BGE 95 I 49
95 I 49
8. Urteil vom 5. Februar 1969 i.S. Zweckverband der Abwasserregion
Solothurn-Emmen gegen Gemeinde Oekingen und Mitbeteiligte sowie
Regierungsrat des Kantons Solothurn. Regeste
Gemeindeverbände. Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde.
Legitimation der öffentlich-rechtlichen Körperschaften im allgemeinen
(Erw. 1).
Beschwerde des zur gemeinsamen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
gegründeten Verbands von Gemeinden (Zweckverband) gegen einen von der
kantonalen Aufsichtsbehörde über die Gemeinden gefällten Entscheid.
- Legitimation des Zweckverbands zur Beschwerde wegen Verletzung
des Art. 4 BV? (Erw. 2).
- Legitimation zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
nur dann, wenn dem Zweckverband nach der KV oder nach der kantonalen
Gemeindegesetzgebung Autonomie zukommt, was im Kanton Solothurn nicht
der Fall ist (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Die solothurnische KV enthält im Abschnitt "Gemeindewesen"
u.a. folgende Bestimmungen: "Art. 52:
Der staatlichen Organisation unterliegen die Einwohnergemeinden,
Bürgergemeinden und Kirchgemeinden.
Art. 54:
Die Gemeinden ordnen innerhalb der Schranken der Verfassung und der
Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig".
Das Gemeindegesetz vom 27. März 1949 (GG) befasst sich im ersten Titel
mit "Arten, Gebiet und Aufgaben der Gemeinden". § 1 mit dem Randtitel
"Arten" bestimmt:
"Gemeinden im Sinne dieses Gesetzes sind die Einwohnergemeinden,
die Bürgergemeinden und die Kirchgemeinden".
Die §§ 2-9 enthalten Bestimmungen über das Gebiet und die Aufgaben
der in § 1 genannten Gemeinden. Im Anschluss daran bestimmt § 10 mit dem
Randtitel "Zweckverbände der Gemeinden":
"Gemeinden, die besondere Aufgaben gemeinsam erfüllen wollen, können
sich zu einem öffentlich-rechtlichen Zweckverband zusammenschliessen oder
eine gemeinsame Anstalt gründen.
Organisationsstatut und Reglemente des Zweckverbandes müssen von jeder
der beteiligten Gemeinden wie alle andern Gemeindereglemente behandelt
und beschlossen werden. Dabei finden die entsprechenden Bestimmungen
dieses Gesetzes Anwendung.
Wenn eine Einigung über das Statut oder ein Reglement durch die
angeschlossenen Gemeinden nicht erfolgt, wird ein Schiedsgericht
bestellt...
Das von allen beteiligten Gemeinden eines Zweckverbandes angenommene
Organisationsstatut muss vom Regierungsrat genehmigt werden. Er kann
die Genehmigung verweigern, wenn die Vorschriften des Statuts über den
Austritt und die Haftung keinen genügenden Schutz des Verbandszweckes
und des Verbandsvermögens gewährleisten.
Der Regierungsrat löst einen Zweckverband oder eine Anstalt auf,
wenn der Zweck unerreichbar geworden ist, oder wenn seine Verfolgung vom
Staat unmittelbar übernommen wird".
Die Zweckverbände unterstehen der Aufsicht des Regierungsrates. Nach
§ 223 Abs. 3 GG besteht das in Abs. 1 gegen Beschlüsse der
Gemeindeversammlungen und Gemeindebehörden vorgesehene Recht zur Beschwerde
an den Regierungsrat auch gegen die Organe eines Gemeindeverbandes oder
einer gemeinsamen Anstalt.
B.- Im Jahre 1965 gründete die Stadt Solothurn zusammen mit 15
solothurnischen und 4 bernischen Gemeinden ihrer Umgebung unter dem Namen
"Zweckverband der Abwasserregion Solothurn-Emme" einen Zweckverband im
Sinne des § 10 GG. Nach den von den Regierungsräten der Kantone Solothurn
und Bern genehmigten Statuten hat der Verband eigene Rechtspersönlichkeit;
er hat seinen Sitz in Solothurn und bezweckt den Bau, Betrieb und Unterhalt
einer gemeinsamen Abwasserreinigungsanstalt. Oberstes Verbandsorgan
ist die Delegiertenversammlung, in welche jede Verbandsgemeinde einen
Delegierten und auf je volle 5% Anteil an der Zahl der Einwohner und
Einwohnergleichwerte (gewerbliche und industrielle Betriebe) einen
weiteren Delegierten wählt. Die Leitung des Verbandes besorgt ein aus
9 Delegierten bestehender Vorstand. Nach § 36 Abs. 2 der Statuten sind
Beschwerden gegen Beschlüsse der Delegiertenversammlung und des Vorstands
innert 14 Tagen beim Regierungsrat des Kantons Solothurn einzureichen.
Der Vorstand liess durch ein Ingenieurbüro bei zwei Solothurner
Firmen, der Cellulosefabrik Attisholz AG und der von Roll AG,
zwei getrennte Vorprojekte mit approximativen Kostenvorschlägen
einholen. Diese Projekte gingen ein und beruhen auf verschiedenen
Abwasserreinigungsssytemen. Nachdem der Vorstand ein Gutachten der
Eidg. Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz
an der ETH über die beiden Projekte eingeholt und weitere Abklärungen
veranlasst hatte, beschloss er am 29. August 1967, der schon vorher auf
den 15. September 1967 angesetzten Delegiertenversammlung das Projekt
Attisholz als technisch gleichwertig, finanziell jedoch vorteilhafter zur
Ausführung vorzuschlagen. Am 13. September 1967 reichte die von Roll AG
eine neue Offerte ein, die erhebliche Kosteneinsparungen aufwies. An der
Delegiertenversammlung wurde ein Antrag auf Rückweisung der Sache an den
Vorstand zur Prüfung dieser neuen Offerte und zur weiteren Abklärung mit
18:16 Stimmen abgewiesen und hierauf das Projekt Attisholz demjenigen
der von Roll AG mit 17:15 Stimmen bei 2 Enthaltungen vorgezogen.
Gegen diesen Beschluss der Delegiertenversammlung reichten 8 der 20
Verbandsgemeinden beim Regierungsrat des Kantons Solothurn Beschwerden ein,
mit denen sie im wesentlichen eine Verletzung des § 9 Abs. 3 und 4 der
Verbandsstatuten rügten und geltend machten, dass die Vorstandsmitglieder
und die Delegierten nicht jene Aufklärung erhalten hätten, die erforderlich
gewesen wäre, damit sie und die von ihnen vertretenen Gemeinden sich
ein einwandfreies sachliches Urteil über die technischen Seiten und die
finanziellen Auswirkungen der beiden Projekte hätten bilden können.
Der Regierungsrat führte einen doppelten Schriftenwechsel durch und
hob hierauf am 7. Juni 1968 den Beschluss der Delegiertenversammlung
vom 15. September 1967 auf. Gleichzeitig erteilte er aufgrund seines
Aufsichtsrechts (§ 220 GG) dem Zweckverband genaue Weisungen für das
Vorgehen bei der Vorbereitung der neuen Beschlussfassung. In den 80
Seiten umfassenden Erwägungen seines Entscheids kommt der Regierungsrat
zum Schluss, dass die Vorstandsmitglieder und die Verbandsgemeinden in
Missachtung von Bestimmungen der Verbandsstatuten und des GG zu spät und
die Delegierten in mehreren wesentlichen Punkten unrichtig informiert
worden seien; ferner sei die Nichtberücksichtigung der Offerte von Roll
vom 13. September 1967 rechtsungleich und willkürlich gewesen.
C.- Gegen diesen Beschwerdeentscheid des Regierungsrates hat
der Zweckverband der Abwasserregion Solothurn-Emme staatsrechtliche
Beschwerde erhoben. Er beantragt, den angefochtenen Entscheid wegen
Willkür (Art. 4 BV) und Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 54 KV)
aufzuheben. In der Begründung wird geltend gemacht, dass der Zweckverband
eine Gemeinde im Sinne des GG sei und dass die Aufsichtsbefugnisse des
Regierungsrates gegenüber dem Zweckverband in gleicher Weise beschränkt
seien wie gegenüber einer Gemeinde (§ 223 Abs. 1 GG). Auf dem Gebiete
der Abwasserreinigung, das zu ihrem eigenen Wirkungskreis gehöre, hätten
die Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, seien sie
also autonom. Der angefochtene Entscheid beruhe auf groben Verletzungen
fundamentaler Verfahrensnormen, namentlich des Anspruchs auf rechtliches
Gehör, und enthalte willkürliche Rechts- und Ermessenskontrollen (wird
näher ausgeführt).
D.- Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragt, auf die
Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Er bestreitet die
Legitimation des Zweckverbands, und zwar vor allem deshalb, weil dieser
keine Gemeinde sei und daher auch keine verfassungsrechtlich geschützte
Autonomie besitze. Von den 8 Verbandsgemeinden, deren Beschwerden der
Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid gutgeheissen hat, beantragen
7 Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde und eine Nichteintreten
auf diese.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der beschwerdeführende Zweckverband ist eine Körperschaft,
welche aufgrund einer besonderen öffentlichrechtlichen Bestimmung (§
10 GG) von 20 Gemeinden gegründet wurde zur Erfüllung einer ihnen
obliegenden öffentlichen Aufgabe (Bau, Betrieb und Unterhalt einer
Abwasserreinigungsanlage). Eine solche öffentlichrechtliche Körperschaft,
die auch als Trägerin öffentlicher Gewalt erscheint und deren Beschlüsse
von den Stimmberechtigten und den Betroffenen beim Regierungsrat
angefochten werden können (§ 223 GG), ist nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen staatliche
Hoheitsakte im allgemeinen nicht legitimiert (vgl. BGE 83 I 268,
88 I 108, 89 I 212; nicht veröffentl. Urteil vom 25. April 1950 i.S.
Kanderschwellenkorporation). Das Beschwerderecht steht einer solchen
öffentlichrechtlichen Körperschaft nur zu, wenn sie sich auf dem Boden
des Privatrechts bewegt und durch den angefochtenen Entscheid wie
eine Privatperson betroffen wird, ferner dann, wenn sie die ihr durch
Verfassung oder Gesetz gewährleistete Autonomie gegenüber dem Staat als
dem ihr übergeordneten Träger öffentlicher Gewalt verteidigen will oder
Entscheidungen anficht, durch welche ihre Existenz oder der Bestand ihres
Gebietes in Frage gestellt werden (vgl. BGE 89 I 206, 93 I 66 Erw. 2,
94 I 354 Erw. 2).
Erwägung 2
2.- Im vorliegenden Falle ist klar, dass die erste dieser
Voraussetzungen nicht erfüllt ist. Der Regierungsrat hat den angefochtenen
Entscheid in seiner Eigenschaft als Beschwerde- und Aufsichtsbehörde
gefällt. Er hat damit einen Beschluss eines Organs des Zweckverbands wegen
Verletzung von Bestimmungen des GG und der ebenfalls dem öffentlichen
Recht angehörenden Statuten des Zweckverbandes aufgehoben. Dieser Beschluss
bezog sich auf die Erfüllung einer den beteiligten Gemeinden obliegenden,
von ihnen dem Zweckverband übertragenen öffentlichen Aufgabe und wurde
von einigen dieser Gemeinden beim Regierungsrat angefochten. Dessen
Entscheid trifft daher den Zweckverband rechtlich nicht wie eine
Privatperson, sondern in seiner Eigenschaft als öffentlichrechtlicher
und mit einer öffentlichen Aufgabe betrauter Verband. Daraus folgt, dass
der Zweckverband nicht legitimiert ist zu der in der staatsrechtlichen
Beschwerde mehrfach erhobenen Rüge der Verletzung des Art. 4 BV. Zu prüfen
bleibt, ob er zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
legitimiert ist, was voraussetzen würde, dass ihm diese Autonomie nach
der KV oder der kantonalen Gesetzgebung zusteht, wie in der Beschwerde
behauptet, vom Regierungsrat aber bestritten wird. 3. - Nach Art. 54 KV
sind die Gemeinden befugt, innerhalb der Schranken der Verfassung und
der Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig zu ordnen. Als Gemeinden im
Sinne dieser Bestimmung kommen jedoch nur die in Art. 52 KV genannten
Gemeindearten, d.h. die Einwohner-, Bürger- und Kirchgemeinden in
Betracht, nicht dagegen Zweckverbände, von denen dort nicht die Rede
ist. Da die Gemeindeautonomie indessen auch geschützt ist, wenn sie in
der Gesetzgebung gewährleistet ist (BGE 46 I 384 Erw. 2, 52 I 361 Erw. 3),
wäre der Beschwerdeführer zur Berufung auf sie dann legitimiert, wenn er
nach dem GG als Gemeinde zu gelten hätte oder ihm nach diesem Gesetz ein
Recht auf Selbstverwaltung zustünde.
Die grundlegenden Vorschriften des § 10 GG über die Zweckverbände
stehen im Abschnitt "Arten, Gebiet und Aufgaben der Gemeinden". §
1 GG, der von den "Arten" handelt, erwähnt jedoch nur die in Art. 52
KV genannten Gemeinden. Der Beschwerdeführer behauptet freilich,
nach konstanter Praxis des Regierungsrates werde der Zweckverband
als besondere Gemeindeart anerkannt, doch bleibt er den Beweis dieser
Behauptung schuldig. Vollends enthält das GG keine Anhaltspunkte dafür,
dass den Zweckverbänden im Sinne des § 10 die den Gemeinden in Art. 54 KV
gewährleistete Autonomie zukäme. Dass die Zweckverbände wie die Gemeinden
der Aufsicht des Regierungsrates unterstehen, spricht nicht für ihre
Gleichstellung mit den Gemeinden und noch weniger für ihre Autonomie,
sondern ist selbstverständlich, da die Bildung von Zweckverbänden und
die Übertragung von Gemeindeaufgaben an sie den Gemeinden nicht dazu
verhelfen kann, sich in bezug auf die Erfüllung dieser Aufgaben der
Staatsaufsicht zu entziehen. Die Bestimmung, wonach der Regierungsrat
einen Zweckverband auflöst, wenn die Verfolgung seines Zweckes vom
Staate unmittelbar übernommen wird (§ 10 Abs. 5 GG), dürfte eher gegen
die Autonomie der Zweckverbände sprechen, hat jedoch keine entscheidende
Bedeutung, da die Verfolgung des Zweckes vom Staat wohl nur auf dem Wege
der Gesetzgebung übernommen werden könnte, und durch die Gesetzgebung
ohnehin die bisherige Aufteilung der öffentlichen Aufgaben zwischen
Staat und Gemeinden abgeändert werden kann (vgl. BGE 94 I 457 Erw.
4). Die Annahme, den Zweckverbänden käme Autonomie zu, könnte sich -
mangels einer dahingehenden Bestimmung - höchstens dann rechtfertigen,
wenn das GG den Zweckverbänden bestimmte, von denjenigen der Gemeinden
verschiedene Aufgaben zuwiese und ihnen bei deren Erfüllung eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumte. Das ist jedoch gerade nicht
der Fall. Der Zweckverband des § 10 GG dient der Erfüllung von besonderen,
den Gemeinden obliegenden Aufgaben. Er ist nur eines der Mittel, mit
denen mehrere Gemeinden ihre Aufgaben gemeinsam erfüllen können. Andere
Mittel sind die ebenfalls in § 10 GG erwähnte gemeinsame Anstalt, ferner
öffentlichrechtliche Gesellschaften (SIEGWART, Vorb. 50 zu Art. 530-551
OR; STUTZ, Die kommunalen Zweckverbände im Kt. Aargau, Diss. Freiburg
1964 S. 57 ff.: IMBODEN, Verwaltungsrechtsprechung, 3. Aufl. Nr. 512 V)
sowie die Übernahme der Aufgabe durch eine einzelne Gemeinde, welche
eine Einrichtung schafft und betreibt und deren Mitbenützung anderen
Gemeinden vertraglich gestattet (ALFRED HERMANN MÜLLER, Rechtsträger für
regionale Aufgaben, Diss. Zürich 1967 S. 18). In allen diesen Fällen
gemeinsamer Erfüllung öffentlicher Aufgaben bleiben diese Aufgaben solche
der Gemeinden und handeln die Gemeinden, soweit ihnen Autonomie zukommt,
im Rahmen ihrer eigenen Autonomie (STUTZ aaO S. 30/31; vgl. auch IMBODEN,
Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 1958 S. 152 a ff.). Werden die
Gemeinden vom Staate an der gemeinsamen Erfüllung ihrer öffentlichen
Aufgaben gehindert, was im Falle des Zweckverbandes z.B. dadurch geschehen
kann, dass die Aufsichtsbehörde den Statuten desselben die Genehmigung
verweigert oder wie hier einen Verbandsbeschluss aufhebt, so können sich
höchstens die beteiligten Gemeinden über eine Verletzung ihrer Autonomie
beschweren, nicht dagegen der Zweckverband, sofern er nach der KV oder nach
einem kantonalen Gesetz nicht selber als autonomes Gebilde zu gelten hat.
Dem Zweckverband neben den an ihm beteiligten Gemeinden ohne
dahingehende kantonale Vorschrift eine Autonomie zuzuerkennen, deren
Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann,
besteht umso weniger Anlass, als der Grund, der zur Anerkennung der
Gemeindeautonomie als eines verfassungsmässigen Rechts der Gemeinde
führte, beim Zweckverband nicht vorliegt (vgl. ZWAHLEN, L'autonomie
communale, in Mélanges Marcel Bridel, 1968, S. 632 und dort in Anm. 8
angeführte Literatur). Die Gemeindeautonomie steht im Zusammenhang mit
dem Gemeindeföderalismus als einem Grundsatz des politischen Aufbaus
der Schweiz, und ihre Anerkennung als verfassungsmässiges Recht
schützt die Gemeinde davor, von einem selbständigen Gemeinwesen mit
demokratischer Willensbildung zu einem kantonalen Verwaltungsbezirk zu
werden. Der Zweckverband gehört nicht, wie die Gemeinde, von alters her zum
politischen Aufbau der Schweiz, sondern ist ein verhältnismässig neues, zur
Erfüllung gewisser Gemeindeaufgaben geschaffenes Gebilde, in welchem die
Willensbildung nicht demokratisch, durch Volksabstimmung im Verbandsgebiet,
sondern ohne demokratische Kontrolle durch Delegierte der Gemeinden erfolgt
(vgl. MÜLLER aaO S. 37/38) und dessen Selbstverwaltung deshalb nicht im
gleichen Masse schutzwürdig erscheint wie diejenige der Gemeinden. Die
Auffassung, dass Zweckverbänden eine verfassungsmässig gewährleistete
Autonomie zukomme, scheint denn auch in der schweizerischen Rechtsprechung
und Lehre noch nie vertreten worden zu sein (vgl. STUTZ aaO S. 39).
Ist demnach eine verfassungsmässig geschützte Autonomie
des Zweckverbands im Sinne des § 10 GG zu verneinen, so ist der
Beschwerdeführer zur vorliegenden Beschwerde auch insoweit nicht
legitimiert, als er eine Verletzung der in Art. 54 KV gewährleisteten
Gemeindeautonomie geltend macht.
Erwägung 4
4.- Inwieweit die am Zweckverband beteiligten Gemeinden selber zu
dieser Rüge legitimiert gewesen wären, kann dahingestellt bleiben. Die
vorliegende staatsrechtliche Beschwerde wird ausschliesslich vom
Zweckverband und weder ausdrücklich noch dem Sinne nach auch im Namen
einzelner Gemeinden erhoben. Sie kann auch nicht als Beschwerde
aller beteiligten Gemeinden gelten, denn sie richtet sich ausser gegen
den Regierungsrat gegen die 8 Gemeinden, deren Beschwerden gegen den
Zweckverband zum angefochtenen Entscheid führten. Der Beschwerde wäre
übrigens auch dann kein Erfolg beschieden, wenn neben dem Zweckverband oder
statt seiner sich einzelne Gemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
beschwert hätten. Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Entscheid
nicht in den Bereich des freien Ermessens der Gemeinden in Rechtsetzung
oder Verwaltung eingegriffen, sondern hat einen Streit zwischen den
am Zweckverband beteiligten Gemeinden entschieden. Der Entscheid fiel
zugunsten von Gemeinden aus, die geltend gemacht hatten, sie seien über
den vom Zweckverband zu fassenden Beschluss, dem grosse Tragweite zukommt,
ungenügend unterrichtet worden und hätten deshalb ihre Delegierten nicht
gehörig instruieren können. Der Entscheid des Regierungsrates dient also
gerade dem Schutz der Willensbildung der beteiligten Gemeinden und kann
daher ihre Autonomie nicht verletzen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.