BGE 96 I 138
96 I 138
25. Auszug aus dem Urteil vom 25. Februar 1970 i.S. Hall gegen
Regierungsrat des Kantons Bern. Regeste
Chiropraktorenberuf; zulässiger Inhalt einer kantonalen
Verordnung. Art. 4 und 31 BV, Grundsatz der Gewaltentrennung.
Es ist mit den genannten Verfassungsgrundsätzen vereinbar, von den
beim Inkrafttreten der neuen Verordnung schon im Kanton Bern tätigen
Chiropraktoren eine vorwiegend praktische Prüfung zu verlangen.
Sachverhalt
A.- Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 1. Juli 1969
"in Ausführung von § 3 Abs. 2 des Gesetzes vom 14. März 1865 über
die Ausübung der medizinischen Berufsarten" eine Verordnung "über die
Chiropraktoren". Diese wurde am 6. August 1969 im Amtsblatt veröffentlicht
und enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
"Art. 1. Die Direktion des Gesundheitswesens erteilt im Kanton Bern
wohnhaften, gut beleumdeten Schweizer Bürgern, die einen Fähigkeitsausweis
im Sinne von Art. 2 dieser Verordnung besitzen, die Bewilligung zur
Ausübung der Chiropraktik.
Art. 2. 1 Als Fähigkeitsausweis gilt das Zeugnis über das Bestehen
der kantonalen Chiropraktorenprüfung (Art. 10 bis 17 und Art. 20).
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Art. 20. Chiropraktoren, die beim Inkrafttreten dieser Verordnung
bereits im Kanton Bern tätig sind, werden von der Direktion des
Gesundheitswesens zu einer vorwiegend praktischen Chiropraktorenprüfung
zugelassen, sofern sie
a) im Kanton Bern niedergelassen und gut beleumdet sind;
b) ihre Fachausbildung an einem vom Eidgenössischen Departement
des Innern anerkannten Ausbildungsinstitut für Chiropraktoren vor dem
1. Januar 1965 aufgenommen und
c) den zur Zeit ihrer Ausbildung vorgeschriebenen Lehrgang dieses
Institutes erfolgreich absolviert haben. Ist diese Fachausbildung nach dem
31. Dezember 1964 abgeschlossen worden, so ist überdies eine mindestens
einjährige Assistentenzeit bei einem in der Schweiz tätigen Chiropraktor
nachzuweisen.
Gesuche um Zulassung zu dieser Prüfung sind mit den nötigen Zeugnissen
innerhalb dreier Monate seit dem Inkrafttreten dieser Verordnung bei der
Direktion des Gesundheitswesens einzureichen.
Wird die Prüfung innerhalb zweier Jahre bestanden, so erteilt die
Direktion des Gesundheitswesens dem Bewerber die Praxisbewilligung.
Die Prüfung kann nur einmal wiederholt werden."
B.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. September 1969 verlangen
Frau Eliane R. Hall, geb. Kuchen, Schweizerbürgerin, und ihr Ehemann
Harry R. Hall, amerikanischer Staatsangehöriger, die Aufhebung der Art. 2
(richtig: 2 Abs. 1) und 20 der Chiropraktorenverordnung.
In der Beschwerde wird festgestellt, Eliane R. Hall habe in Bern die
Maturitätsprüfung bestanden, nachher in USA Chiropraktik studiert und am
30. September 1953 an der Palmer School of Chiropractic in Davenport den
Grad eines Doktors der Chiropraktik erworben. Am 8. Oktober 1953 habe sie
überdies im Staate Georgia das Staatsexamen als Chiro praktorin bestanden.
Harry R. Hall habe am 5. März 1951 an der Palmer School of Chiropractic
den Grad eines Doktors der Chiropraktik erworben. Am 30. April 1952 habe
er im Staate Jowa und am 15. Juli 1953 im Staate Michigan das Staatsexamen
bestanden. Beide Beschwerdeführer, die in Muri/BE wohnen, üben seit über
10 Jahren im Kanton Bern den Chiropraktorenberuf aus.
Sie halten dafür, die angefochtene Verordnung verletze die Art. 4
und 31 BV. Die einzelnen Rügen und ihre Begründung ergeben sich, soweit
erforderlich, aus den nachstehenden Erwägungen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde
sei abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Über die Ausübung des Chiropraktorenberufes bestanden im Kanton
Bern bis in die neueste Zeit keine Vorschriften. Anlass zur Schaffung der
umstrittenen Verordnung gab das BG vom 13. März 1964 über die Änderung
des Ersten Titels des KUVG (AS 1964 965). Dabei wurde dem Art. 21 KUVG
der folgende neue Absatz 4 eingefügt:
"Personen, denen ein Kanton auf Grund eines durch
besondere Fachausbildung erworbenen und vom Bundesrat anerkannten
Befähigungsausweises die Bewilligung zur Ausübung der Chiropraktik erteilt
hat, sind berechtigt, innert den Schranken dieser Bewilligung für die
Krankenversicherung tätig zu sein. Artikel 15 Absatz 1 und Artikel 17
Absatz 1 finden sinngemäss Anwendung."
Gestützt auf Art. 21 Abs. 4 KUVG erliess der Bundesrat am 15. Januar
1965 eine "Verordnung IV über die Krankenversicherung betreffend
die Anerkennung kantonaler Befähigungsausweise der Chiropraktoren
für die Krankenversicherung" (AS 1965 55). Deren Art. 1 sieht vor,
dass kantonale Befähigungsausweise für Chiropraktoren "auf Grund einer
in der Schweiz erfolgreich abgelegten Prüfung" anerkannt werden. Zur
Prüfung zugelassen werden Bewerber mit schweizerischem oder anderem
anerkanntem Maturitätsausweis, die ein vom Eidgenössischen Departement
des Innern anerkanntes Ausbildungsinstitut mit vollen 36 Studienmonaten
absolviert haben und während mindestens einem Jahr bei einem Chiropraktor
mit anerkanntem Befähigungsausweis als Assistent tätig gewesen sind
(Art. 2). Für die schon bisher tätigen Chiropraktoren enthält indessen
Art. 5 Abs. 1 folgende Übergangsbestimmung:
"Chiropraktoren, die am 1. Januar 1965 auf Grund eines den Artikeln
1 und 2 nicht vollständig entsprechenden Befähigungsausweises eine
kantonale Bewilligung zur Berufsausübung besitzen, sind zur Betätigung
für die Krankenversicherung im Rahmen von Artikel 21 Absatz 4 des Gesetzes
zugelassen."
Die genannten Vorschriften des Bundesrechtes ermöglichen den
Chiropraktoren, unter gewissen Voraussetzungen für die Mitglieder von
Krankenkassen tätig zu sein. Dass der Kanton diese Voraussetzungen schaffe,
wünschten im Kanton Bern die Chiropraktoren selber.
Erwägung 2
2.- Ausser dem soeben erwähnten Zweck strebte der Regierungsrat mit
der hier umstrittenen Verordnung ein weiteres Ziel an: Nicht nur für die
Mitglieder der Krankenkassen, sondern zum Schutze jedermanns sollte eine
Ordnung getroffen werden, die Personen mit ungenügenden Fähigkeiten von
der Chiropraktorentätigkeit ausschliesst. Der Regierungsrat stützt sich
dabei auf das Gesetz vom 14. März 1865 über die Ausübung der medizinischen
Berufsarten. Dessen § 3 Abs. 2 ermächtigt die Gesundheitsdirektion, "an
solche, welche sich zur Ausübung gewisser Verrichtungen der sogenannten
niedern Chirurgie anmelden, nach bestandener Prüfung oder auf Vorlegung von
Zeugnissen über den Besitz der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten,
besondere Bewilligungen zu erteilen".
Die Parteien gehen darin einig, dass die Chiropraktik zum Bereich
der "niedern Chirurgie" im Sinne des genannten Erlasses gehört. Die
Beschwerdeführer machen auch nicht etwa geltend, Art. 3 Abs. 2 ermächtige
die Gesundheitsdirektion nur zu konkreten Verfügungen, nicht aber den
Regierungsrat zu einem generellen Erlass. Die Parteien gehen denn auch
offensichtlich davon aus, die Befugnis zum Erlass der umstrittenen
Verordnung sei in der Vollzugsgewalt des Regierungsrates (Art. 38 KV)
eingeschlossen. Streit herrscht nur über den zulässigen Inhalt der
Verordnung.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer bestreiten die gesetzliche Grundlage der
Verordnung, indem sie vorbringen, der Regierungsrat habe etwas angeordnet,
was nur der Gesetzgeber hätte anordnen dürfen. Damit machen sie im Grunde
geltend, die kantonale Instanz habe das Prinzip der Gewaltentrennung
verletzt. Zu dieser Rüge sind beide Beschwerdeführer, auch Harry
R. Hall als ausländischer Ehemann einer Schweizerin legitimiert (nicht
veröffentlichte Erw. 1b des Urteils BGE 96 I 45 ff.)
a) Die Beschwerdeführer fassen die Klausel über die Erteilung der
Erlaubnis "nach bestandener Prüfung oder auf Vorlegung von Zeugnissen"
in dem Sinne auf, dass der Regierungsrat nur das eine oder das andere,
keinesfalls aber beides hätte anordnen dürfen. Indessen lässt sich
Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes zwanglos in der Weise verstehen, dass die
Bewilligungsinstanz nach ihrem sachverständigen Ermessen die Voraussetzung
einer Bewilligung bestimmen darf. Dabei ist es ihr anheimgestellt,
eine Prüfung anzuordnen oder vorhandene Zeugnisse zu würdigen; sie
darf aber auch den Beweis der Qualifikation teils durch Prüfung, teils
durch Zeugnisse erbringen lassen. Selbst wenn man den Gesetzestext
ausschliesslich im Sinne einer Alternative verstehen wollte, wäre es
mindestens nicht der Bewerber, sondern die Behörde, die entschiede,
ob eine Prüfung verlangt oder nicht verlangt werden solle. Dabei könnte
ihr nicht verwehrt werden, eine Prüfung in jedem Fall zu verlangen. In
dieser Kompetenz eingeschlossen wäre natürlicherweise auch die Bestimmung
der Qualifikationsausweise, die ein Bewerber beizubringen hat, damit
das Prüfungsverfahren für ihn überhaupt begonnen wird. Wenn dabei auch
Zeugnisse ausländischer Institute oder Staaten als solche Ausweise
anerkannt werden, so wirkt sich das zugunsten der Prüfungsbewerber,
nicht zu deren Nachteil aus. In dieser Hinsicht ist mithin die Rüge,
die Verordnung überschreite inhaltlich die gesetzliche Grundlage, nicht
begründet.
b) Bedenken erwecken könnte die Beschränkung der Prüfung auf
Schweizerbürger, wie es Art. 1 der Verordnung vorsieht. § 3 Abs. 2 des
Gesetzes erwähnt das Bürgerrecht nicht. Ob zwischen dem Bürgerrecht und
der Qualifikation zur Ausübung des Chiropraktorenberufes ein ursächlicher
Zusammenhang bestehe, erscheint als sehr zweifelhaft, braucht indessen
nicht geprüft zu werden, weil eine solche Rüge in der Beschwerde nicht
erhoben wurde.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer erblicken einen Verstoss gegen Art. 4 BV
vor allem darin, dass die Verordnung des Regierungsrates für sie keine
vollständige Befreiung von jeglicher Prüfung vorsieht.
Die Chiropraktorenverordnung ist ein generell abstrakter Erlass,
der sich an eine unbestimmte Anzahl von Personen wendet. Für ihn gelten
die Regeln, die die Rechtsprechung für die Beurteilung gesetzgeberischer
Erlasse entwickelt hat.
Danach verstösst ein solcher Erlass nur dann gegen Art. 4 BV, wenn er
sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn er sinn- und zwecklos
ist, oder wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht
finden lässt (BGE 93 I 112, 91 I 84 mit Hinweisen). Innerhalb dieses
Rahmens steht der kantonalen Behörde ein weiter Spielraum des Ermessens
zu. Der Verfassungsrichter hat diese Befugnis zu achten; er darf nur
bei Ermessensmissbrauch oder -überschreitung eingreifen. Dagegen darf
er nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der ordnenden
Behörde setzen und nicht schon dann einschreiten, wenn der Erlass
auf gesetzgebungspolitischen Überlegungen beruht, die der Richter als
Gesetzgeber nicht angestellt hätte (BGE 92 I 442/43).
Diesen Kriterien der Rechtsprechung hält der angefochtene Erlass stand.
Das Bundesrecht (Art. 1 der erwähnten Verordnung IV) stellt bezüglich
der Prüfungsfächer und der Vorbildung der Prüflinge sehr strenge
Anforderungen. Die kantonale Verordnung stimmt in ihren Artikeln 11
(Vorbildung der Prüflinge) und 13 (Prüfungsfächer) dem Sinne nach und
weitgehend auch im Wortlaut mit den Artikeln 1 und 2 der Verordnung
IV überein. Gelten aber erhebliche Anforderungen für alle Personen,
die den Chiropraktorenberuf aufnehmen, so lag es nahe, auch die schon
praktizierenden, aber in der Schweiz nicht geprüften Chiropraktoren
mindestens einer summarischen Befähigungsprüfung zu unterwerfen. Art. 5
der Verordnung IV sieht das vor, indem er es den kantonalen Behörden
anheimstellt, denjenigen Berufsangehörigen, die schon bisher praktiziert
haben, Bewilligungen zu erteilen "auf Grund eines den Artikeln 1 und
2 nicht vollständig entsprechenden Bildungsausweises". Dieser soll
nach Art. 20 der angefochtenen Verordnung durch Bestehen einer ,,,
vorwiegend praktischen" Prüfung erbracht werden, einer Prüfung, von der
es im "Vortrag" der Gesundheitsdirektion zum Verordnungsentwurf heisst,
sie sei so zu gestalten, dass "seriöse, fachkundige Chiropraktoren" sie
"jederzeit ohne besondere Vorbereitung bestehen können". Eine solche
Prüfung ist nicht nur nicht sinn- und zwecklos, sondern lässt sich auf
durchaus ernsthafte Gründe stützen. Erst recht kann keine Rede davon sein,
dass unverständliche Unterscheidungen getroffen wurden. Im Gegenteil ist
die Übergangsgeneration der Chiropraktoren gegenüber den neu in den Beruf
Eintretenden bevorzugt. Ob diese Bevorzugung noch weiter hätte getrieben
werden dürfen, z.B. so weit, dass den Absolventen des Palmer College
of Chiropractic in Davenport jegliches Examen erlassen worden wäre,
braucht hier nicht erörtert zu werden. Diese Frage liegt gerade in jenem
Ermessensbereich, in den sich das Bundesgericht nicht einzumischen hat.
Die angefochtene Verordnung hielte dem Art. 4 BV übrigens auch
dann stand, wenn man nicht die gegenüber den kantonalen Gesetzgebern
aufgestellten Kriterien anwenden wollte, sondern sich mit gewöhnlicher
Willkürprüfung begnügte. Auch bei solcher Prüfung und unter Beachtung des
Umstandes, dass das Palmer College in Davenport zu den vom Eidgenössischen
Departement des Innern anerkannten Ausbildungsinstituten gehört (AS
1965 1199), könnte nicht davon gesprochen werden, dass schon die blosse
Abnahme einer vorwiegend praktischen Befähigungsprüfung jenseits einer
mit vernünftigen Gründen vertretbaren Ordnung liege.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 31
BV und verlangen, dass das Bundesgericht im Zusammenhang damit den
Inhalt des kantonalen Rechts frei überprüfe. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführer ist die Abnahme einer praktischen Befähigungsprüfung
der vorher umschriebenen Art zwar gerade kein Eingriff, "der sich für den
Betroffenen besonders einschneidend auswirkt" (vgl. BGE 95 I 16). Indessen
ergibt sich die freie Prüfung schon daraus, dass es hier um die Anwendung
der verfassungsmässigen Handels- und Gewerbefreiheit und damit auch um die
Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (BGE 93 I 219) geht.
Ob es sich beim Chiropraktorenberuf geradezu um eine neue
wissenschaftliche Berufsart im Sinne des Art. 33 BV handle, kann hier
offen bleiben. Jedenfalls stellt die Verordnung IV sowohl bezüglich
der Vorbildung (vgl. Art. 2) als auch hinsichtlich der fachlichen
Ausbildung (vgl. den Katalog in Art. 1) an diejenigen, die den Beruf neu
ergreifen möchten, hohe Anforderungen. Im Vergleich dazu ist das hier
umstrittene Erfordernis der vorwiegend praktischen Prüfung als für die
Übergangsgeneration der Chiropraktoren günstige Bedingung zu werten. Wie
sich dem erwähnten "Vortrag" der Gesundheitsdirektion entnehmen lässt,
boten gerade die Übergangsbestimmungen des Art. 20 die grössten
Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung des Verordnungsentwurfes. Der
von einem Juristen präsidierte Arbeitsausschuss, dem Vertreter der
medizinischen Fakultät, der Ärzte, der Krankenkassen und der Chiropraktoren
sowie ein Neuenburger Chiropraktor (als Experte für die Gestaltung der
kantonalen Chiropraktorenprüfung) angehörten, hat sich nach langer
Beratung auf den umstrittenen Art. 20 geeinigt. Diesem Befund einer
Gruppe von Fachleuten kann das Bundesgericht keinen besser erarbeiteten
eigenen Befund entgegenstellen. Namentlich könnte der Staatsgerichtshof
nicht feststellen, dass die Prüfung, die den bisher tätigen Chiropraktoren
auferlegt wird, im Vergleich zum angestrebten Ziel - Schutz des Publikums
vor unqualifizierten Berufsangehörigen - nicht verhältnismässig sei.
Der Hinweis der Beschwerdeführer auf angeblich weniger weit gehende
Anforderungen in andern Kantonen ist schon deshalb unbehelflich, weil
alle Erlasse, auf die sich die Beschwerdeführer stützen, aus den 50-iger
Jahren stammen und unter der heutigen Rechtslage (Revision des KUVG vom
13. März 1964, Erlass der Verordnung IV über die Krankenversicherung vom
15. Januar 1965) überholt sind.
Dass mit der umstrittenen Übergangsprüfung andere als polizeiliche
(etwa gewerbepolitische) Zwecke angestrebt worden seien, machen die
Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.