BGE 96 I 453
96 I 453
71. Urteil vom 7. Oktober 1970 i.S. X. gegen Bern, Kanton und
Verwaltungsgericht. Regeste
Vermögenssteuer für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke; Art.
4 BV.
Ein kantonales Gesetz, das in Zonen mit andauernder Baulandnachfrage
landwirtschaftlich genutzte Grundstücke, insbesondere diejenigen, die
eigentumsrechtlich nicht zu einem Landwirtschafts- oder Gärtnereibetrieb
gehören, höher als zum Ertragswert besteuert, verstösst nicht gegen den
Grundsatz der Rechtsgleichheit.
Sachverhalt
A.- Das Gesetz über die direkten Staats- und Gemeindesteuern (StG) und
das gestützt darauf (Art. 109 Abs. 1, Art. 227, Art. 53 Abs. 1) erlassene
grossrätliche Dekret betreffend die Hauptrevision der amtlichen Werte
der Grundstücke und Wasserkräfte vom 5. Mai 1964 (HRD) des Kantons Bern
enthalten folgende Bestimmungen über die Bemessung der Vermögenssteuer
für Grundstücke:
Art. 54 Abs. 1 und 2 StG: Der amtliche Wert der Grundstücke ist
unter Berücksichtigung des Verkehrs- und des Ertragswertes festzusetzen,
soweit hienach keine Ausnahme vorgesehen ist. Verkehrs- und Ertragswert
bestimmen sich nach den in den betreffenden Gegenden während einer längeren
Zeitspanne geltenden Verhältnissen; insbesondere dürfen die unter dem
Einfluss ungewöhnlicher oder persönlicher Verhältnisse erzielten Preise
nicht berücksichtigt werden. Im übrigen bestimmt ein Dekret, wie und in
welchem Masse den beiden Werten Rechnung zu tragen ist. Für Grundstücke
und Gebäude, die vorwiegend der landwirtschaftlichen Nutzung dienen und
deren Verkehrswert im wesentlichen durch diese Nutzungsart bestimmt wird,
ist der Ertragswert massgebend.
§ 24 HRD:
In Ortschaften mit einer andauernden Nachfrage nach Bauland wird eine
Übergangszone ausgeschieden. In diese sind aufzunehmen landwirtschaftlich
genutzte Grundstücke oder Grundstückteile, deren Verkehrswert sich
offensichtlich nicht mehr nach dieser Nutzungsart richtet.
Für Land in der Übergangszone ist vorerst der Verkehrswert
festzusetzen. Ein besonderer Ertragswert wird nicht ermittelt. Ihm wird
Rechnung getragen, indem der amtliche Wert wie folgt festgesetzt wird:
a) auf 10 Prozent des Verkehrswertes für Grundstücke und
Grundstückteile, die eigentumsrechtlich zu einem Landwirtschafts- oder
Gärtnereibetrieb gehören;
b) auf 60 Prozent des Verkehrswertes für das übrige Land in der
Übergangszone.
Die Erben des X. sind Eigentümer der in der Gemeinde Bolligen gelegenen
Grundstücke GB Nr. 742 und 744, die zum landwirtschaftlichen Betrieb des
Vaters des Erblassers gehört hatten. Parzelle Nr. 744 ist unbebaut, von
Parzelle Nr. 742 ist ein kleinerer Teil mit einem Wohnhaus und Nebengebäude
überbaut. Das freie Land beider Parzellen wird landwirtschaftlich genutzt
und ist zu diesem Zwecke an verschiedene Landwirte verpachtet.
Mit Einspracheentscheid vom 23. Januar 1969 wurden die amtlichen Werte
der beiden Liegenschaften mit Wirkung ab 1. Januar 1967 auf Fr. 491 700.--
(Parzelle Nr. 742) und Fr. 358 480.-- (Parzelle Nr. 744) festgesetzt. Diese
in Anwendung von § 24 Abs. 2 lit. b HRD ermittelten Werte entsprachen 60%
des teils auf Fr. 60.-, teils auf Fr. 40.- geschätzten Verkehrswertes
pro m2. Gegen diese Festsetzung des amtlichen Wertes der Grundstücke
rekurrierten die Erben des X. an die kantonale Rekurskommission, die den
Rekurs, nachdem sie die zahlenmässige Festsetzung der Verkehrswerte als
richtig anerkannt hatten, am 30. Mai 1969 abwies. Gegen diesen Entscheid
erhoben sie Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Sie
machten wiederum geltend, Art. 54 StG und § 24 HRD verstiessen gegen die
Rechtsgleichheit im Sinne von Art. 4 BV und beantragten die Besteuerung der
Grundstücke als Kulturland zum Ertragswert. Das Verwaltungsgericht wies
die Beschwerde am 15. September 1969 ab. Es verneinte eine Verletzung
des Gebotes der Rechtsgleichheit durch die genannten Bestimmungen,
im wesentlichen mit folgender Begründung: Die in § 24 Abs. 1 HRD für
Ortschaften mit einer andauernden Nachfrage nach Bauland vorgeschriebene
Ausscheidung einer Übergangszone, in welche landwirtschaftlich genutzte
Grundstücke oder Grundstücksteile aufzunehmen sind, deren Verkehrswert sich
offensichtlich nicht mehr nach deren Nutzungswert richtet, habe ihren Grund
unter anderem im voraussichtlichen Baulandbedarf einer Ortschaft. Zudem
ermögliche sie die Anpassung des amtlichen Wertes des Übergangszonenlandes
an die während einer längeren Zeitspanne geltenden Verhältnisse (Art. 54
Abs. 1 StG). Dass gemäss § 24 Abs. 2 HRD das Land in der Übergangszone
einer vom Ertragswert unabhängigen höheren Bewertung unterliege, ergebe
sich schon aus der Tatsache, dass eine solche Zone ausgeschieden werde. Die
zudem vorgesehene unterschiedliche Bewertung des Kulturlandes in der
Übergangszone nach dem Kriterium der eigentumsrechtlichen Zugehörigkeit
zu einem Landwirtschafts- oder Gärtnereibetrieb (lit. a und b) stütze
sich auf vernünftige sachliche Gründe. Sie lasse sich schon mit den
allgemeinen Bestrebungen für die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes
begründen. Die zu einem Landwirtschaftsbetrieb gehörenden Grundstücke
bildeten nämlich in ihrer Gesamtheit die Grundlage einer bäuerlichen
Existenz, die durch übermässige steuerliche Belastung in Frage gestellt
werden könnte. Schon deshalb, und weil das Verfügungsrecht des Eigentümers
über sein Heimwesen gesetzlich eingeschränkt sei (Art. 19 lit. c EGG),
erscheine eine steuerliche Vorzugsbehandlung der eigentumsrechtlich zu
einem Landwirtschaftsbetrieb gehörenden Grundstücke gegenüber jenen, die
rechtlich nicht einem Landwirtschaftsbetrieb zugehören, gerechtfertigt. Das
eigentumsrechtlich nicht zu einem Landwirtschaftsbetrieb gehörende Land
diene nicht als Grundlage einer bäuerlichen Existenz. Es bilde, sobald sich
sein Verkehrswert nicht mehr im wesentlichen nach der landwirtschaftlichen
Nutzungsart richte, in der Regel Bau- oder Bauerwartungsland, sodass sich
eine unterschiedliche Behandlung im Sinne einer vermehrten Berücksichtigung
des Verkehrswertes bei der Ermittlung seines Steuerwertes zwangsläufig
aufdränge. Das Bewertungsmass von 10 Prozent und 60 Prozent entspreche der
mit dieser Ordnung bezweckten Wertdifferenzierung des in der Übergangszone
gelegenen Kulturlandes. Bei den beiden in der Übergangszone gelegenen
Grundstücken GB Nr. 744 und 742 richte sich der Verkehrswert offensichtlich
nicht mehr nach der landwirtschaftlichen Nutzungsart. Zudem gehörten sie
eigentumsrechtlich nicht zu einem Landwirtschafts- oder Gärtnereibetrieb,
sodass ihr amtlicher Wert zu Recht nach Massgabe von Art. 54 Abs. 1 StG
und § 24 Abs. 2 lit. b HRD ermittelt, d.h. auf 60% des Verkehrswertes
festgesetzt worden sei.
B.- Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts haben die Erben
des X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben
mit dem Antrag, ihn aufzuheben. Die Begründung der Beschwerde ergibt sich,
soweit erforderlich, aus den nachstehenden Erwägungen.
C.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat sich mit dem Antrag auf
Abweisung der Beschwerde vernehmen lassen. Die kantonale Steuerverwaltung
schliesst sich dessen Ausführungen an und beantragt ebenfalls Abweisung
der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer beanstanden nicht die ermittelten
Schatzungszahlen, sind jedoch der Auffassung, dass das Kulturland
der beiden Grundstücke als landwirtschaftlich genutzter Boden nach
dem Ertragswert und nicht nach dem Verkehrswert, bzw. 60% davon, zu
bewerten sei. Sie machen geltend, die von den Steuerbehörden angewandten
Bestimmungen des bernischen Steuerrechts verletzten das Gebot der
Rechtsgleichheit von Art. 4 BV und seien deshalb nicht anwendbar.
Nach der mehrfach, zuletzt in BGE 95 I 134 bestätigten Rechtsprechung
des Bundesgerichtes bindet Art. 4 BV sowohl die rechtsanwendenden als
auch die rechtssetzenden Behörden. Ausser den Schranken, die sich aus
dem übrigen Verfassungs- und aus dem Bundesrecht ergeben, hat deshalb der
kantonale Gesetzgeber das Gleichheitsprinzip nach Art. 4 BV und das sich
daraus ergebende Willkürverbot zu beachten. Gegen diese verfassungsmässigen
Grundsätze verstösst ein allgemein verbindlicher Erlass dann, wenn er sich
nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos
ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich
ist. Innerhalb dieses Rahmens steht dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum
des Ermessens zu. Der Verfassungsrichter hat diese Befugnis zu achten
und nur bei Ermessensmissbrauch oder -überschreitung einzugreifen; er darf
nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers setzen und
nicht schon einschreiten, wenn ein Erlass auf gesetzgebungspolitischen
Erwägungen beruht, die er für materiell unzutreffend erachtet. Wird
die Norm nicht schon bei Erlass, sondern wie hier erst im Anschluss an
eine gestützt darauf ergangene Verfügung angefochten, so ist zu prüfen,
ob die Auslegung und Anwendung, die sie in der beanstandeten Verfügung
erfahren hat, verfassungswidrig sei.
Erwägung 2
2.- Nach Auffassung der Beschwerdeführer verstösst Art. 54 Abs. 2 StG
dadurch gegen Art. 4 BV, dass er die Bemessung der amtlichen Werte von
vorwiegend landwirtschaftlich genutzten Liegenschaften nach dem Ertragswert
nur dort vorsieht, wo deren Verkehrswert im wesentlichen durch diese
Nutzungsart bestimmt ist. Dass damit diejenigen landwirtschaftlichen
Grundstücke, deren Verkehrswert infolge dauernder Nachfrage nach
Baugrundstücken höher als der Ertragswert ist, von der Besteuerung
nach dem Ertragswert ausgeschlossen sind, verstosse gegen das Gebot der
Rechtsgleichheit. Mit der im Sinne dieser Differenzierung vorgenommenen
Ausscheidung von Übergangszonen in Ortschaften mit einer andauernden
Nachfrage nach Bauland (§ 24 HRD) ergebe sich für den Steuerpflichtigen
eine ungleiche Einschätzung der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke
je nachdem, ob sie in Übergangszonen lägen oder nicht. Das Steuergesetz
wolle jedoch gerade den besonderen Bedürfnissen der Landwirtschaft Rechnung
tragen, deren Existenz durch eine den Ertrag übersteigende Besteuerung
gefährdet würde, weshalb es auch zwischen nichtlandwirtschaftlichen
und landwirtschaftlichen Grundstücken unterscheide, um letztere
nach dem Ertragswert einzuschätzen. Auch wenn die Verkehrswerte der
Grundstücke in und ausserhalb der Übergangszone tatsächlich verschieden
sein könnten, so sei aus dieser Sicht nicht verständlich, warum bei
gleicher landwirtschaftlicher Nutzung und gleichen Ertragswerten die
Vermögenssteuer verschieden angesetzt werden sollte. Damit erreiche das
Steuergesetz in der Übergangszone das Gegenteil der von ihm ursprünglich
bezweckten Erhaltung der Landwirtschaft.
Die in Art. 54 Abs. 2 StG getroffene Beschränkung der Bewertung
landwirtschaftlich genutzter Grundstücke zum Ertragswert auf solche,
deren Verkehrswert wesentlich von der landwirtschaftlichen Nutzungsart
bestimmt wird, ist gerechtfertigt.
Es sollen nur diejenigen landwirtschaftlichen Heimwesen oder
Einzelgrundstücke in den Genuss der privilegierten Besteuerung nach dem
Ertragswert kommen, für die eine andere als die landwirtschaftliche
Verwendung auf absehbare Zeit hinaus nicht in Frage steht. Ihr
Verkehrswert richtet sich grundsätzlich nach den landwirtschaftlichen
Ertragsmöglichkeiten. Wird jedoch die Nutzung als Bau- oder Industrieland
innerhalb eines bestimmten Zeitraumes mit einiger Sicherheit möglich,
so bestimmen erfahrungsgemäss diese Nutzungsarten mehr und mehr den
Verkehrswert, wogegen der landwirtschaftliche Nutzungswert praktisch keine
Rolle mehr spielt. Ist die Möglichkeit solch günstigerer Verwendungsarten
gegeben, was in Orten mit andauernder Nachfrage nach Bauland zweifellos
der Fall ist, so darf bei der Besteuerung der dadurch bedingte
höhere Verkehrswert auch berücksichtigt werden. Bei landwirtschaftlich
genutzten Grundstücken, deren Verwendung zu Bauzwecken möglich und nach
dem Lauf der Dinge in absehbarer Zeit auch zu erwarten ist, liegen die
tatsächlichen Verhältnisse anders als bei den auf rein landwirtschaftliche
Zwecke beschränkten Grundstücken. Eine entsprechend unterschiedliche
Behandlung verletzt daher den Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht. Der
Umstand, dass der in die Übergangszone eingestufte Boden auch weiterhin
landwirtschaftlich genutzt wird, bleibt bei dieser Regelung nicht
unberücksichtigt. Es wird ihm dadurch Rechnung getragen, dass nur ein
Bruchteil des Verkehrswertes als Schätzungswert gilt (§ 24 Abs. 2 HRD).
Es ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass die in den
Übergangszonen massgebende Einschätzung von landwirtschaftlich
genutzten Grundstücken, die nicht mehr auf den Ertragswert abstellt,
für das betreffende Steuersubjekt eine Belastung bedeuten kann, die
eine bauliche Nutzung des Bodens nahelegt. Wie das Verwaltungsgericht
ausführt, will mit dieser für wachsende Gemeinden geltenden Regelung
gerade die Beschaffung von Bauland gefördert werden. Diese Zwecksetzung
erscheint nicht sinnlos, und die mit Rücksicht darauf getroffene Ordnung
ist umso eher gerechtfertigt, als in Zonen mit grosser Baulandnachfrage
die Grundstücke im allgemeinen nicht mehr um des landwirtschaftlichen
Nutzens willen erworben und behalten werden, sondern als Kapitalanlage
oder Spekulationsobjekte behandelt werden.
Es sei beigefügt, dass Art. 54 Abs. 2 StG mit Art. 31 Abs. 2
Wehrsteuerbeschluss wörtlich übereinstimmt, und dass das Bundesgericht
die Zulässigkeit der unterschiedlichen Einschätzung landwirtschaftlich
genutzter Grundstücke ebenfalls bejaht hat (BGE 72 I 216; KÄNZIG, Kommentar
zum Wehrsteuerbeschluss S. 281).
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer machen geltend, dass insbesondere § 24 Abs. 2
HRD, der für das landwirtschaftlich genutzte Land in der Übergangszone
je nach eigentumsrechtlicher Zugehörigkeit zu einem Landwirtschafts-
oder Gärtnereibetrieb unterschiedliche Bewertungsgrundsätze aufstellt,
gegen das Prinzip der Rechtsgleichheit verstosse. Nach Auffassung der
Beschwerdeführer wird damit, dass für die Einschätzung zu 10 oder zu 60
Prozent des Verkehrswertes die eigentumsrechtliche Zugehörigkeit zu einem
Landwirtschafts- oder Gärtnereibetrieb als massgeblich erklärt wird, ein
subjektives Unterscheidungskriterium herangezogen. Es werde nicht auf
die wirtschaftliche Betriebseinheit, sondern auf die sachenrechtlichen
Eigentumsverhältnisse abgestellt, was zu einem sachlich widersinnigen und
ungerechten Ergebnis führe. Mit dieser subjektiven Unterscheidung zwischen
Eigentümer und Nichteigentümer werde das landwirtschaftliche Grundstück in
der Übergangszone bei objektiv gleichartigem Verkehrswert, gleicher Lage
und gleicher landwirtschaftlicher Bewirtschaftung verschieden eingeschätzt,
je nachdem, wer der zur Vermögenssteuer herangezogene Eigentümer sei. Der
Landwirt werde zu 10 Prozent, der Nichtlandwirt zu 60 Prozent des
Verkehrswertes besteuert. Dass der Eigentümer, der das Grundstück nicht
selber im landwirtschaftlichen Betrieb benutze, von der privilegierten
Besteuerung ausgeschlossen sei, bedeute eine rechtsungleiche Behandlung,
die sich angesichts des angestrebten Schutzes der Landwirtschaft durch
keinen vernünftigen Grund rechtfertige.
Die Beschwerdeführer legen ihren Ausführungen eine Auslegung des
Begriffes der eigentumsrechtlichen Zugehörigkeit zu einem Landwirtschafts-
(oder Gärtnerei-) betrieb zugrunde, die sich weder aus dem Wortlaut der
Bestimmung ergibt noch der Praxis der bernischen Behörden entspricht. §
24 Abs. 2 HRD sieht nicht vor, dass die günstigere Bemessung zu 10
Prozent des Verkehrswertes nur dort Platz greife, wo Bodeneigentümer und
Betriebsinhaber identisch seien und somit der praktizierende Landwirt vor
einem andern Grundeigentümer privilegiert werde. Das massgebliche Kriterium
ist objektiv. Es wollen damit nämlich diejenigen Grundstücke, die nach den
Eigentumsverhältnissen ein ganzes Heimwesen und damit die Grundlage einer
bäuerlichen Existenz bilden, von jenem Kulturland unterschieden werden,
das nicht Bestandteil eines Landwirtschaftsbetriebes ist und damit auch
nicht landwirtschaftliche Existenzgrundlage bildet. Diese Unterscheidung
und die entsprechend verschieden hohe Festsetzung des amtlichen Wertes
widerspricht den tatsächlichen Verhältnissen nicht und lässt sich auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen.
Das Interesse an der Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes
rechtfertigt eine der Einschätzung nach dem Ertragswert angenäherte
Bemessung des landwirtschaftlich genutzten Bodens der Übergangszone
dort, wo er die Grundlage einer bäuerlichen Existenz bildet. Dies
ist dort der Fall, wo die betreffenden Grundstücke Bestandteil eines
landwirtschaftlichen Heimwesens sind, weshalb nach der bereits im
Einspracheentscheid angeführten Praxis der kantonalen Steuerbehörden nicht
zu Unrecht die Zugehörigkeit eines für die landesübliche Bewirtschaftung
eingerichteten Ökonomiegebäudes vorausgesetzt wird. - Der Hinweis des
Verwaltungsgerichts auf die Verfügungsbeschränkungen des Eigentümers eines
landwirtschaftlichen Heimwesens nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG ist hier
allerdings wenig stichhaltig. Ist doch nach dieser Vorschrift der Einspruch
gegen den Verkauf gerade dann nicht gegeben, wenn er zum Zwecke der
Überbauung oder zur gewerblichen oder industriellen Ausnützung des Bodens
erfolgt. Diese bundesrechtliche Vorschrift stimmt vielmehr überein mit
der in der bernischen Steuergesetzgebung getroffenen Interessenabwägung,
die in wachsenden Gemeinden der Förderung der Baulandbeschaffung gegenüber
der Erhaltung landwirtschaftlicher Heimwesen den Vorzug gibt.
Das in der Übergangszone liegende Kulturland in Einzelparzellen
dagegen, das nicht Bestandteil eines Landwirtschaftsbetriebes und damit
auch nicht landwirtschaftliche Existenzgrundlage bildet, kann ohne Willkür
als Anlage- oder Spekulationsobjekt betrachtet werden. Eine weniger
privilegierte Besteuerung als diejenige des Bodens landwirtschaftlicher
Heimwesen bedeutet daher keine rechtsungleiche Behandlung. Dem Umstand,
dass dieser Boden noch landwirtschaftlich genutzt ist, wird immerhin
dadurch Rechnung getragen, dass bloss 60% des Verkehrswertes berechnet
werden. Auch wenn die vorwiegend nicht mehr auf die landwirtschaftliche
Nutzung abstellende Bemessung des amtlichen Wertes dieser Grundstücke
für den Eigentümer schwer tragbar sein kann und ihn zur Überführung des
Landes zu Bauzwecken bewegen mag, ist sie deshalb nicht unhaltbar. Es
ist eben der schon der Ausscheidung von Übergangszonen zugrundeliegende
Zweck, die Beschaffung von Bauland in wachsenden Gemeinden zu fördern. In
rasch wachsenden Gemeinden wie den städtischen Vorortsgemeinden, zu
denen Bolligen gehört, kann die Beschaffung von Wohnraum nur realisiert
werden, wenn die für die Überbauung geeigneten Parzellen auch freigegeben
werden. Dass diesem Interesse der Vorrang gegeben wird, rechtfertigt sich
bei Einzelgrundstücken umso eher, als hier die Erhaltung eines bäuerlichen
Heimwesens nicht in Frage steht.
Die in § 24 Abs. 2 HRD getroffene Unterscheidung ist dem Grundsatze
nach sachlich gerechtfertigt. Was das Mass der Differenzierung anbelangt,
so handelt es sich um eine Ermessensfrage. Dass der Gesetzgeber mit
der Ansetzung von 10 Prozent gegenüber 60 Prozent des Verkehrswertes
das ihm zustehende Ermessen überschritten hätte, kann nicht gesagt
werden. Besteht doch wirtschaftlich ein erheblicher Unterschied zwischen
dem eigentumsrechtlich zu einem Landwirtschaftsbetrieb gehörenden Boden
und den übrigen Grundstücken; zudem muss die Differenzierung markant sein,
soll sie den von ihr erstrebten Zweck fördern.
Art. 54 Abs. 2 StG und § 24 HRD verletzen das Gebot der
Rechtsgleichheit nicht und sind nicht willkürlich. Der auf diesen
Bestimmungen beruhende angefochtene Entscheid hält daher vor Art. 4 BV
stand, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.