BGE 96 I 11
96 I 11
3. Urteil vom 4. Februar 1970 i.S. Jeske gegen Regierungsrat des Kantons
Schaffhausen. Regeste
Art. 4 BV; Grundsatz von Treu und Glauben.
Eine unrichtige behördliche Auskunft oder Zusicherung ist nur unter
bestimmten Voraussetzungen bindend (Bestätigung der Rechtsprechung).
Sachverhalt
A.- Auf dem am Emmersberg in Schaffhausen gelegenen Grundstück GB
Nr. 2727 befindet sich ein älteres Gebäude. 1967 reichte Norbert Jeske,
Schaffhausen, ein Gesuch für den Bau eines Terrassenhauses auf diesem
Grundstück ein, nach welchem im Untergeschoss Garagen vorgesehen waren. Es
war geplant, dass die Zufahrt zu den Garagen von der Pestalozzistrasse
her erfolge. Diese Strasse führt an Schulhäusern vorbei und weist in der
Nähe des Grundstücks Nr. 2727 eine Spitzkehre auf. Bei dieser Spitzkehre
beginnt die sog. Frohbergtreppe (auch Frohbergstieg), welche für Fussgänger
die Pestalozzi- mit der Frohbergstrasse verbindet. Um die Zufahrt zu
den Garagen zu ermöglichen, hätte die im Eigentum der Stadtgemeinde
Schaffhausen stehende Frohbergtreppe im untern Teil geändert werden
müssen. Jeske richtete am 28. März 1967 ein entsprechendes Gesuch an den
Stadtrat. Zu gleicher Zeit wurde im Grossen Stadtrat eine Interpellation
behandelt, mit welcher verlangt wurde, die Pestalozzistrasse solle als
verkehrsfrei für das Schulquartier reserviert bleiben. Am 4. April 1967
lehnte der Stadtrat die von Jeske beantragte Verlegung der Frohbergtreppe
mit der Begründung ab, zusätzlicher Verkehr auf der Pestalozzistrasse sei
unerwünscht und die Verlegung liege nicht im öffentlichen Interesse. Am
18. April 1967 legte Jeske ein abgeändertes Gesuch für den Bau des
Terrassenhauses vor, nach welchem im Untergeschoss statt der Garagen
ein Bastelraum erstellt werden sollte. Am 9. Mai 1967 wurde dafür die
Baubewilligung erteilt. Dem Bauherrn wurde die Auflage gemacht, für
die drei projektierten Wohnungen je einen Autoabstellplatz auf privatem
Boden mit Zufahrt von der Frohbergstrasse her zu erstellen. Der Bauherr
schuf in der Folge oberhalb des auf dem Grundstück Nr. 2727 stehenden
Altbaues sechs Autoabstellplätze. Im Herbst 1967 wurde das Grundstück
Nr. 2727 aufgeteilt in eine Liegenschaft, auf der sich der Altbau befindet
(bisherige GB Nr. 2727), und eine unterhalb gelegene, auf welcher das
neue Terrassenhaus steht (Nr. 5398). Die Autoabstellplätze beim Altbau
befinden sich infolge dieser Aufteilung nicht mehr auf dem gleichen
Grundstück wie das Terrassenhaus.
Für die Bauzeit bewilligte die Stadtpolizei Schaffhausen die Zufahrt
zum Terrassenhaus-Grundstück von der Pestalozzistrasse her, was eine
provisorische Änderung der Frohbergtreppe bedingte. Am 18. Januar 1968
ersuchte Jeske den Stadtrat, seinen Beschluss vom 4. April 1967 in
Wiedererwägung zu ziehen, welches Gesuch abgewiesen wurde. Im Sommer
1968 stellte die Baupolizeibehörde fest, dass im Untergeschoss des
Terrassenhauses anstelle der Bastelräume Garageboxen erstellt worden
waren und im Vorplatz ein Benzinabscheider eingebaut war. Es wurde
weiterhin festgestellt, dass der Bauherr beabsichtigte, die für die Bauzeit
bewilligte Änderung der Frohbergtreppe beizubehalten, um so die Zufahrt von
der Pestalozzistrasse her aufrecht zu erhalten. Der Stadtrat forderte Jeske
auf, unverzüglich den früheren Zustand der Treppe wieder herzustellen.
Am 26. November 1968 reichte Jeske ein Baugesuch für den "Ausbau"
der Bastelräume zu drei Garagen ein. Der Stadtrat von Schaffhausen
beantragte dem Regierungsrat, das Baugesuch abzuweisen, und zwar im
Hinblick auf die unerwünschte zusätzliche Verkehrsbelastung der in
einem ausgesprochenen Schulbezirk liegenden und zum Teil als Pausenplatz
dienenden Pestalozzistrasse. Die kantonale Baudirektion stellte fest,
dass die vorgesehenen Garagen nur benützbar wären, wenn Jeske eine
Einfahrt von der Pestalozzistrasse her erstellen könnte. Dazu bedürfte
es der Bewilligung der Stadtbehörden, die im Wege stehende Frohbergtreppe
abzuändern. Die Baudirektion setzte den Entscheid über die Bewilligung des
Baugesuches aus, bis diese Bewilligung für die Treppenänderung vorgelegt
werden könne. Am 18. Februar 1969 stellte Jeske beim Stadtrat das Gesuch,
einige Stufen der Frohbergtreppe zu verlegen und ihm ein Fahrrecht auf
dem untersten Teil des Treppenareals einzuräumen. Der Stadtrat lehnte
das Gesuch am 25. Februar 1969 ab, gegen welchen Beschluss Jeske beim
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen Rekurs einlegte. Dieser wies den
Rekurs am 17. Juli 1969 ab, wobei er zur Begründung seines Entscheides
unter anderem ausführte: Der Rekurrent möchte über ein Gelände verfügen,
welches der Stadtgemeinde Schaffhausen gehöre und für Fussgänger reserviert
sei. Es könnte zwar die Treppe technisch so geändert werden, dass sich
für den Rekurrenten eine Durchfahrt zu seinem Grundstück ergäbe. Einen
Anspruch darauf habe der Rekurrent aber nicht, und die Verkürzung der
Treppe liege auch nicht im öffentlichen Interesse. Die Stadt Schaffhausen
habe aus guten Gründen die durch Schulgebiet führende Pestalozzistrasse
für den Fahrzeugverkehr weitgehend gesperrt. Der Rekurrent werde nicht
schlechter gestellt als andere Grundeigentümer. Die Stadt Schaffhausen
habe zwar kürzlich die Bewilligung dafür erteilt, dass auf dem in der
Nähe gelegenen Grundstück Forster anstelle einer Einzeleine Doppelgarage
erstellt werde. Für die Liegenschaft Forster habe indessen bereits die
Möglichkeit der Zufahrt von der Pestalozzistrasse her bestanden. Es komme
hinzu, dass mit dem Abbruch des untersten Teils der Frohbergtreppe nicht
nur die Liegenschaft Jeske, sondern auch die Liegenschaft Öchslin Zugang
zur Pestalozzistrasse erhielte. Der dadurch bewirkte potentielle Zustrom
von Fahrzeugen wäre deshalb erheblich grösser als der durch den Bau der
Doppelgarage bewirkte. Von einer rechtsungleichen Behandlung könne nicht
gesprochen werden. Im übrigen zeige das ganze Verhalten des Rekurrenten,
dass er auf einem Schleichweg (Umwandlung der Bastelräume in Garagen,
Parzellierung des Grundstücks ohne Begründung einer Dienstbarkeit für
die Abstellplätze des Terrassenhauses) die Erstellung der Garagen und die
Einräumung der Zufahrt von der Pestalozzistrasse her habe erreichen wollen.
Wenn dem Rechtsvorgänger des Rekurrenten durch das Baureferat der Stadt
Schaffhausen die Möglichkeit einer Zufahrt von der Pestalozzistrasse her in
Aussicht gestellt worden sei, habe es sich um eine blosse Meinungsäusserung
dieser Amtsstelle gehandelt, wobei dem Rekurrenten habe klar sein müssen,
dass der Entscheid dem Stadtrat zustehe.
B.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 17. Juli 1969 hat
Jeske gestützt auf Art. 4 BV staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit
dem Antrag, die Beschlüsse (des Regierungsrates und des Stadtrates) seien
aufzuheben. Die Begründung der Beschwerde ergibt sich, soweit erforderlich,
aus den nachfolgenden Erwägungen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beantragt Abweisung der
Beschwerde, welchem Antrag sich der Stadtrat von Schaffhausen anschliesst.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf die durch Art. 90
OG vorgeschriebene Begründung der staatsrechtlichen Beschwerde nicht darin
bestehen, dass auf im kantonalen Verfahren eingelegte Rechtsschriften
verwiesen wird (BGE 93 I 137 E. 2; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 390).
Die Berufung auf Vorbringen, welche in der an den Regierungsrat gerichteten
Rekursschrift enthalten waren, muss deshalb unbeachtet bleiben.
Der Regierungsrat hat als letzte kantonale Instanz mit freier
Prüfungsbefugnis entschieden. Die Beschwerde kann sich deshalb nur gegen
seinen Entscheid, nicht (auch) gegen den vorinstanzlichen Entscheid
des Stadtrates richten (BGE 90 I 20 E. 1, 107 E. 1, 88 I 3 E. 4a,
85 I 2/3 E. 1). Der Beschwerdeführer ficht zwar nur den Beschluss
des Regierungsrates an, verlangt aber die Aufhebung der angefochtenen
Beschlüsse, das heisst auch desjenigen des Stadtrates. Richtet sich die
Beschwerde nur gegen den letztinstanzlichen Entscheid und kann sie sich
nur dagegen richten, so ist auf das Rechtsmittel nicht einzutreten,
soweit damit die Aufhebung des Entscheids des Stadtrates verlangt wird.
Erwägung 2
2.- Der Baureferent der Stadt Schaffhausen hatte dem frühern Eigentümer
des Grundstücks Nr. 2727 mit Schreiben vom 11. November 1966 mitgeteilt:
"Zurückkommend auf die telephonische Unterredung zwischen Ihnen und
unserem Herrn Boller, betreffend die Schaffung einer Zufahrtsmöglichkeit
von der Pestalozzistrasse auf den unteren Teil Ihrer Liegenschaft GB
Nr. 2727, teilen wir Ihnen folgendes mit:
Sofern es allfällig vorhandene Werkleitungen und die Kanalisation
nicht verunmöglichen, sind wir bereit, einer Verlegung der Treppe
Frohbergstieg zuzustimmen, wenn dies höhenmässig geht und dadurch keine
Beeinträchtigung des öffentlichen Fussgängerverkehrs entsteht. An die
Kosten einer solchen Treppen- und eventuellen Leitungsverlegung leistet
die Stadt keinen Beitrag. Diese Arbeiten müssten also voll zulasten des
Verursachers erfolgen. Wie hoch diese Kosten sein werden, können wir im
Moment ohne ein Projekt nicht beurteilen. Sofern Sie diese Angelegenheit
weiter verfolgen möchten, müssen wir Sie bitten, uns ein den städtischen
Normalien entsprechendes Projekt einzureichen, damit wir dem Stadtrat
Bericht und Antrag stellen können."
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe darin eine
verbindliche Zusicherung erblicken können, dass die Verlegung der
Frohbergtreppe bewilligt und ihm auf diese Weise eine Zufahrt von der
Pestalozzistrasse her ermöglicht werde. Er will damit offenbar geltend
machen, es widerspreche Treu und Glauben, wenn hinterher entgegen dieser
Zusicherung die Bewilligung zur Änderung der Treppe verweigert worden
sei. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Grund satz von
Treu und Glauben, wie er in Art. 2 Abs. 1 ZGB verankert ist, auch im
Verwaltungsrecht zu beachten. Es handelt sich dabei um einen unmittelbar
aus Art. 4 BV folgenden, für die gesamte staatliche Tätigkeit geltenden
Grundsatz, nach welchem der Bürger Anspruch auf Schutz des berechtigten
Vertrauens auf behördliche Zusicherungen hat (BGE 94 I 520 E. 4a). Eine
(selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem
Bürger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen
Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist, dass die Amtsstelle, welche
die Auskunft gegeben hatte, für die Auskunfterteilung zuständig war,
dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres
hat erkennen können und dass er im Vertrauen auf die Auskunft eine nicht
wieder rückgängig zu machende Disposition getroffen hat (BGE 91 I 136). Es
kann offen bleiben, ob sich jemand auf eine Zusicherung verlassen kann,
die einem andern gegeben wurde. Die Verlegung der Frohbergtreppe wurde
durch den Baureferenten nur unter bestimmten Vorbehalten in Aussicht
gestellt, nämlich nur, "wenn dies höhenmässig geht und dadurch keine
Beeinträchtigung des öffentlichen Fussgängerverkehrs entsteht". Der
Adressat des Briefes musste sich deshalb schon unter diesem Gesichtspunkt
darüber im klaren sein, dass ihm keine verbindliche Zusicherung gegeben
wurde. Der Baureferent war zudem nicht zuständig, die Treppenverlegung
zu bewilligen. Das war Sache des Stadtrates. Der Adressat des Briefes
konnte auch nicht annehmen, der Baureferent sei kompetent, da sich in dem
Brief der abschliessende Passus findet: "Sofern Sie diese Angelegenheit
weiter verfolgen möchten, müssen wir Sie bitten, uns ein den städtischen
Normalien entsprechendes Projekt einzureichen, damit wir dem Stadtrat
Bericht und Antrag stellen können". Es ergibt sich daraus mit genügender
Klarheit, dass der massgebliche Entscheid vom Stadtrat auszugehen hat,
dem der Baureferent nur seinen Antrag unterbreiten würde. Der Adressat
des Briefes konnte demnach nach Treu und Glauben nicht annehmen, es sei
ihm die Treppenverlegung verbindlich zugesichert. Die Voraussetzungen,
unter denen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine wenn
auch unrichtige Zusicherung als verbindlich zu betrachten ist, sind in
keiner Weise gegeben. Der Beschwerdeführer hat übrigens wohl selber zum
Ausdruck gebracht, dass er den Baureferenten für die Erteilung einer
Bewilligung zur Treppenänderung nicht als zuständig erachtete, indem
er am 28. März 1967 ein Gesuch um eine solche Änderung an den Stadtrat
richtete. Der Beschwerdeführer beklagt sich deshalb zu Unrecht über eine
Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben durch die Behörden,
während der Regierungsrat anderseits mit Recht erwägen durfte, der
Beschwerdeführer habe sein Ziel auf einem Schleichweg erreichen wollen,
indem er die Bastelräume zu Garagenboxen ausgestaltete und im Vorplatz
einen Benzinabscheider einbaute.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer erblickt darin eine rechtsungleiche
Behandlung, dass dem Eigentümer des Hauses Pestalozzistrasse 15
(Forster) 1929 die Zufahrt für eine Garage gewährt und 1965 die
Umwandlung der Garage in eine Doppelgarage gestattet worden sei. Der
Beschwerdeführer übersieht, dass eine Zufahrt zur Liegenschaft Forster,
welche direkt an die Pestalozzistrasse angrenzt, bereits vorhanden war. Der
Beschwerdeführer verlangt nicht bloss, dass ihm der Bau von Garagen zu
bewilligen sei. In dem kantonalen Verfahren, das mit dem angefochtenen
Entscheid des Regierungsrates seinen Abschluss fand, war vielmehr darüber
zu entscheiden, ob die Frohbergtreppe im unteren Teil abzuändern und dem
Beschwerdeführer das Recht einzuräumen sei, über das der Stadtgemeinde
Schaffhausen gehörende, dem Fussgängerverkehr dienende Areal zu fahren. Der
Sachverhalt war also wesentlich von demjenigen verschieden, welcher dem
Entscheid über die Erstellung einer Garage auf dem Grundstück Forster zu
Grunde lag. Von einer rechtsungleichen Behandlung kann schon unter diesem
Gesichtspunkt nicht gesprochen werden. Die Behörde durfte zudem mit Grund
erwägen, dass mit der Verlegung der Treppe nicht nur eine Zufahrt zur
Pestalozzistrasse vom Terrassenhaus her geöffnet würde, sondern auch die
Liegenschaft Öchslin eine Zufahrt zu dieser Strasse erhielte, sodass der
Fahrzeugverkehr nach der Erfahrung in stärkerem Mass zunehmen würde als
durch die Bewilligung einer zweiten Garage auf dem Grundstück Forster, da
schon der Beschwerdeführer allein drei Fahrzeuge in den von ihm geplanten
Garagen unterzubringen gedachte. Der Hinweis des Beschwerdeführers darauf,
dass die Zufahrtsmöglichkeit zum Haus Pestalozzistrasse 15 nicht auf die
beiden garagierten Fahrzeuge beschränkt, sondern auch der Zubringerdienst
gestattet sei, ist unbehelflich, da die Zufahrt über das abgeänderte
Treppenareal zu dem Terrassenhaus und der Liegenschaft Öchslin ebenfalls
von Zubringern benützt werden könnte. Da die tatsächlichen Verhältnisse
im Fall Forster in wesentlichen Punkten von denjenigen des hier zu
beurteilenden Falles verschieden waren, liegt darin keine rechtsungleiche
Behandlung, dass sie rechtlich verschieden behandelt wurden (BGE 91 I 172).
Erwägung 4
4.- Soweit der Beschwerdeführer behauptet, er habe einen
"quartierplanrechtlichen Anspruch" darauf, dass ihm eine hinreichende und
ordnungsgemässe Zufahrt zu seinem Grundstück eingeräumt werde, entbehrt die
Beschwerde der nach Art. 90 OG erforderlichen Begründung, da nicht gesagt
wird, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze die
kantonalen Behörden in einer gegen Art. 4 BV verstossenden Weise verletzt
haben sollen. Der Hinweis auf Vorbringen, die in der an den Regierungsrat
gerichteten Rekursschrift enthalten waren, vermag, wie ausgeführt (Erw. 1),
diesen Mangel nicht zu beheben.
Was der Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren verlangte, war die
Verlegung einer im Eigentum der Stadtgemeinde Schaffhausen stehenden,
dem Fussgängerverkehr dienenden Treppenanlage und die Einräumung eines
Fahrrechts über dieses Areal. Es stand im freien Ermessen der kantonalen
Behörden, ob sie zu Gunsten des Beschwerdeführers die öffentliche Anlage
ändern und dem Beschwerdeführer das verlangte Recht einräumen wollten oder
nicht. Dieses Ermessen wurde nicht überschritten, da für die Ablehnung des
Gesuches sachliche Gründe ins Feld geführt werden konnten. Es ist nicht
bestritten und ergibt sich aus den Akten, dass die Pestalozzistrasse
durch ein Gebiet führt, in dem sich Schulhäuser befinden. Zum Schutz
der Schulkinder ist es angezeigt, dass der Fahrzeugverkehr auf einer
solchen Strasse nach Möglichkeit beschränkt wird, wobei unwesentlich
ist, ob es angeht, die Strasse zum Teil als Pausenplatz zu benützen oder
nicht. Wesentlich ist allein, dass die Strasse in besonders starkem Mass
von Schulkindern benützt wird, deren Sicherheit eine Beschränkung des
Fahrzeugverkehrs rechtfertigt.
Die weitern Ausführungen des Beschwerdeführers sind, auch wenn
sie in der Form einer Willkürrüge vorgebracht werden, im Grunde eine
appellatorische Kritik des angefochtenen Entscheids, auf welche nicht
einzugehen ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.