BGE 95 I 343
95 I 343
50. Estratto della sentenza 30 aprile 1969 su ricorso Galeazzi e Gedasa
SA contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino. Regeste
1. Der Verkauf und der Betrieb von Spielapparaten, bei denen der
Spielausgang ausschliesslich oder vorwiegend von der Geschicklichkeit
des Spielers abhängt, geniessen den Schutz der Handels- und
Gewerbefreiheit. Voraussetzungen für die Beschränkung dieser Freiheit
(Erw. 3).
2. Art. 52 des Tessiner Wirtschaftsgesetzes ermächtigt den Staatsrat,
die Zahl der Spielapparate in den Wirtschaften festzusetzen und den Betrieb
zu regeln. Art. 149 der Vollziehungsverordnung, der Spielapparate, bei
denen ein Geldgewinn in Aussicht steht, verbietet, fällt nicht unter jene
Bestimmung und verletzt daher den Grundsatz der Gewaltentrennung (Erw. 4).
3. Voraussetzungen, unter denen die Regierung auch ohne gesetzliche
Grundlage die zum Schutz und zur Wiederherstellung der öffentlichen
Ordnung unumgänglichen Massnahmen anordnen kann (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Il 19 novembre 1968, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino
ha promulgato il "Regolamento di applicazione della legge sugli esercizi
pubblici" (RLEP), il cui art. 149 dispone quanto segue:
"E'vietata la posa e l'esercizio di apparecchi da gioco rimuneranti
denaro o gettoni corrispondenti a denaro."
Il RLEP venne pubblicato sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli
atti esecutivi del 3 dicembre 1968. L'entrata in vigore della suesposta
disposizione venne fissata per il 3 dicembre 1969 (v. art. 167 RLEP).
B.- Armando Galeazzi, esercente e titolare di una licenza per un
apparecchio da gioco del genere di quelli vietati dalla citata norma,
e la Gedasa SA, noleggiatrice di siffatti apparecchi, hanno separatamente
e tempestivamente interposto un ricorso di diritto pubblico al Tribunale
federale, chiedendo che l'art. 149 RLEP venga annullato perché lesivo
degli art. 4 e 31 CF.
Il Consiglio di Stato propone di respingere i ricorsi.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 3
3.- La vendita e la messa a disposizione di apparecchi da gioco
costituiscono un commercio e sono pertanto garantiti dall'art. 31 CF (RU 80
I 353 consid. 2). La relativa garanzia non è tuttavia assoluta: soggiace
alla riserva delle disposizioni restrittive della costituzione e della
legislazione. Al riguardo, il diritto federale vieta l'impianto di detti
apparecchi in quanto servano al gioco d'azzardo; non lo limita invece in
quanto trattisi di giochi il cui esito dipenda, esclusivamente o in modo
preponderante, dalla destrezza del giocatore (art. 3 LF 5 ottobre 1929
sulle case da gioco). L'apparecchio "Tivoli" dei ricorrenti è di questo
genere e non è quindi vietato per diritto federale (v. sentenza 17 marzo
1967 della Camera di diritto amministrativo del Tribunale federale). Il
diritto federale non disciplina questa materia in modo esclusivo, per cui
i cantoni possono disporre misure anche più restrittive (RU 80 I 352, 90
I 322 consid. 2). Ciò non è il caso per la più generale legge ticinese 10
marzo 1966 sull'esercizio delle professioni ambulanti e degli apparecchi
automatici, i cui divieti (art. 1) sono conformi a quelli dell'art. 3
della legge federale. L'ulteriore restrizione qui impugnata, concerne solo
l'impianto e l'utilizzazione di detti apparecchi negli esercizi pubblici,
ed è contenuta (art. 149) nel relativo regolamento speciale. Ma, rispetto
alla libertà di commercio, la situazione non è diversa, perchè, sia pure
con le particolari limitazioni previste anche dal diritto federale (art. 31
ter e 32 quater CF) - qui non in discussione - anche i titolari di esercizi
pubblici godono della garanzia di cui all'art. 31 CF (RU 93 I 224).
Ne consegue che, qualora non costituisca urgente norma di polizia presa
dall'autorità cantonale in stato di necessità, l'impugnata limitazione
della libertà di commercio è valida solo se promulgata nel rispetto del
principio della separazione dei poteri (RU 89 I 470, 90 I 323 consid. 3),
se è giustificata da ragioni di ordine pubblico, se è adeguata agli scopi
perseguiti ed è applicabile in modo uniforme (RU 88 I 236, 93 I 309a).
Erwägung 4
4.- Il principio della separazione dei poteri, implicitamente
garantito dall'art. 4 CC, è solidamente ancorato nell'art. 16 CC, il
quale delimita in modo esplicito i tre poteri. Il potere legislativo è
esercitato dal Gran Consiglio (art. 21, 25, specie num. 2) e dal popolo
mediante l'iniziativa popolare (art. 29 § 2) e il referendum (art. 57). La
costituzione non lascia alcun adito ad un potere legislativo indipendente
del Consiglio di Stato (cfr. RU 83 I 114 lett. b). Questo può proporre
progetti di leggi, ma la loro deliberazione spetta al Gran Consiglio. Dalla
competenza governativa di provvedere alla "esecuzione delle leggi, ordini e
regolamenti" e di prendere "le determinazioni necessarie" (art. 35 cpv. 1),
può essere dedotta solo una competenza regolamentare intra legem.
La pretesa del Consiglio di Stato di essere in genere autorizzato
anche a emanare disposizioni regolamentari praeter legem deve perciò
essere respinta. L'autorità esecutiva potrebbe assumere funzioni di
legislatore in una determinata materia, solo se fosse autorizzata da una
esplicita delegazione del legislatore, contenuta in una disposizione della
legge speciale (RU 88 I 33). Una siffatta norma potrebbe essere ravvisata
nella legge sugli esercizi pubblici, al massimo, per l'art. 42 cpv. 3,
il quale dispone che il regolamento di applicazione può stabilire un
elenco dei "giochi d'azzardo vietati", ulteriore a quello espressamente
stabilito nella legge. Ma questa eventuale delegazione non può concernere
- come del resto ammette anche il Consiglio di Stato - gli apparecchi da
gioco che, come il "Tivoli", non sono essenzialmente fondati sull'azzardo.
L'impugnato art. 149 del RLEP è pertanto valido solo in quanto sia
sussummibile all'art. 52 cpv. 1 LEP, indicato nella marginale e il quale
prescrive che
"Il Consiglio di Stato può stabilire per regolamento le condizioni
di esercizio e il numero degli apparecchi di televisione, radio, musica
e gioco, nonchè le norme concernenti i locali e le aree dove essi vengono
installati."
L'art. 149 RLEP non si limita a stabilire le condizioni e il numero
degli apparecchi da gioco, ma, in quanto remuneranti in denaro o gettoni
equivalenti, li vieta. Non costituisce quindi applicazione della suesposta
norma legale, bensì modificazione della medesima. Crea, comunque,
nuovo e diverso diritto materiale. Ciò stante, il Consiglio di Stato,
stabilendo il controverso divieto, si è arrogato competenze legislative
non riconosciutegli dalla costituzione ed ha, quindi, evidentemente e
arbitrariamente trasgredito il principio della separazione dei poteri.
Erwägung 5
5.- Vero è che, come autorità superiore di polizia, l'autorità
governativa può disporre, anche senza una precisa base legale, misure
indispensabili a ristabilire l'ordine pubblico o a preservarlo da un
serio pericolo che lo minacci in modo diretto ed imminente (RU 88 I 176,
91 I 327). Contrariamente a quanto afferma il Consiglio di Stato, la
controversa disposizione regolamentare non può tuttavia essere fondata
su un presupposto stato di necessità. Non si vede, infatti, come un
apparecchio da gioco, con il quale il cliente di un esercizio pubblico
può rischiare qualche franco nell'esercizio di una sua presunta abilità,
possa turbare l'ordine pubblico. Ad ogni modo, l'art. 149 RLEP è stato
promulgato come normale disposizione regolamentare, non come norma
d'urgenza, che, in caso di cessazione del pericolo, deve essere abrogata
o sostituita da disposizione di una legge in senso formale (cfr. RU 83
I 117 lett. c).
D'altronde, il Consiglio di Stato non ha dimostrato la necessità e
l'urgenza della norma impugnata. Al riguardo si è limitato a far rilevare
l'improvvisa diffusione dei controversi apparecchi da gioco (1967: 9;
1968: 643). Ma tale circostanza può, al massimo, dimostrare l'attrattiva
che siffatti giochi esercitano sui clienti degli esercizi pubblici, non
una loro pericolosità. Ne consegue che l'art. 149 RLEP non può in alcun
modo costituire valida limitazione della libertà di commercio e che deve
essere annullato.