées en direction d'Hérémence, en raison
notamment des risques d'avalanches et des conditions de propriété;
une partie de la zone nord-ouest connaît des conditions d'enneigement
défavorables dues au vent. Une piste sur le versant nord n'est pas
indispensable à une station, de manière générale. Mais, pour le cas
de Thyon, le flanc nord du cône est la dernière possibilité qui reste
ouverte. La piste prévue, aboutissant à mi-distance entre Veysonnaz et
la zone des chalets des Mayens de Sion, permettrait d'intégrer celle-ci
au complexe touristique de Thyon. Elle pourrait être utilisée pour
l'organisation de concours de descente "messieurs", alors que les autres
pistes ne présentent pas assez de difficultés. De tels concours font
en faveur d'une région une publicité très efficace. D'autres stations
ont aussi procédé à des déboisements pour aménager des pistes de ski,
telle notamment celle de Zermatt pour la piste de Blauherd.
En plus de ces arguments de fond, les requérantes ont fait valoir,
tout au long de l'instruction et en particulier dans leur correspondance,
que la piste projetée devait être prête pour les concours de la coupe
d'Europe des jeunes, fixés au 10 janvier 1970, et que son utilisation à
cette occasion ne serait pas sans conséquence sur le sort de la candidature
de Sion à l'organisation des jeux olympiques d'hiver, en 1976. Ces faits
n'étaient manifestement pas décisifs. Les requérantes elles-mêmes ne
les ont pas invoqués à titre principal, mais seulement pour obtenir une
décision à bref délai, et à titre d'indice de l'intérêt que présentait la
piste pour le développement touristique de la région. Pour les intéressés
comme pour l'autorité administrative, il ne faisait aucun doute que les
concours de la coupe d'Europe des jeunes pouvaient se dérouler sur une
autre piste et qu'un défrichement ne peut en aucun cas se justifier du seul
fait qu'il est nécessaire à l'organisation d'un unique concours. Quant au
sort de la candidature de Sion, il ne dépendait pas du point de savoir
si la nouvelle piste - prévue comme solution de remplacement - serait
utilisable ou seulement projetée au début de 1970. Ces deux arguments
n'entrent pas en ligne de compte pour la pesée des intérêts.
b) Tel qu'il est pratiqué aujourd'hui par la très grande majorité de
ses adeptes, le ski exige des pistes bien aménagées, partant de points
accessibles sans effort et assez nombreuses pour offrir différents
degrés de difficulté et une certaine variété. Voulant procurer à leurs
habitants de nouvelles ressources tirées du tourisme d'hiver, les communes
requérantes devaient tenir compte des nécessités actuelles du principal
sport d'hiver. Elles avaient ainsi un intérêt indéniable à établir une
nouvelle piste, qui ouvre à la pratique du ski un terrain favorable et
renforce l'attrait de leur région aux yeux des skieurs, tout en permettant
l'organisation de concours qui lui font une publicité efficace. Il n'est
pas démontré en effet que, contrairement à l'affirmation des communes, la
nouvelle piste soit superflue ou qu'il soit possible de tracer de nouvelles
pistes en d'autres endroits. A cet égard, l'étude privée d'une station
à créer sur le plateau de Thyon, que produisent les recourantes, n'est
pas pertinente. Elle ne s'exprime du reste que très brièvement sur les
pistes de ski. Les communes ne cherchent pas à se procurer à elles-mêmes
un profit matériel, mais à venir en aide à leur population. Contrairement
à ce qui se passe le plus souvent, le sol défriché ne sera pas transformé
en terrain à bâtir et ne procurera aucun gain. Le défrichement pour lequel
l'autorisation a été sollicitée apparaît bien nécessaire à la réalisation
d'un ouvrage d'intérêt public.
c) A l'intérêt des communes s'oppose l'intérêt général au maintien
d'une vaste surface forestière d'un seul tenant. Ces intérêts, qui sont
tous deux de nature publique, ne sont pas directement comparables. Aucun
d'eux ne doit à priori être jugé supérieur à l'autre. Il en irait autrement
si l'essartage provoquait un risque d'avalanches ou d'éboulements; la
protection de la vie humaine l'emporterait sur toutes considérations
d'ordre économique ou sportif, si importantes qu'elles soient. Les
recourantes considèrent certes que des avalanches ou des éboulements
peuvent se produire dans la saignée pratiquée au travers de la
forêt. Dans les observations qu'il a adressées au Tribunal fédéral,
l'inspecteur forestier cantonal déclare toutefois qu'il n'y a pas de
risques de voir de véritables avalanches se former dans la trouée, mais
que des éboulements et des dégâts dus à l'eau sont possibles. Par cette
seule remarque brève et prudente dans un mémoire relativement long,
l'inspecteur cantonal n'a manifestement pas voulu signaler un risque
important, mais seulement attirer l'attention sur les conséquences
possibles de tout défrichement, sans en tirer la conclusion qu'il eût
fallu y renoncer en l'espèce pour des motifs de sécurité. L'inspection
fédérale des forêts devait elle-même tenir compte, lors de l'examen de
la demande, de la question de la sécurité. Au cours de l'instruction,
personne n'a jamais soutenu que l'ouverture de la piste créât un danger
sérieux de glissement de neige ou de terre. Le chef du Département pouvait
dès lors considérer qu'aucun motif de sécurité ne s'opposait à l'octroi
de l'autorisation. La procédure de recours n'a révélé aucun élément qui
fasse apparaître nécessaire un complément d'instruction à ce sujet.
Les recourantes signalent que les arbres situés à la lisière de la
trouée sont menacés de périr sous l'action du vent et du soleil. Ce risque
est la conséquence de tout déboisement. Personne ne prétend qu'il revête
en l'espèce une gravité exceptionnelle, telle que l'autorisation eût dû
être refusée. Sur ce point, l'inspecteur cantonal ne s'exprime aussi que
très brièvement, quoique plus catégoriquement.
Du point de vue de la protection du paysage, le tracé légèrement
sinueux de la trouée, tracé qui doit au surplus rester libre de
construction, est une atteinte nettement moins grave que les saignées
rectilignes pratiquées pour le passage de routes importantes, de lignes à
haute tension ou de téléphériques. Les pentes situées au sud de la vallée
du Rhône, à la hauteur de Sion, conservent une importante couverture
forestière. La forêt en cause a à elle seule une superficie de plus de
300 hectares. Le rôle social de la forêt n'est donc pas compromis, quand
bien même le boisement compensatoire serait opéré dans un lieu moins
favorable, de ce point de vue particulier. Grâce à ce boisement, l'aire
des forêts traitées en futaie reste inchangée, à longue échéance. Compte
tenu de toutes ces circonstances, l'autorisation critiquée n'apparaît pas
contraire au droit fédéral. Le Département de l'intérieur pouvait, dans
les limites de la latitude de jugement qu'il y a lieu de lui reconnaître
en l'espèce, considérer que la modification du paysage résultant de
la trouée légèrement sinueuse pratiquée dans la forêt, comme les autres
inconvénients consécutifs à l'essartage, n'étaient pas suffisamment graves
pour qu'on puisse refuser l'autorisation de défricher, requise non pas à
des fins purement financières ou sportives, mais bien pour assurer sur
place, dans une perspective moderne, des moyens d'existence suffisants
à une population de montagne qui joue du reste un rôle important pour la
conservation du paysage montagnard. Sans doute peut-on regretter, comme le
font les recourantes, que le développement du tourisme se fasse au prix
de modifications du paysage qu'une planification faite à temps aurait
peut-être permis d'éviter. Mais une telle planification, à peine ébauchée
aujourd'hui, exige de longues études. Dans l'intervalle, la population
montagnarde doit se maintenir. Comme un aménagement rationnel des zones de
montagne est inconcevable sans elle, des sacrifices limités apparaissent
inévitables, dans l'intérêt même d'une protection efficace de la nature.
Erwägung 5
5.- Il n'est pas contesté que les agents des communes intéressées ont
procédé à l'abattage des arbres dès le 21 novembre 1969, avant même que
la décision écrite ait été communiquée, sur la foi d'une conversation
téléphonique avec le chef du Département de l'intérieur leur assurant
qu'ils auraient gain de cause. L'autorisation n'étant pas contraire
au droit fédéral, la Cour de céans ne saurait l'annuler pour le motif
que les bénéficiaires en auraient usé prématurément. Il se justifie
néanmoins d'examiner s'il était légitime de faire usage immédiatement
de l'autorisation de défricher, qui était attaquable par la voie du
recours de droit administratif et de mettre ainsi le tiers titulaire du
droit de recours devant un fait accompli. Plus souvent que par le passé,
des tiers sont habilités à recourir contre des décisions octroyant des
autorisations ou conférant des droits, de sorte que la question revêt
une importance pratique certaine (cf. GYGI, Verwaltungsrechtspflege und
Verwaltungsverfahren im Bund, p. 69). Au surplus, le règlement des frais
de la présente cause peut dépendre de sa solution.
Bien que le droit fédéral de procédure ne contienne aucune
prescription sur ce point, cette solution ne peut faire aucun doute
en l'espèce. Lorsque le législateur a reconnu un droit de recours à un
tiers, qu'il soit susceptible d'être lésé par la décision, tel un voisin
en cas d'octroi d'un permis de bâtir, ou qu'il soit comme en l'espèce un
organisme habilité à défendre des intérêts publics, le bénéficiaire de
l'autorisation n'a pas le droit, avant que celle-ci ne soit définitive,
d'apporter à la situation de fait des modifications irréversibles. La loi
ne peut à la fois prévoir le droit de recours d'un tiers et permettre au
bénéficiaire de placer ce tiers devant un fait accompli, dépouillant son
droit de recours de toute portée pratique. Il serait donc choquant et,
sauf circonstances exceptionnelles, impossible à justifier par un intérêt
légitime de laisser le bénéficiaire user d'une autorisation qu'un tiers
peut encore attaquer lorsque cet usage a nécessairement des effets à
peu près irrémédiables, tels la démolition d'un monument historique
ou l'abattage d'arbres de grande taille. En pareille occurrence, il
faut conclure qu'en principe l'autorisation ne déploie ses effets que
lorsqu'elle ne peut plus être attaquée ou que l'autorité de dernière
instance a refusé l'effet suspensif. Il n'y a pas à décider aujourd'hui si
certaines autorisations peuvent sortir provisoirement leurs effets avant
d'être définitives. Il n'y a pas à rechercher non plus si, dans certaines
circonstances, un défrichement pourrait être déclaré urgent et autorisé
avec effet immédiat. Seuls des motifs tout à fait particuliers pourraient
justifier en cette matière que l'on ôte toute portée utile à la procédure
de recours. De tels motifs n'existaient pas en l'espèce. La possibilité
d'utiliser la nouvelle piste pour les concours de la coupe d'Europe des
jeunes ne présentait pas un intérêt tel que l'on ait pu lui sacrifier
l'intérêt public au déroulement régulier de toute la procédure. Le rapport
très lointain avec la candidature de Sion pour les jeux olympiques de
1976 ne le permettait pas davantage.
Admettre que le déboisement était urgent et en autoriser l'exécution
immédiate, c'était s'écarter des principes qui doivent régler l'entrée
en vigueur d'une autorisation de ce genre. Il faut relever cependant
qu'à ce moment, la pratique n'avait pas encore élucidé la question de
la qualité pour agir des associations et que la suspension des effets
de l'autorisation, que la Cour de céans a déduite de l'existence de ce
droit de recours, ne résultait ni d'une disposition expresse, ni d'une
jurisprudence bien établie.
Erwägung 6
6.- Les recourantes défendent des intérêts immatériels. La manière
dont le défrichement litigieux a été opéré justifiait leurs alarmes et leur
donnait une raison valable de saisir le Tribunal fédéral. Il ne serait pas
équitable de mettre à leur charge des frais de justice et une indemnité
aux intimés, à titre de dépens, quand bien même elles n'obtiennent pas
gain de cause sur le fond.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.