BGE 96 I 170
96 I 170
31. Urteil vom 24. April 1970 i.S. Schweizerischer Filmverleiher-Verband
gegen Teleproduction und Eidg. Departement des Innern Regeste
Kontingentierung der Einfuhr von Filmen.
Voraussetzungen der Erteilung neuer Kontingente, insbesondere in
wirtschaftlicher Beziehung (Art. 12 Abs. 4 BG über das Filmwesen vom 28.
September 1962).
Sachverhalt
A.- Die Gesellschaft Teleproduction Zürich, deren verantwortliche
Leiter die beiden Gesellschafter Dr. R. Mertens und Walter Marti sind,
stellt Filme her. Im Februar 1969 ersuchte sie das Eidg. Departement
des Innern, ihr zur Ausübung der Verleihtätigkeit gemäss Art. 11/12
des BG über das Filmwesen vom 28. September 1962 (des Filmgesetzes) ein
Einfuhrkontingent von vier Spielfilmen für jedes Jahr zu erteilen. Sie
machte geltend, ihre weitere Existenz als Filmproduzentin sei nur möglich,
wenn sie durch eine eigene Verleihtätigkeit mit den Kinos in der Schweiz
direkt zusammenarbeiten könne; anderseits müsse sie geschäftliche
Beziehungen zu ausländischen Produzenten aufbauen, um den Vertrieb
der eigenen Filme im Ausland zu sichern und sich an internationalen
Coproduktionen beteiligen zu können.
Der Schweizerische Lichtspieltheater-Verband (für die deutsche und
die italienische Schweiz) teilte dem Departement des Innern mit, dass er
sich dem Gesuch nicht widersetze. Dagegen befürwortete der Schweizerische
Filmverleiher-Verband die Abweisung des Gesuches; er schlug vor, es sei
einem seiner Mitglieder ein Sonderkontingent zur Einfuhr von Filmen
im Stile des "modernen Schweizerfilms" zur Verfügung zu halten. Die
Teleproduction lehnte diesen Vorschlag ab, weil ihre Tätigkeit die
Schweizer Verleiher erfahrungsgemäss nicht interessiere.
Durch Entscheid vom 9. Dezember 1969 erteilte das Departement des
Innern gestützt auf Art. 12 Abs. 4 des Filmgesetzes der Teleproduction
das verlangte Einfuhrkontingent für das Jahr 1970.
B.- Der Schweizerische Filmverleiher-Verband erhebt
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des
Departementes sei aufzuheben. Er führt aus, die in Art. 12 Abs. 4 des
Filmgesetzes umschriebenen Voraussetzungen der Kontingentserteilung
seien hier nicht erfüllt. Ein wirtschaftlich gesunder Verleihbetrieb sei
nicht gewährleistet. Die finanziellen Verhältnisse der Teleproduction
seien vom Departement nicht untersucht worden. Sie seien ungünstig,
da die Gesuchstellerin bei der Auswertung von Filmen Verluste erlitten
habe. Die Verantwortlichen der Teleproduction verfügten nicht über die
Kenntnisse, die für die Führung eines Filmverleihbetriebes erforderlich
seien. Ihre Hoffnung, Tauschgeschäfte mit dem Ausland durchführen
und sich an internationalen Coproduktionen beteiligen zu können, sei
utopisch. Die Schwierigkeiten, denen sich die unabhängigen Schweizer
Verleiher gegenübersehen, würden durch die Zuerkennung des streitigen
Kontingents noch vermehrt.
C.- Die Teleproduction schildert in ihrer Beschwerdantwort ihre
bisherige Tätigkeit und führt näher aus, weshalb sie ein Einfuhrkontingent
verlangt.
Das Departement des Innern beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Der Schweizerische Lichtspieltheater-Verband und die Association
Cinématographique Suisse Romande stellen als Beigeladene den Antrag, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung
an das Departement des Innern zurückzuweisen. Sie bezweifeln, dass nach
der gesetzlichen Ordnung ein Kontingent für eine bloss nebenberufliche
Verleihtätigkeit erteilt werden dürfe, und machen geltend, der Sachverhalt
sei nicht genügend abgeklärt.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 17 Abs. 1 des Filmgesetzes (Fassung gemäss BG vom 20.
Dezember 1968 über die Änderung des OG) können Verfügungen des Eidg.
Departements des Innern über Kontingente und Einfuhrbewilligungen durch
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden.
Diese Regelung ersetzt die ursprünglich im Filmgesetz vorgesehene
Möglichkeit einer Beschwerde an die Eidg. Filmrekurskommission. Da der hier
angefochtene Entscheid des Departements des Innern nach dem Inkrafttreten
des BG vom 20. Dezember 1968 - 1. Oktober 1969 - getroffen worden ist,
unterliegt er der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Ziff. III dieses BG).
Der Schweizerische Filmverleiher-Verband ist ein "Berufsverband des
Filmwesens" und daher nach ausdrücklicher Gesetzesvorschrift (Art. 17
Abs. 2 Filmgesetz) zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt. Auf
seine Beschwerde ist einzutreten.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 11 des Filmgesetzes wird die Einfuhr von Spielfilmen
- entsprechend einer seit 1938 bestehenden Ordnung - durch die
Zuteilung von Kontingenten geregelt. "Neue Kontingente sind in einem
betriebswirtschaftlich genügenden Umfange an Gesuchsteller zuzuteilen,
deren persönliche Verhältnisse einen kulturell und wirtschaftlich
gesunden und vom Ausland unabhängigen Verleihbetrieb gewährleisten"
(Art. 12 Abs. 4).
Die Teleproduction möchte die Herstellung von Filmen als
hauptsächlichen Geschäftszweig beibehalten und den Filmverleih, für den
sie ein Einfuhrkontingent beansprucht, bloss nebenbei betreiben. Die
Verbände des Kinogewerbes bezweifeln, dass in einem solchen Fall die
Erteilung eines Kontingentes nach dem Gesetz überhaupt in Betracht
komme. Sie berufen sich auf W. BIRCHMEIER, der die Auffassung vertritt,
dass Bewerber, die den Verleih bloss nebenberuflich betreiben möchten,
kein Kontingent erhalten können (Kommentar zum Filmgesetz, 1964, S. 71 f.).
Nach dem Wortlaut des Art. 12 Abs. 4 des Gesetzes - "in einem
betriebswirtschaftlich genügenden Umfange", "suffisants pour assurer
l'activité normale d'une entreprise commerciale", "bastevoli
all'esercizio normale di un'impresa" - kann freilich angenommen
werden, dass die Verfasser in erster Linie an Unternehmen gedacht
haben, für die das Verleihgeschäft die eigentliche, hauptsächliche
Existenzgrundlage bilden soll. Es besteht jedoch kein sachlicher Grund,
aus dem Gesetzestext abzuleiten, dass Kontingente für eine bloss
nebenberufliche Verleihtätigkeit ausgeschlossen sind. Die im Gesetz
angeordnete Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr dient dem kultur-
und staatspolitischen Zweck, die Unabhängigkeit des schweizerischen
Filmverleihs gegenüber dem Ausland zu erhalten (Art. 9 Abs. 1 Filmgesetz;
Botschaft des Bundesrates vom 28. November 1961, BBl 1961 II S. 1029 ff.,
insbesondere S. 1048 ff.; BIRCHMEIER S. 67). Dieser Zweck erfordert nicht,
dass die Zuteilung von Kontingenten auf Unternehmen beschränkt wird,
die sich ausschliesslich oder vorwiegend mit dem Filmverleih befassen
wollen. Wenn der Gesetzgeber gleichwohl eine solche Begrenzung hätte
einführen wollen, hätte er sie ausdrücklich anordnen müssen. Das ist
nicht geschehen.
Im Entwurf des Bundesrates war bloss vorgesehen, dass "neue Kontingente
nur an solche Verleiher erteilt werden dürfen, die den Nachweis erbringen,
dass ihr Betrieb in jeder Hinsicht von ausländischen Einflüssen unabhängig
ist" (BBl 1961 II S. 1068). Mit der dann vom Parlament beschlossenen
neuen Fassung wurde ein eigentlicher Anspruch des Bewerbers, der
bestimmte Voraussetzungen erfüllt, auf ein betriebswirtschaftlich
genügendes Kontingent geschaffen. Damit sollte ein übermässiger Einfluss
der bestehenden Verleihfirmen verhindert und die Befürchtung, dass der
Bewilligungspraxis eine verkappte "Bedürfnisklausel" zugrunde gelegt werden
könnte, beseitigt werden (StenBull 1962 NR S. 418 ff., StR S. 236). Der
Ausschluss von Bewerbern, welche die Verleihtätigkeit bloss nebenberuflich
ausüben wollen, stand dagegen nicht zur Diskussion. Aus dem Sinn und Zweck
der gesetzlichen Kontingentsordnung, insbesondere des Art. 12 Abs. 4 des
Gesetzes, und aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung muss somit
der Schluss gezogen werden, dass ein neues Einfuhrkontingent (in einem
betriebswirtschaftlich genügenden Umfange) auch einem Gesuchsteller,
der den Filmverleih nur als Nebenzweig seines Unternehmens betreiben
will, zu erteilen ist, sofern die persönlichen Verhältnisse des Bewerbers
einen kulturell und wirtschaftlich gesunden und vom Ausland unabhängigen
Verleihbetrieb gewährleisten.
Dieser Auslegung des Gesetzes steht auch Art. 1 lit. h der
Vollziehungsverordnung II des Bundesrates vom 28. Dezember 1962 nicht
entgegen. Nach dieser Bestimmung gelten als Verleiher "die juristischen
Personen, Personengesellschaften oder natürlichen Personen, die Filme
gewerbsmässig einführen, um sie in der Schweiz zu verleihen". Abgesehen
davon, dass eine Verordnungsvorschrift, welche die Erteilung neuer
Kontingente für bloss nebenberufliche Verleihbetriebe ausschliessen
würde, der gesetzlichen Grundlage bedürfte, lässt sich dem Wortlaut von
Art. 1 lit. h VV II ein solcher Ausschluss gar nicht entnehmen. Denn das
"gewerbsmässige" Einführen und Verleihen braucht nicht der Hauptzweig
eines Erwerbsunternehmens zu sein; auch eine Tätigkeit, die im Rahmen
eines Betriebs von untergeordneter Bedeutung ist, aber zu Erwerbszwecken
ausgeübt wird, ist als gewerbsmässig anzusehen. In diesem mit dem
allgemeinen Sprachgebrauch übereinstimmenden Sinne wird der Begriff der
Gewerbsmässigkeit nach ständiger Rechtsprechung im Strafrecht (BGE 79 IV
12) und im Wehrsteuerrecht (BGE 92 I 122, 93 I 288) verwendet. Auch in
der Regelung der Filmeinfuhr hat er keine engere Bedeutung; er umfasst
hier jeden (haupt- oder nebenberuflichen) der kommerziellen Auswertung
dienenden Import von Filmen.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer und die Verbände des Kinogewerbes rügen,
dass die wirtschaftlichen Verhältnisse der Teleproduction nicht genügend
abgeklärt worden seien. Indessen steht fest, dass die Gesuchstellerin
schon seit vielen Jahren Spielfilme produziert und ihren Betrieb stets
aufrechterhalten konnte, obwohl - was nicht bestritten ist - die Auswertung
einiger von ihr hergestellter Streifen zu Misserfolgen geführt hat. Der
Beschwerdeführer anerkennt denn auch, dass "die Teleproduction ihren
Inhabern eine angemessene Existenz zu bieten scheint". Niemand behauptet,
dass der Produktionsbetrieb der Gesuchstellerin wirtschaftlich vom
Ausland abhängig sei. Es handelt sich um ein unabhängiges schweizerisches
Unternehmen unter einheimischer Leitung. Es darf auch angenommen werden,
dass seine Leiter die für die Führung eines Verleihbetriebes erforderlichen
Kenntnisse und Erfahrungen besitzen; denn sie konnten sich bei der
Auswertung ihrer Eigenproduktionen Einblick in die Gegebenheiten und
die Technik des Filmverleihs verschaffen. Zu berücksichtigen ist ferner,
dass sie beabsichtigen, die Herstellung von Filmen als hauptsächlichen
Geschäftszweig beizubehalten und sich nur nebenbei, in einem bescheidenen
Umfange und zur Sicherung des guten Ganges des Produktionsbetriebes, mit
dem Verleih zu befassen. Unter diesen Umständen konnte das Departement
des Innern davon absehen, die finanzielle Situation der Teleproduction
näher zu überprüfen. Was über die bisherige Tätigkeit des Unternehmens
bekannt ist, erlaubt den Schluss, dass die persönlichen Verhältnisse der
Gesuchstellerin und ihrer Leiter einen wirtschaftlich gesunden und von
finanziellen Einflüssen des Auslandes unabhängigen Betrieb des kleinen
Verleihgeschäfts, das dem bestehenden Produktionsbetrieb angegliedert
werden soll, genügend gewährleisten.
Wieweit die Erwartungen der Gesuchstellerin - z.B. hinsichtlich
der Möglichkeiten des Austausches mit ausländischen Firmen und der
internationalen Coproduktion - begründet sind, ist allerdings ungewiss;
doch kann daraus nicht geschlossen werden, dass ihr Vorhaben von
vornherein aussichtslos sei, in einer wirtschaftlich gesunden Weise
überhaupt nicht ausgeführt werden könne. Es wäre verfehlt, aus Art. 12
Abs. 4 des Filmgesetzes abzuleiten, Voraussetzung für die Bewilligung
eines neuen Einfuhrkontingentes sei eine aussergewöhnliche, Risiken
auf ein Mindestmass beschränkende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
des Gesuchstellers. Gerade der Verleih kulturell wertvoller Filme,
der nach dem Gesetz gefördert werden soll, ist vielfach mit besonderen
geschäftlichen Risiken verbunden, die der Verleiher mittelmässiger,
aber leicht verwertbarer Streifen im allgemeinen nicht auf sich nehmen
muss. Es ist nicht der Sinn des Gesetzes, dass eine kulturpolitisch
erwünschte Verleihtätigkeit wegen solcher Risiken ausgeschlossen sein soll.
Der Beschwerdeführer und die Verbände der Kinobesitzer weisen darauf
hin, dass das unabhängige schweizerische Verleihgewerbe bereits übersetzt
sei und mit erheblichen Schwierigkeiten zu kämpfen habe. Indessen
bezweckt die Kontingentierung der Filmeinfuhr nicht den Schutz der
bestehenden Verleihbetriebe vor der Konkurrenz neuer solcher Betriebe
(BBl 1961 II S. 1049). Die Bewilligungsbehörde hat darauf zu achten, dass
keine Monopole entstehen, die den öffentlichen Interessen zuwiderlaufen
(Art. 12 Abs. 3 Filmgesetz). Übrigens ist nicht anzunehmen, dass infolge
der Gutheissung des Gesuches der Teleproduction die Interessen der
bestehenden schweizerischen Verleihbetriebe ernstlich beeinträchtigt
werden könnten; denn das streitige Kontingent von vier Einheiten ist im
Verhältnis zur Gesamtheit der für das Jahr 1970 zugeteilten Kontingente
(nach Feststellung des Departements des Innern: 579 Einheiten) sehr
gering. Die Schwierigkeiten, denen sich das unabhängige schweizerische
Verleihgewerbe gegenübersieht, ständen der Erteilung des umstrittenen
Kontingentes nur dann entgegen, wenn sie so gross wären, dass sie der
Teleproduction verunmöglichen würden, den geplanten kleinen Verleihbetrieb
in einer wirtschaftlich gesunden Weise zu führen. Es bestehen jedoch
keine schlüssigen Indizien dafür, dass es sich so verhält.
Ob die von der Teleproduction in Aussicht genommenen Tauschgeschäfte
mit ausländischen Firmen sich allenfalls ohne eigenes Einfuhrkontingent
unter Mitwirkung einer bestehenden Verleihfirma durchführen liessen,
ist nicht zu prüfen. Das Gesetz lässt die Erteilung neuer Kontingente
nicht nur dann zu, wenn die bereits vorhandenen Verleihunternehmen den
Bedürfnissen nicht gerecht werden können. Es stellt nicht darauf ab,
ob aus der Sicht der bestehenden Verleihfirmen ein Bedürfnis für die
Zulassung eines neuen Verleihbetriebes bestehe.
Erwägung 4
4.- Es steht fest und ist auch nicht bestritten, dass die
Teleproduction Spielfilme von hohem kulturellem Rang herstellt. Die
Leiter der Gesellschaft haben sich offensichtlich immer wieder
bemüht, künstlerisch und erzieherisch wertvolle Erzeugnisse zu
schaffen. Verschiedene ihrer Produktionen sind vom Departement des Innern
und von anderer Seite ausgezeichnet worden. Nichts lässt darauf schliessen,
dass die Teleproduction je ungünstigen kulturellen Einflüssen des Auslandes
erlegen ist. Die persönlichen Verhältnisse und die bisherige Tätigkeit der
Leiter rechtfertigen die Annahme, dass diese imstande und gewillt sind,
auch das Verleihgeschäft, das sie im Zusammenhang mit der Eigenproduktion
aufnehmen möchten, in kultureller Beziehung einwandfrei und unabhängig
vom Ausland zu betreiben. Aus den Akten ergibt sich kein Anhaltspunkt
dafür, dass ein den kultur- und staatspolitischen Zielen des Filmgesetzes
zuwiderlaufender, unerwünschter Verleihbetrieb zu befürchten ist.
Die in Art. 12 Abs. 4 des Filmgesetzes umschriebenen Voraussetzungen
sind somit im vorliegenden Fall erfüllt.
Erwägung 5
5.- Das umstrittene Kontingent ist - entsprechend Art. 18 Abs. 2
VV II - für ein Jahr (1970) erteilt worden. Wenn die Teleproduction
Kontingente auch für spätere Jahre erhalten will, wird das Departement
des Innern jeweils auf Gesuch hin neu prüfen, ob die Voraussetzungen
erfüllt sind. Vorbehalten bleibt auch Art. 15 des Filmgesetzes, wonach
erteilte Kontingente entzogen werden können, wenn einer der dort genannten
Gründe vorliegt.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.