BGE 96 I 350
96 I 350
56. Urteil vom 8. Juli 1970 i.S. Frei und
Konsorten gegen Kanton Zürich und Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Regeste
Eigentumsgarantie; Entschädigung wegen materieller Enteignung;
Gewässerschutz.
Begriff der materiellen Enteignung; gegen den Störer gerichtete
polizeiliche Massnahmen zur konkreten Gefahrenabwehr stellen jedenfalls
dann entschädigungslos zulässige Eigentumsbeschränkungen dar,
wenn die zuständige Behörde zu diesem Zweck ein von Gesetzes wegen
bestehendes Verbot konkretisiert und in bezug auf eine beabsichtigte
Grundstücksnutzung bloss die stets zu beachtenden polizeilichen Schranken
der Eigentumsfreiheit festsetzt. Ein solcher Fall liegt vor, wenn dem
Eigentümer eines in der Nähe einer bestehenden Grundwasserfassung gelegenen
und bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks gestützt auf Art. 4
Abs. 2 GSchG untersagt wird, darauf eine Kiesgrube zu betreiben.
Sachverhalt
A.- Am 13. August 1943 verlieh der Regierungsrat des Kantons Zürich
der Gemeinde Maschwanden das Recht, in ihrer Kiesgrube Kat. Nr. 447
westlich des Dorfes Maschwanden dem Reussgrundwasserstrom zum Zwecke der
Kieswäscherei 120 l/min. Wasser zu entnehmen (Grundwasserrecht c 1-1).
Als der Fassung wegen der Senkung des Grundwasserspiegels kein Wasser mehr
entnommen werden konnte, erklärte der Regierungsrat dieses Grundwasserrecht
am 25. April 1963 als erloschen. Dafür bewilligte er der Gemeinde
Maschwanden am gleichen Tag bzw. am 25. März 1965, im 500 Meter entfernten
Kieswerk Kat. Nr. 466 zum Zwecke der Kieswäscherei eine Wasserentnahme
von bis zu 800 l/min. bzw. bis zu 1000 l/min. (Grundwasserrecht c 1-31).
Am 3. Mai 1945 gestattete der Regierungsrat der Gemeinde Maschwanden,
dem gleichen Grundwasserstrom unterhalb des Dorfes Maschwanden
nördlich der Strasse Maschwanden-Sins mit Filterbrunnen und Pumpwerk
bis zu 500 l/min. für Trink-, Brauch- und Löschzwecke zu entnehmen
(Grundwasserrecht c 1-2) und am 17. November 1955 bewilligte er der
Gruppenwasserversorgung Amt die Entnahme von bis zu 10 000 l/min., und
zwar ebenfalls für Trink-, Brauch- und Löschzwecke (Grundwasserrecht c
1-3). Die Fassung dieser Gruppenwasserversorgung liegt 200 Meter nördlich
der Gemeindewasserversorgung Maschwanden.
B.- Heinrich Frei, Karl Fahrni und Hans Bär, alle Landwirte in
Maschwanden, sind Eigentümer von Grundstücken, die am Westhang östlich des
Talbodens und östlich der Pumpstationen der Wasserversorgungen liegen:
Kat. Nr. 192 im Halte von 29 718 m2 (Frei), Kat. Nr. 188 im Halte von
10 485 m2 (Fahrni) und Kat. Nr. 190 im Halte von 6677 m2 (Bär). Mit
Dienstbarkeitsvertrag vom 19. Oktober 1965 räumten Frei, Fahrni und Bär
der Baggerunternehmung Gebr. Risi AG in Oberwil-Zug das Recht ein, auf
ihren Grundstücken Kies und Sand zu gewinnen, eine Kiesaufbereitungsanlage
(ohne Kieswäscherei) zu erstellen, Sand- und Kiesdepots anzulegen und
Fahrwege zu bauen. Es wurde vereinbart, dass der Abbau von Kies und
Sand bis ein Meter über dem Grundwasserstand erfolgen dürfe, dass nach
Abschluss der Kiesgewinnung die Einrichtungen entfernt werden müssten und
dass das Land in kulturfähigen Zustand zu versetzen sei. Als Entschädigung
für das bis Ende 1980 befristete Ausbeutungsrecht wurde ein Betrag von
Fr. 2.- je m3 des losen Materials vorgesehen; in einem Nachtrag soll
eine Entschädigung von Fr. 2.50 je m3 Festmass verabredet worden sein.
Nachdem die Dienstbarkeitsberechtigte ein entsprechendes Gesuch gestellt
hatte, verbot die Baudirektion des Kantons Zürich am 24. Juni 1966 die
geplante Kies- und Sandausbeutung. Dagegen erhoben die drei genannten
und ein weiterer Grundeigentümer sowie die Dienstbarkeitsberechtigte
Rekurs beim Regierungsrat. Dieser holte ein geologisch-hydrologisches
Gutachten von Dr. Heinrich Jäckli, Zürich-Höngg, ein. Der Experte kam
darin zum Schluss, die Parzellen Nrn. 192, 188, 190 und 189 enthielten
ein öffentliches Grundwasservorkommen und gehörten eindeutig zum engsten
Einzugsgebiet der Grundwasserfassungen der Gemeinde Maschwanden (c 1-2)
und der Gruppenwasserversorgung Amt (c 1-3). Von den für den Kiesabbau
vorgesehenen Grundstücken liege die Parzelle Nr. 192 vollständig und die
Parzellen Nr. 188 und 190 teilweise in der sog. weiteren Schutzzone. Im
Bereich der engern und weiteren Schutzzone müsse das von der Baudirektion
ausgesprochene Kiesgrubenverbot aufrecht erhalten bleiben; im Gebiet
ausserhalb der weiteren Schutzzone könne ein Kiesabbau gestattet werden,
sofern bestimmte Vorsichtsmassregeln getroffen würden. Gestützt auf das
Gutachten Dr. Jäcklis bestätigte der Regierungsrat am 8. Februar 1968
das Kies- und Sandausbeutungsverbot in der vom Experten ausgeschiedenen
weiteren Schutzzone (und damit auch in der engeren Schutzzone und im
Fassungsbereich der Pumpstationen). Dadurch wurde die Ausbeutung auf
dem Grundstück Nr. 192 überhaupt, auf dem Grundstück Nr. 190 nahezu
vollständig und auf dem Grundstück Nr. 188 teilweise ausgeschlossen. Das
Ausbeutungsverbot wurde unter Hinweis auf das Gutachten damit begründet,
das Grundwasser der Talsohle werde von der östlichen Talflanke durch
Hangwasser gespiesen; durch den unbeschränkten Kiesabbau im Hanggebiet
werde der Grundwasserträger entfernt, der Zufluss zu den Wasserversorgungen
geschmälert und verunreinigt. Nach Art. 2 und 4 des BG über den Schutz
der Gewässer gegen Verunreinigung vom 16. März 1955 (GSchG; AS 1965, 1533
ff.) sei die Anlage von Kiesgruben in der Nähe von Grundwasserfassungen
untersagt, wenn dadurch die Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers
geschaffen werde.
Der Rekursentscheid des Regierungsrats ist in Rechtskraft erwachsen.
C.- Frei, Fahrni und Bär verlangten mit Eingabe vom 4. Juli 1968 beim
Regierungsrat gestützt auf § 183bis des zürcherischen Einführungsgesetzes
zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch in der Fassung vom 24. Mai
1959 (EG/ZGB) Entschädigungen für die im Ausbeutungsverbot liegende
Eigentumsbeschränkung. Der Regierungsrat bestritt die Entschädigungspflicht
und wies die Sache an die zuständige Schätzungskommission. Diese stellte
mit Entscheid vom 8. Oktober 1968 fest, der Kanton Zürich schulde
den Ansprechern keine Entschädigung für materielle Enteignung. Die
Grundeigentümer erhoben dagegen Einsprache. Mit Klage vom 31. Januar 1969
beantragte der Kanton Zürich beim Verwaltungsgericht, es sei festzustellen,
dass das Kies- und Sandabbauverbot auf den Grundstücken Nr. 188, 190
und 192 keinen entschädigungspflichtigen öffentlich-rechtlichen Eingriff
darstelle und dass daher die Forderungen der Grundeigentümer abzuweisen
seien. Die Beklagten beantragten in ihrer Klageantwort, es sei der Kanton
zur Bezahlung folgender Entschädigungssummen zu verpflichten:
- an Heinrich Frei Fr. 507 350.--
- an Karl Fahrni Fr. 227 500.--
- an Hans Bär Fr. 185 250.--
Sie machten geltend, der im Abbauverbot liegende Eingriff wirke wie
eine formelle Enteignung, so dass sie gemäss § 183 bis EG/ZGB Anspruch
auf volle Entschädigung hätten. Für die ausserhalb der weiteren Schutzzone
gelegenen Restflächen der Kat. Nr. 188 und 190 sei der Kiesabbau zwar mit
Auflagen freigegeben worden. Die Dienstbarkeitsberechtigte habe indessen
auf die Ausbeutung verzichtet, da der Abbau nur noch auf einem schmalen
Landstreifen hätte betrieben werden können.
D.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stellte am
2. September 1969 in Gutheissung der Klage fest, dass der Kanton für
das im Regierungsratsbeschluss vom 8. Februar 1968 ausgesprochene Kies-
und Sandausbeutungsverbot keine Entschädigung schulde.
E.- Heinrich Frei, Karl Fahrni und Hans Bär führen staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) und
der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV). Sie beantragen, der Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 22. September 1969
sei aufzuheben und das Verwaltungsgericht sei anzuweisen, die den
Beschwerdeführern wegen materieller Enteignung zustehenden Entschädigungen
festzusetzen. Die Beschwerdebegründung ergibt sich, soweit erforderlich,
aus den nachfolgenden Erwägungen.
F.- Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Zürich
beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat am 8. Februar 1968
den Kiesabbau auf dem Grundstück Nr. 192 gänzlich verboten, auf Teilen
der beiden Parzellen Nr. 188 und 190 untersagt und auf andern Teilen
dieser Grundstücke unter Bedingungen und Auflagen gestattet. Er hat sich
dabei auf Art. 2 und 4 GSchG gestützt. Die Beschwerdeführer hätten diesen
Entscheid auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
anfechten können (Art. 14 GSchG; BGE 86 I 187 ff.). Sie haben sich indessen
mit dem Entscheid des Regierungsrats abgefunden und damit anerkannt,
dass sich die getroffenen Massnahmen auf die erwähnten Bestimmungen
des Gewässerschutzgesetzes stützen lassen und dass für deren Anordnung
ausreichende Gründe bestanden haben. Dies hindert die Beschwerdeführer
jedoch nicht, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zu
verlangen und den ihre Begehren abweisenden letztinstanzlichen kantonalen
Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten (vgl. D. SCHINDLER,
Rechtsfragen des Gewässerschutzes in der Schweiz, ZSR 84/1965, II, S. 456).
Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann in der Regel bloss die Aufhebung
des angefochtenen Entscheids verlangt werden (BGE 94 I 202, 591/2, 95 I
129, 96 I 2). Eine Ausnahme gilt u.a. dann, wenn der verfassungsmässige
Zustand erst mit einer sachbezogenen Anordnung des Bundesgerichts
hergestellt werden kann. So verhält es sich im vorliegenden Fall. Käme
der Staatsgerichtshof zum Schluss, eine materielle Enteignung sei gegeben,
so wäre das Verwaltungsgericht in Gutheissung der Beschwerde anzuweisen,
die bezügliche Entschädigung festzusetzen. Der entsprechende Antrag
der Beschwerdeführer ist demnach zulässig, weshalb auf die Beschwerde
vollumfänglich einzutreten ist.
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Entscheid
verstosse gegen die Rechtsgleichheit (Art. 4 BV) und gegen Art. 4 KV
(kantonalrechtliche Eigentumsgarantie). Neben der neuerdings in Art. 22ter
BV verankerten bundesrechtlichen Eigentumsgarantie kommt den entsprechenden
kantonalen Verfassungsbestimmungen bloss insoweit selbständige rechtliche
Bedeutung zu, als sie das Privateigentum in einem weiteren Umfang schützen
als die Bundesverfassung. Dies trifft für Art. 4 KV nicht zu (BGE 94
I 610 Erw. 4) und wird im übrigen von den Beschwerdeführern auch nicht
behauptet. Zu prüfen bleibt daher bloss, ob der angefochtene Entscheid die
bundesrechtliche Eigentumsgarantie verletzt oder gegen Art. 4 BV verstösst.
Erwägung 3
3.- Nach Ansicht der Beschwerdeführer bewirkt die vom Regierungsrat
getroffene Massnahme eine materielle Enteignung, welche die
Entschädigungspflicht des Kantons Zürich nach sich zieht. In diesem
Zusammenhang ist vorerst zu prüfen, ob das Gewässerschutzgesetz, auf
welches der Regierungsrat seine Verfügung gestützt hat, eine Entschädigung
für Eingriffe zum Schutz des Trink- und Brauchwassers zum vorneherein
ausschliesst. Träfe dies zu, so müsste die Beschwerde ohne weiteres
abgewiesen werden, denn es steht dem Bundesgericht nicht zu, Bundesgesetze
auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen (Art. 113 Abs. 3 BV).
Das Gewässerschutzgesetz sieht eine Entschädigungspflicht des
Gemeinwesens nicht ausdrücklich vor. Art. 2 Abs. 3 GSchG bestimmt zwar
folgendes:
"Bei den Massnahmen im Rahmen dieses Gesetzes ist Rücksicht zu
nehmen auf die technischen Möglichkeiten, das Selbstreinigungsvermögen
der Gewässer, die Filtrierfähigkeit des Bodens und, soweit es sich nicht
um die Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers handelt, auf die
entstehende wirtschaftliche und finanzielle Belastung".
Aus den Gesetzesmaterialien geht indessen hervor, dass die
zuständige Behörde mit der genannten Bestimmung, deren Erlass aus
Kreisen der Wirtschaft angeregt worden war, verpflichtet werden sollte,
bei der Anordnung von Gewässerschutzmassnahmen eine Interessenabwägung
vorzunehmen und auf die finanzielle Belastung und Leistungsfähigkeit der
betroffenen Unternehmung angemessen Rücksicht zu nehmen, soweit nicht die
Gefährdung des Trink- und Brauchwassers auf dem Spiele steht (vgl. Bericht
der ausserparlamentarischen Expertenkommission vom 20. August 1951,
S. 7/8; Botschaft vom 9. Februar 1954, BBl 1954 I S. 336/7; Protokolle
der nationalrätlichen Kommission vom 24./25. Februar 1954, S. 24 ff. und
vom 26./27. April 1954, S. 5 ff; Sten.Bull. Nationalrat 1954 S. 267/8;
Sten.Bull. Ständerat 1954 S. 199). Der Erhaltung von gesundem Trink- und
Brauchwasser kommt somit aufgrund der Gesetzesmaterialien insoweit eine
besondere Bedeutung zu, als der Grundeigentümer bzw. die Unternehmung
ohne Rücksicht auf die ihr daraus erwachsende finanzielle Belastung
verpflichtet werden soll, geeignete Schutzmassnahmen zu ergreifen. Dies
scheint darauf schliessen zu lassen, dass dem Grundeigentümer nach dem
Willen des Gesetzgebers kein Entschädigungsanspruch gegen das Gemeinwesen
zustehen soll, wenn dieses entsprechende Eigentumsbeschränkungen
verfügt. Anderseits schliesst der Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 GSchG
eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens nicht zum vorneherein aus,
zumal aus dem Gesetzestext nicht klar hervorgeht, auf wessen finanzielle
Belastung gegebenenfalls keine Rücksicht genommen werden soll. Es liesse
sich daher die Ansicht vertreten, nach dem Gewässerschutzgesetz bleibe
durchaus offen, ob Gewässerschutzmassnahmen unter Umständen geeignet sind,
Entschädigungsansprüche gegen das Gemeinwesen entstehen zu lassen. Mit
Rücksicht darauf rechtfertigt es sich, die Frage gestützt auf die
allgemeinen Grundsätze über die materielle Enteignung zu entscheiden
(vgl. D. SCHINDLER, aaO, S. 456).
Erwägung 4
4.- Ob ein bestimmter Eingriff in das Eigentum wie eine Enteignung
wirkt und daher nur gegen Entschädigung erfolgen darf, ist eine Frage,
die das Bundesgericht frei prüft (BGE 89 I 384/5, 93 I 138/9 und 342
Erw. 7, 96 I 126).>
Eine materielle Enteignung liegt vor, wenn der bisherige oder ein
voraussehbarer künftiger Gebrauch der Sache verboten oder in besonders
schwerer Weise eingeschränkt wird, oder wenn ein einziger oder einzelne
Grundeigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit als unzumutbar erschiene, wenn hiefür keine Entschädigung
geleistet würde (BGE 96 I 126 und dort zitierte Entscheidungen). Nach
der Rechtsprechung sind demnach zwei Fälle zu unterscheiden: im ersten
wird in das Eigentum in ausserordentlich schwerer Weise eingegriffen,
so dass dem Eigentümer eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende
Befugnis entzogen wird; ein solcher Eingriff zieht in jedem Fall die
Entschädigungspflicht des Gemeinwesens nach sich. Im zweiten Fall liegt
zwar keine derart weitreichende Eigentumsbeschränkung vor; dennoch hat
der Eigentümer Anspruch auf Entschädigung, wenn er in der Ausübung seiner
Eigentumsrechte erheblich eingeschränkt wird und wenn ihm die Verweigerung
einer Entschädigung ein mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht
zu vereinbarendes Opfer gegenüber den nicht betroffenen Eigentümern
auferlegen würde (BGE 91 I 339, 95 I 460/1). In beiden Fällen verdient
nicht nur die gegenwärtige, sondern auch die künftig mögliche Benutzung
des Grundstücks Schutz; die letztere jedoch bloss insoweit, als sie nach
den Umständen mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft zu erwarten
ist (BGE 91 I 339). Nach der Rechtsprechung lösen freilich nicht alle
Eingriffe, die im Sinne der soeben genannten Voraussetzungen, d.h. mit
Rücksicht auf ihre Stärke enteignungsähnlich wirken, ausnahmslos eine
Entschädigungspflicht des Gemeinwesens aus.
Das Bundesgericht nimmt mit der herrschenden schweizerischen
Rechtslehre an, die Frage der Entschädigung stelle sich bloss bei den um
der öffentlichen Wohlfahrt willen erfolgten Eigentumsbeschränkungen, nicht
aber bei Eingriffen polizeilicher Natur (BGE 96 I 128 und dort zitierte
Entscheidungen und Autoren). Die Ausübung jedes verfassungsmässigen
Rechts steht unter dem Vorbehalt staatlicher Massnahmen zur Wahrung der
öffentlichen Ordnung, d.h. insbesondere zur Gewährleistung von Leben,
Gesundheit, Ruhe und öffentlicher Sicherheit (BGE 61 I 35, 110; 63 I
222, 67 I 76; GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, S. 246
und 303; P. SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1970, S. 343). Auch
als Wertgarantie schützt die Eigentumsgarantie demnach die Ausübung
der Vermögensrechte bloss unter dem Vorbehalt polizeilicher Schranken,
weshalb eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens entfällt, wenn es den
Eigentümer mit geeigneten Massnahmen daran hindert, einen polizeiwidrigen
Zustand zu schaffen (vgl. MEIER-HAYOZ, Kommentar zum Sachenrecht, Eigentum,
Systematischer Teil, N. 237; P. SALADIN, aaO, S. 187 ff.; Peter Hansjakob
MUELLER, Die Eigentumsgarantie und die Enteignung, Diss. Zürich 1966, S. 61
ff. und S. 132 ff. sowie die in BGE 96 I 128 zitierte Literatur). Freilich
rechtfertigt sich der Ausschluss der Entschädigungspflicht in aller
Regel nur dann, wenn sich die polizeiliche Massnahme gegen den Störer im
polizeirechtlichen Sinn richtet (MEIER-HAYOZ, aaO, MUELLER, aaO, S. 132).
Diese Rechtsprechung ist nicht unwidersprochen geblieben. Hans
HUBER hat eingewendet, Gründe der Polizei und solche der öffentlichen
Wohlfahrt bildeten keinen Gegensatz, und der Polizeibegriff tauge nicht,
um zur Abgrenzung zwischen entschädigungsloser Eigentumsbeschränkung und
materieller Enteignung beizutragen (Staat und Privateigentum, Beiträge des
Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Heft 34, 1960, S. 77/8). Fritz GYGI stützt diese Kritik mit dem Hinweis,
es könne nicht "von der Art (z.B. polizeilich) ... des öffentlichen
Interesses" abhangen, ob Entschädigung für materielle Enteignung geschuldet
sei oder nicht (Expropriation, materielle Enteignung und Lastenausgleich,
in: Rechtliche Probleme des Bauens, Bern 1969, S. 98). Das Bundesgericht
hat zwar in BGE 96 I 128 anerkannt, dass zwischen Polizei und öffentlicher
Wohlfahrt keine scharfe Grenze besteht. Die erwähnte Kritik, welche sich im
übrigen mit der Rechtsprechung und Lehre nicht näher auseinandersetzt und
insbesondere kein allgemein gültiges Abgrenzungsmerkmal für die umstrittene
Unterscheidung zwischen entschädigungslosem Eingriff und materieller
Enteignung nennt, ist indessen nicht geeignet, das Bundesgericht zur
Aufgabe seiner bisherigen Praxis zu veranlassen. Immerhin rechtfertigt es
sich auch im vorliegenden Fall, auf die geäusserten Bedenken einzugehen
und die in BGE 96 I 128/9 angestellten Erwägungen zu ergänzen.
Noch in BGE 81 I 30 wurde ausgeführt, bei Zonenvorschriften, "die
bestimmte Bauten für gewisse Quartiere reservieren oder andere davon
ausschliessen, die also z.B. Fabrikbauten und gewerbliche Betriebe
störender Art von bestimmten Siedlungsbezirken ausschliessen", handle
es sich um baupolizeiliche Vorschriften. Ob derartige Bestimmungen
eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens durchwegs ausschliessen,
hat das Bundesgericht indessen nicht eindeutig entschieden. Einerseits
erklärte es schon in BGE 69 I 234 ff., auch blosse verwaltungsrechtliche
und polizeiliche Gebote und Verbote könnten unter den Begriff der
(materiellen) Enteignung fallen (vgl. auch den in ZBl 56/1955 S. 120
ff. abgedruckten Entscheid), anderseits neigte es in seiner Rechtsprechung
gelegentlich dazu, den Massnahmen des "herkömmlichen Baurechts" in
grundsätzlicher Weise eine enteignungsähnliche Wirkung abzusprechen
(ZBl 53/1952 S. 185 ff., BGE 82 I 157 ff.). Würde jede Beschränkung
der Baufreiheit durch zwingende öffentlich-rechtliche Vorschriften als
(bau-) polizeiliche Massnahme betrachtet, und läge der Rechtsprechung zur
materiellen Enteignung ein derart ausgeweiteter Polizeibegriff zugrunde,
so käme der Kritik HUBERS und GYGIS tatsächlich erhebliches Gewicht zu,
denn in diesem Fall bestände die Gefahr, dass die Eigentumsgarantie
in einem weiten Masse ihres Gehaltes beraubt würde. Das Bundesgericht
liess indessen im kürzlich entschiedenen Fall Zwyssig (BGE 96 I 128/9)
keinen Zweifel darüber aufkommen, dass es bei der Abgrenzung zwischen
entschädigungsloser Eigentumsbeschränkung und materieller Enteignung von
einem engen Polizeibegriff ausgeht. Von einer entschädigungslos zulässigen
polizeilichen Eigentumsbeschränkung muss demnach jedenfalls dann gesprochen
werden, wenn mit der gegen den Störer gerichteten Massnahme eine als
Folge der beabsichtigten Grundstücksbenutzung zu erwartende konkrete,
d.h. ernsthafte und unmittelbare Gefahr für die öffentliche Ordnung,
Sicherheit und Gesundheit abgewendet werden soll (vgl. MEIER-HAYOZ, aaO;
P. SALADIN, aaO, S. 187/8 und 190 oben) und wenn die zuständige Behörde zu
diesem Zweck ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und
in bezug auf die in Frage stehende Grundstücksnutzung bloss die stets zu
beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt. Wie
zu entscheiden wäre, wenn Massnahmen zur Abwehr einer abstrakten
Gefährdung ergriffen werden, oder wenn nicht eine geplante, sondern eine
bereits bestehende Nutzung untersagt wird, braucht im vorliegenden Fall
nicht entschieden zu werden, da eine Entschädigungspflicht für das den
Beschwerdeführern auferlegte Verbot der Kiesausbeutung - wie im folgenden
näher auszuführen ist - bereits aufgrund der oben entwickelten Grundsätze
entfällt.
Erwägung 5
5.- Die Grundstücke der Beschwerdeführer werden zur Zeit
landwirtschaftlich genutzt. Diese Nutzungsart wird durch die vom
Regierungsrat getroffene Massnahme nicht beeinträchtigt. Anders verhält es
sich indessen mit dem in Aussicht genommenen Abbau von Sand und Kies, denn
dieser wird den Beschwerdeführern weitgehend verunmöglicht. Diese Art der
Ausnützung verdient grundsätzlich den Schutz der Eigentumsgarantie; sie ist
Gegenstand der mit der Firma Gebr. Risi AG abgeschlossenen Vereinbarung,
und nichts deutet darauf hin, dass mit dem Kiesabbau nicht in naher
Zukunft begonnen worden wäre. Die Beschwerdeführer werden demnach durch
das regierungsrätliche Verbot in einem voraussehbaren künftigen Gebrauch
ihrer Grundstücke eingeschränkt, und zwar in einem solchen Mass, dass eine
Entschädigungspflicht des Gemeinwesens mit Rücksicht auf die in Erwägung
4 genannten Voraussetzungen in bezug auf die Schwere des Eingriffs nicht
zum vorneherein als ausgeschlossen erscheint. Die Beschwerdeführer könnten
freilich auch unter diesem Gesichtspunkt keine Entschädigung verlangen,
wenn der mutmassliche Ertrag aus dem Abbau von Sand und Kies denjenigen
aus der landwirtschaftlichen Nutzung nicht fühlbar überstiege, denn
in diesem Fall erwüchse ihnen aus dem Eingriff kein rechtserheblicher
Nachteil (vgl. das unveröffentlichte Urteil vom 14. September 1949
i.S. Weber und Toggenburger). Die Beschwerdeführer machen geltend,
die dienstbarkeitsberechtigte Unternehmung hätte ihnen für die Ausübung
des Abbaurechts eine Entschädigung von insgesamt über Fr. 900'000.--
bezahlt, während der landwirtschaftliche Ertragswert der Grundstücke für
die massgebliche Zeit höchstens Fr. 150'000.-- ausmache. Die kantonalen
Behörden haben hierüber nicht Beweis geführt. Aufgrund der gesamten
Umstände ist jedoch anzunehmen, dass die Parzellen tatsächlich einen
erheblichen Mehrertrag abwürfen, wenn anstelle der landwirtschaftlichen
Nutzung die Sand- und Kiesausbeutung träte. Wie es sich damit im einzelnen
verhält, mag indessen im Hinblick auf das folgende offen bleiben.
Die Beschwerdeführer haben die vom Regierungsrat ergriffene Massnahme
zum Schutz der bestehenden Trink- und Brauchwasserversorgungen nicht
angefochten. Mit Recht, denn der geplante Betrieb der Kiesgrube wäre
geeignet gewesen, den Grundwasserstrom im Bereich der Fassungen zu
verunreinigen. Das regierungsrätliche Verbot dient mithin ohne Zweifel
dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und stellt im dargelegten Sinn eine
polizeiliche Massnahme dar, denn das Rechtsgut der Volksgesundheit würde
durch den Kiesabbau innerhalb der Schutzzone konkret gefährdet; es geht
nicht um die Reinhaltung des Grundwassers an sich, sondern um den Schutz
der bereits bestehenden Fassungen, d.h. um die Abwehr einer unmittelbaren
und ernsthaften Gefahr. Selbst wenn im vorliegenden Fall der Begriff des
Störers eng gefasst wird (vgl. BGE 91 I 147 ff., 302/3; 94 I 410 Erw. 5),
steht ausser Zweifel, dass sich die Massnahme des Regierungsrats gegen
diejenigen Personen richtet, deren Absichten geeignet gewesen wären,
die öffentliche Gesundheit nicht bloss mittelbar, sondern unmittelbar
zu gefährden. Der im gänzlichen bzw. teilweisen Abbauverbot liegende
Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführer erweist sich demnach in
jeder Hinsicht als polizeiliche Beschränkung, die ohne Entschädigung
zulässig ist. Er konkretisiert im wesentlichen bloss die in Art. 4 Abs. 2
GSchG enthaltene gesetzliche Eigentumsbeschränkung (Verbot der Anlage
von Kiesgruben in der Nähe von Grundwasserfassungen). Der Regierungsrat
verpflichtet die Beschwerdeführer nicht zur Aufgabe einer bisherigen
Benutzungsart, sondern verhält sie, eine in Aussicht genommene - und
im übrigen allenfalls sogar mit Strafe bedrohte (vgl. Art. 234 StGB) -
Nutzung ihrer Grundstücke zu unterlassen.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführer haben zur Gewährleistung der öffentlichen
Gesundheit eine erhebliche finanzielle Einbusse auf sich zu nehmen. Dieses
Ergebnis entspricht einem Grundgedanken unserer Rechtsordnung, dem auch
der Zivilgesetzgeber Rechnung getragen hat. Werden nämlich Quellen und
Brunnen, die für die Bewirtschaftung oder Bewohnung eines Grundstücks
oder für Trinkwasserversorgungen unentbehrlich sind, abgegraben oder
verunreinigt, so kann, soweit überhaupt möglich, die Wiederherstellung
des früheren Zustands verlangt werden (Art. 707 Abs. 1 ZGB); ist eine
Quelle zum Zwecke der Verwertung gefasst und wird sie durch den Nachbarn
verunreinigt, so kann nach herrschender Lehre auf Unterlassung geklagt
werden (HAAB/SIMONIUS, Kommentar zum Sachenrecht, N. 17 zu Art. 706/7 ZGB;
vgl. BGE 80 II 386 Erw. 7). Diese nachbarrechtliche Eigentumsbeschränkung
(HAAB/SIMONIUS, aaO, N. 4) ist geeignet, die Ausnützung eines Grundstücks
zu vermindern. Es ist denkbar, dass der Nachbar eines Quellengrundstücks,
auf welchem Trinkwasser gefasst wird, darauf verzichten muss, auf seinem
Grundstück Kies auszubeuten, und dass er schadenersatzpflichtig wird,
wenn er die Quelle verunreinigt; er hat somit bereits aufgrund der
privatrechtlichen Ordnung eine Eigentumsbeschränkung in Kauf zu nehmen,
wenn die Quelle früher gefasst wurde und die schädigende Grundstücksnutzung
erst später ins Werk gesetzt werden soll (Grundsatz der Priorität). Muss
der Grundeigentümer bereits nach Massgabe des privaten Nachbarrechts
eine entschädigungslose Eigentumsbeschränkung auf sich nehmen, wenn die
Erhaltung gesunden Trinkwassers auf dem Spiele steht, so erscheint es
nur folgerichtig, ihm diese Verpflichtung auch unter dem Gesichtspunkt
des öffentlichen Rechts aufzuerlegen, wenn eine geplante Nutzung des
Grundstücks die Grundwasserfassungen einer ganzen Region zu verschmutzen
droht. Wie das Verwaltungsgericht mit Recht feststellt, rechtfertigt es
sich auch aufgrund dieser Überlegung nicht, den Beschwerdeführern für den
erzwungenen Verzicht auf die Kies- und Sandausbeutung eine Entschädigung
zuzusprechen. Die Grundwasserfassungen der Gemeinde Maschwanden und der
Gruppenwasserversorgung Amt bestanden, bevor die Beschwerdeführer mit
dem Gesuch an die kantonalen Behörden herantraten, es sei ihnen der Sand-
und Kiesabbau zu gestatten.
Der Vorwurf, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts verletze
die Eigentumsgarantie, erweist sich daher unter allen Gesichtspunkten
als unbegründet.
Erwägung 7
7.- Die Beschwerdeführer machen geltend, die Anwendung des erwähnten
Prioritätsgrundsatzes verletze die Rechtsgleichheit und damit Art. 4
BV. Sie behaupten, nach dem angefochtenen Urteil hätte eine Entschädigung
ausgerichtet werden müssen, wenn eine bereits bestehende Kiesgrube
nicht weiter ausgebeutet werden könnte, weil in der Nähe eine neue
Grundwasserfassung eingerichtet würde. Das Verwaltungsgericht hat
indessen die Klage in erster Linie unter Hinweis auf die polizeiliche
Natur der regierungsrätlichen Massnahme abgewiesen und bloss im Sinne
einer subsidiären Begründung auf den Prioritätsgrundsatz abgestellt. Ob
die mit Rücksicht auf eine geplante Grundwasserfassung verfügte Stillegung
einer bereits bestehenden Kiesgrube als enteignungsähnlicher Eingriff
zu behandeln wäre, hat das Verwaltungsgericht nicht entschieden und
bleibt im übrigen offen (vgl. Erw. 4 am Ende). Selbst wenn die Frage
im angefochtenen Entscheid bejaht worden wäre, läge keine Verletzung
der Rechtsgleichheit vor, zumal das Gewässerschutzgesetz selbst eine
unterschiedliche Ordnung enthält (Art. 4 Abs. 2 GSchG einerseits, Art. 4
Abs. 3 und 5 GSchG anderseits) und sich eine abweichende Behandlung
des soeben erwähnten Falles sachlich rechtfertigen liesse. Die Rüge der
Beschwerdeführer richtet sich im Grunde gegen den Prioritätsgrundsatz
als solchen. Sie tun aber nicht dar, weshalb seine Anwendung im hier zu
beurteilenden Fall unhaltbar wäre. Die Ausführungen von MEIER-HAYOZ (aaO,
N. 231 a), auf welche sich die Beschwerdeführer berufen, beziehen sich
auf die Frage, ob einem Enteigner gegenüber Entschädigungsforderungen
noch geltend gemacht werden können, nachdem die Enteignung abgeschlossen
und das öffentliche Werk erstellt ist. Sie sind deshalb nicht geeignet,
die Rechtsauffassung der Beschwerdeführer zu stützen.
Erwägung 8
8.- Nach Ansicht der Beschwerdeführer könnte von einer dem
Gleichheitsprinzip entsprechenden und damit entschädigungslos
hinzunehmenden Eigentumsbeschränkung nur dann gesprochen werden,
wenn alle Grundeigentümer im Bereich des Reussgrundwasserstromes den
gleichen Nutzungsbeschränkungen unterworfen wären wie sie selber. Die
vom Regierungsrat ergriffene Massnahme beziehe sich jedoch bloss auf
die Grundstücke Nr. 188, 189, 190 und 192; sie schaffe demnach eine
Rechtsungleichheit, die nicht entschädigungslos hingenommen zu werden
brauche. Die Beschwerdeführer übersehen, dass nach Art. 4 Abs. 2 GSchG
die Anlage von Kiesgruben bloss in der Nähe von Grundwasserfassungen
untersagt ist. Ob diese Bestimmung gegen das verfassungsmässige Gebot der
rechtsgleichen Behandlung verstösst, hat das Bundesgericht nicht zu prüfen
(Art. 113 Abs. 3 BV). Die Frage wäre im übrigen klarerweise zu verneinen,
da es sich mit sachlichen Gründen rechtfertigen lässt, die Anlage von
Gruben nur in denjenigen Gebieten zu untersagen, in denen das Grundwasser
gefasst wird, so dass dessen Verschmutzung besonders schwerwiegende Folgen
zeitigen könnte. Kiesgruben, die zwar im Gebiet des Grundwasserstroms,
aber fernab von Grundwasserfassungen angelegt werden, bilden keine konkrete
Gefahr für die öffentliche Gesundheit. Ob das regierungsrätliche Verbot
den Beschwerdeführern einen Entschädigungsanspruch verschafft, ist unter
dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie einlässlich geprüft worden (Erw. 4
und 5). Dem Vorwurf, die Verweigerung einer Entschädigung verletze den
Grundsatz der Rechtsgleichheit, kommt mithin keine selbständige Bedeutung
zu, so dass sich weitere Ausführungen dazu erübrigen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.