BGE 96 I 123
96 I 123
23. Auszug aus dem Urteil vom 28. Januar 1970 i.S. Zwyssig gegen Obwalden,
Kanton und Regierungsrat. Regeste
Entschädigung wegen materieller Enteignung.
Begriff der materiellen Enteignung. Anwendung bei öffentlichrechtlichen
Eigentumsbeschränkungen, die unmittelbar durch den Gesetzgeber angeordnet
werden. Die Entschädigungspflicht des Gemeinwesens entfällt jedenfalls
für Eingriffe und Beschränkungen, die ausschliesslich oder vorwiegend der
Abwehr konkreter Gefahren dienen, die der öffentlichen Sicherheit oder
den Rechtsgütern Einzelner drohen. Dies trifft zu für die Bestimmung,
die gegenüber Waldrändern einen Gebäudeabstand von 20 m vorschreibt,
und für den Entscheid, mit dem die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
für Land an einem Steilhang verweigert wird.
Sachverhalt
A.- Architekt Alois Zwyssig in Horw kaufte im Jahre 1960 das 13 075 m2
haltende Grundstück Nr. 1232 in Engelberg zum Preis von Fr. 90 000.--, was
mit den Handänderungskosten einen Preis von gegen Fr. 7.- je m2 ergab. Das
Grundstück liegt an einem steilen Südhang und grenzt im Norden an einen
dem Verkäufer des Landes gehörenden Wald, von dem gemäss Kaufvertrag die
Bauten auf dem Grundstück Nr. 1232 einen Abstand von 5 m einzuhalten haben.
Zwyssig erstellte einen Parzellierungs- und Bebauungsplan, wonach
auf dem Grundstück 22 Ferienhäuser gebaut werden sollten. Er begann im
Jahre 1962 mit der Erschliessung und will dafür Fr. 315 000.-- aufgewendet
haben. In der Folge verkaufte er 11 Parzellen, von denen einige überbaut
wurden.
Am 16. Mai 1965 erliess der Kanton Obwalden ein Baugesetz (BauG),
das sofort in Kraft trat und in Art. 10 Abs. 2 bestimmt, dass gegenüber
Waldrändern ein Gebäudeabstand von 20 m einzuhalten ist. Nach Art. 26
Abs. 2 BauG kann der Gemeinderat von den gesetzlichen Abstandsvorschriften
Ausnahmen bewilligen, sofern dadurch "keine wichtigen öffentlichen
oder privaten Interessen gefährdet oder verletzt werden"; solche
Ausnahmebewilligungen bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates.
Bei Anwendung des Art. 10 Abs. 2 BauG können auf dem
Zwyssig verbleibenden Lande statt der vorgesehenen 11 nur noch 4
Ferienhäuser erstellt werden. Zwyssig ersuchte den Gemeinderat um eine
Ausnahmebewilligung. Der Gemeinderat entsprach dem Gesuch, indem er den
Waldabstand auf 10 m herabsetzte unter Vorbehalt der Genehmigung des
Regierungsrates. Dieser holte einen Bericht des kantonalen Oberforstamtes
ein und lehnte gestützt darauf die Genehmigung der Ausnahmebewilligung mit
Beschluss vom 22. März 1966 ab. Zwyssig erhob hiegegen beim Bundesgericht
eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Art. 4 BV, wurde
aber mit Urteil vom 10. Juni 1966 abgewiesen.
B.- Mit Eingabe vom 29. März 1969 gelangte Zwyssig neuerdings an den
Regierungsrat. Er behauptete, dass das in der Waldabstandsvorschrift
des Art. 10 Abs. 2 BauG enthaltene Bauverbot inbezug auf sein Land
einer Enteignung gleichkomme, und ersuchte den Regierungsrat gestützt
auf Art. 23 Abs. 2 BauG, ihm eine Entschädigung von insgesamt Fr.
200 789.-- zuzusprechen bzw. ein Enteignungsverfahren zur Feststellung
der Entschädigung zu eröffnen.
Der Regierungsrat verneinte mit Beschluss vom 16. Juli 1969 das
Vorliegen einer materiellen Enteignung und lehnte die Einleitung eines
Enteignungsverfahrens ab, indem er ausführte: Durch die gesetzliche
Waldabstandsvorschrift von 20 m werde Zwyssig kein bisher rechtmässig
ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch des Bodens untersagt,
sondern lediglich die Überbaubarkeit der Liegenschaft dem Waldrand
entlang eingeschränkt. Zu prüfen sei, ob Zwyssig dadurch ähnlich wie
von einer Enteignung betroffen werde. Dabei komme es auf die Wirkung
der Waldabstandsvorschrift inbezug auf die ursprüngliche Gesamtparzelle
Nr. 1232 an. Von dieser sei nur etwa 1/5 vollständig unüberbaubar und ein
weiterer Teil beschränkt überbaubar. Das Land verbleibe aber weiterhin
im Eigentum Zwyssigs und könne z.B. landwirtschaftlich genutzt oder als
Umschwung zu den verschiedenen Wohnbauten verwendet werden; lediglich die
Überbauung sei ausgeschlossen. Einen derart nach seinem Inhalt und Umfang
beschränkten Eingriff müsse sich ein Grundeigentümer ohne Entschädigung
gefallen lassen; er halte sich im Rahmen dessen, was noch als "gewöhnliche"
öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung gelten könne, zumal er Land
an einem Steilhang betreffe.
C.- Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates hat Alois
Zwyssig staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er macht Verletzung der
Eigentumsgarantie (Art. 14 KV) sowie des Art. 4 BV geltend und bringt
zur Begründung im wesentlichen vor: Es sei willkürlich, die Frage
des Vorliegens einer materiellen Enteignung aufgrund der Grösse des
ursprünglichen Grundstücks zu beurteilen, wie es der Regierungsrat getan
habe. Massgebend sei vielmehr das dem Beschwerdeführer bei Inkrafttreten
des BauG gehörende Land im Halte von 6254 m2. Von diesem völlig
erschlossenen Bauland sei noch ungefähr 1/4 überbaubar. Berücksichtige man
die Erschliessungskosten dieses Landes, so erleide der Beschwerdeführer
infolge des Bauverbots einen Schaden von rund Fr. 200 000.--. Damit seien
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Voraussetzungen einer
materiellen Enteignung gegeben, da nicht nur die heutige, sondern auch die
künftige Benützung der Sache geschützt sei (BGE 91 I 338) und der Eingriff
daher besonders schwer sei. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Ob ein bestimmter Eingriff in das Eigentum wie eine Enteignung wirkt
und daher nur gegen Entschädigung erfolgen darf, ist eine Frage, die das
Bundesgericht frei prüft (BGE 89 I 384/5, 93 I 138/9 und 342 E. 7).
Nach der neuern Rechtsprechung wird eine materielle Enteignung
angenommen, wenn der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch
der Sache verboten oder in besonders schwerer Weise eingeschränkt wird oder
wenn ein einziger oder einzelne wenige Eigentümer so betroffen werden,
dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit nicht als zumutbar erscheint
(BGE 69 I 241, 81 I 346/7, 82 I 164 E. 3, 89 I 385 E. 2 und 461/2, 91 I
337 E. 3, 93 I 342 E. 7, 95 I 460 E. 7). Die angeführten Urteile, in denen
dieser Begriff der materiellen Enteignung angewandt und, wie namentlich
in BGE 91 I 337 E. 3, präzisiert worden ist, betrafen mit einer einzigen
Ausnahme (BGE 89 I 461/2) Eingriffe, die sich auf einzelne Grundstücke
oder, als Planungsmassnahmen, auf eine Gruppe solcher bezogen. Um bei
solchen Eingriffen zu bestimmen, ob sie enteignungsähnlich wirken,
genügt es, im Sinne der erwähnten Umschreibung auf die Intensität des
Eingriffs und die Zahl der von ihm Betroffenen abzustellen. Dagegen
erscheinen diese Kriterien nicht als genügend, wenn Beschränkungen der
Grundstückbenützung in Frage stehen, die wie der streitige Waldabstand vom
kantonalen Gesetzgeber ausgehen. Diese Beschränkungen nehmen insofern
eine Sonderstellung ein, als der kantonale Gesetzgeber beim Erlass
von öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen, sofern er nur den
Wesensgehalt des Eigentums unangetastet lässt, weitgehend frei ist
(BGE 88 I 255, 90 I 37). Dazu kommt, dass die Eigentumsgarantie das
Eigentum nur mit dem Inhalt gewährleistet, den es nach Massgabe der
jeweiligen Rechtsordnung hat (BGE 82 I 106 E. 2 mit Verweisungen auf
frühere Urteile), und grundsätzlich keinen Schutz gegen deren Änderung
bietet (vgl. MEIER-HAYOZ, Komm. zum Sachenrecht, Systemat. Teil N. 218
c und dort angeführte Rechtsprechung). Insbesondere gilt für das Gebiet
des Baurechts, dass der Grundeigentümer stets damit rechnen muss, dass
es der Gesetzgeber ändert (BGE 87 I 511, 89 I 483).
a) Die Eigentumsbeschränkungen, die sich unmittelbar aus neuen
oder abgeänderten Bestimmungen kantonaler Baugesetze ergeben, haben
im allgemeinen nicht die Intensität, die bei Einzelverfügungen
oder Planungsmassnahmen die Entschädigungspflicht des Gemeinwesens
begründen. Doch kann es sich im Einzelfall so verhalten. Wenn ein Baugesetz
für die offene Bebauung Grenz- und Gebäudeabstände vorschreibt, so hat
dies für Grundstücke, die ausserhalb des Gebiets der geschlossenen Bauweise
liegen und ein gewisses Ausmass nicht erreichen, die Unüberbaubarkeit und
damit unter Umständen eine erhebliche Wertverminderung zur Folge. Ähnlich
verhält es sich mit der Waldabstandsvorschrift des Art. 10 Abs. 2 BauG,
die für alle im Kanton Obwalden befindlichen, zweifellos sehr zahlreichen
Grundstücke, die an einen Wald grenzen, gilt und bewirkt, dass sie je
nach ihrer Grösse teilweise oder ganz unüberbaubar sind.
Die Abgrenzung zwischen entschädigungslosen und
entschädigungspflichtigen Eigentumsbeschränkungen, die schon an sich
erhebliche Schwierigkeiten bereitet (MEIER-HAYOZ aaO N. 234 b und dort
zitierte Literatur), erscheint bei den unmittelbar auf Gesetz beruhenden
Beschränkungen besonders heikel. Die Frage ist in der Rechtsprechung und
Lehre noch wenig geklärt. Die oben angeführten Urteile des Bundesgerichts
über die Voraussetzungen der materiellen Enteignung betreffen, wie
bereits bemerkt, meist Einzelverfügungen oder Planungsmassnahmen; um eine
gesetzliche Beschränkung ging es lediglich in BGE 89 I 461 ff., doch lässt
sich aus diesem Urteil für den vorliegenden Fall nichts ableiten, da es
dort um eine ihrer Natur nach vorübergehende und auch sonst ganz anders
geartete, nämlich ausgesprochen wohlfahrtspolitische Beschränkung (zur
Bekämpfung der Wohnungsnot erlassenes Verbot des Abbruches von Wohnhäusern)
ging. MEIER-HAYOZ, der sich zuletzt mit dieser Frage befasst hat, verweist
im wesentlichen auf die grossen Schwierigkeiten der Grenzziehung und das
Ungenügen der bisherigen Lösungen (aaO N. 242 a und b, 232 e). Allgemeine,
auf jeden Fall anwendbare Kriterien dürften sich kaum finden lassen. Sie
sind zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde auch nicht erforderlich,
da, wie im folgenden zu zeigen ist, die Entschädigungspflicht jedenfalls
bei solchen gesetzlichen Benutzungsbeschränkungen zu verneinen ist, die
den Zweck verfolgen, ernsthafte Gefahren abzuwenden, die der öffentlichen
Sicherheit oder den Rechtsgütern Einzelner drohen, was bei der streitigen
Waldabstandsvorschrift der Fall ist.
b) Die herrschende Lehre und das Bundesgericht haben von jeher
angenommen, dass Eingriffe in das Eigentum, die den genannten Zweck
verfolgen, als rein polizeiliche Massnahmen mit der Eigentumsgarantie
vereinbar sind und keine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens begründen.
Das gilt für Eingriffe, die sich gegen einen einzelnen Grundeigentümer
richten, und muss erst recht für gesetzliche Eigentumsbeschränkungen
gelten (BGE 79 I 232 ff.; 87 I 363/4; MEIER-HAYOZ aaO N. 237; HANS
HAAB, Privateigentum und materielle Enteignung, Diss. Zürich 1947
S. 70; SCHAUMANN, Landesplanung, Diss. Zürich 1950 S. 219/20; BAGI, La
garantie de la propriété, Diss. Lausanne 1956 S. 147/8; HINTERMANN, Die
Freihaltezonen im Rahmen der Bauzonenplanung, Diss. Zürich 1963 S. 71/2;
GUT, Die materielle Enteignung, Diss. Zürich 1969 S. 97). Hiegegen hat HANS
HUBER, jedoch ohne eingehende Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung und
Lehre, eingewendet, dass der Polizeibegriff für die Abgrenzung zwischen
entschädigungsloser Eigentumsbeschränkung und materieller Enteignung
nicht tauge, da Gründe der Polizei und Gründe der öffentlichen Wohlfahrt
keinen Gegensatz bilden (Staat und Privateigentum S. 78). Hieran ist
so viel richtig, dass zwischen Polizei und Wohlfahrt keine scharfe
Grenze besteht. Doch gibt es Eingriffe und Beschränkungen, die ohne
Zweifel ausschliesslich oder überwiegend der Gefahrenabwehr dienen. So
verhält es sich etwa beim Verbot, ein Haus in einem lawinengefährdeten
Gebiet zu erstellen (Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von
Graubünden 1951/60 S. 177 ff.), beim Verbot, ein Haus zu bewohnen, das
den elementarsten hygienischen und baupolizeilichen Anforderungen nicht
mehr genügt, oder beim Gebot, ein Haus abzubrechen, das wegen seiner
Baufälligkeit die Nachbarn gefährdet (ZBl 42/1941 S. 153 ff.). In solchen
Fällen, wo die Beschaffenheit des Grundstücks Anlass zu beschränkenden
Eingriffen gibt und diese Eingriffe der Abwehr einer konkreten Gefahr
dienen, erwachsen gegen das Gemeinwesen keine Entschädigungsansprüche
(FORSTHOFF, Verwaltungsrecht, 8. Aufl. S. 305). Da entsprechendes auch
für gesetzliche Eigentumsbeschränkungen gelten muss, ist die vorliegende
Beschwerde abzuweisen, wenn die Abstandsvorschrift des Art. 10 Abs. 2
BauG die Abwehr bestimmter konkreter Gefahren bezweckt.
c) Die meisten Kantone schreiben in ihren Bau- oder Forstgesetzen
für Wohnbauten einen Mindestabstand vom Waldrand vor (HUBER aaO S. 106),
der in der Regel 30 m bis 40 m beträgt (vgl. LUDER, Baupolizeirecht als
Beschränkung der Eigentumsfreiheit S. 107). Der Kanton Obwalden hat einen
solchen Abstand erst im Baugesetz vom 16. Mai 1965 vorgeschrieben und
ihn auf 20 m festgesetzt. Alle diese Waldabstandsvorschriften dienen,
wie nicht zweifelhaft sein kann, der konkreten Gefahrenabwehr. Das
Bundesgericht hat denn auch schon im Urteil vom 10. Juni 1966, mit
dem es die staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verweigerung der vom
Beschwerdeführer nachgesuchten Ausnahmebewilligung abgewiesen hat,
festgestellt, dass der Gesetzgeber den Waldabstand aus allgemeinen
forstwirtschaftlichen Erkenntnissen auf 20 m bemessen habe und dieser
Abstand der Erhaltung des Waldes und der Sicherung seiner Bewirtschaftung
wie auch dem Schutze der künftigen Bewohner von Bauten am Waldrand
diene. Es hat dabei auf den vom Regierungsrat eingeholten Bericht des
kantonalen Oberforstamtes verwiesen, in dem ausgeführt wird, dass und
weshalb eine Herabsetzung des gesetzlichen Waldabstandes für das Land des
Beschwerdeführers abzulehnen sei. Was in diesem Bericht ausgeführt wird,
leuchtet durchaus ein und lässt das Gebot eines Waldabstandes von 20 m
und die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung als Massnahmen zur Abwehr
konkreter Gefahren erscheinen. Ein Waldabstand von 20 m, der im Vergleich
mit den Vorschriften anderer Kantone an der untern Grenze liegt, ist
für Wohnbauten vor allem zur Verhütung von Waldbränden geboten. Ferner
rechtfertigt sich die Einhaltung dieses Abstandes zum Schutze der in
Waldesnähe befindlichen Gebäude und ihrer Bewohner, zumal wenn der
Wald und das Land davor, wie es im Kanton Obwalden häufig und gerade
auch hier der Fall ist, an einem Steilhang liegen. Dies deshalb, weil
die an solchen Waldrändern stehenden Bäume mit ihren Wurzeln talwärts
verminderten Halt finden, daher bei Schnee- oder Winddruck leichter in
dieser Richtung fallen können und dadurch die Anwohner gefährden. Der
gesetzliche Waldabstand dient somit im allgemeinen wie auch inbezug auf
das Land des Beschwerdeführers der Abwehr bestimmter konkreter Gefahren,
welche beim Näherbau bestehen würden. Nach dem oben Gesagten kann daher
der Beschwerdeführer für die Beschränkung der Überbauungsmöglichkeit,
welche sich aus der Abstandsvorschrift und ihrer Anwendung auf sein Land
ergibt, vom Staate keine Entschädigung verlangen. Daran ändert auch der
Umstand nichts, dass die Vorschrift erst erlassen worden ist, nachdem der
Beschwerdeführer das Land erworben und mit dessen Erschliessung begonnen
hat. Waldabstandsvorschriften sind in der Schweiz so verbreitet, dass
auch im Kanton Obwalden mit ihrem Erlass zu rechnen war.
Entfällt die Entschädigungspflicht des Staates schon wegen der
Rechtsnatur und des Zweckes der Waldabstandsvorschrift, so kommt es
nicht darauf an, ein wie grosser Teil des einem bestimmten Eigentümer
gehörenden Landes infolge dieser Vorschrift unüberbaubar wird. Es ist
daher bedeutungslos, dass der Beschwerdeführer von dem ursprünglich 13
075 m2 haltenden Grundstück heute nur noch 6254 m2 besitzt und dass davon,
wie er behauptet, nur noch ungefähr 1/4 überbaubar ist.