BGE 95 I 336
95 I 336
49. Estratto della sentenza 17 settembre 1969 nella causa Pedrazzi contro
Società elettrica sopracenerina. Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde, Art. 84 OG. Elektrische
Hausinstallationen, Art. 31 BV.
1. Anfechtbar im Sinne des Art. 84 OG ist auch die Verfügung eines
Privaten, der als Inhaber obrigkeitlicher Gewalt handelt, die ihm vom
Gemeinwesen durch Delegation verliehen wurde (Erw. 1). Fall einer solchen
Delegation (Erw. 2).
2. Beim System der freien Konkurrenz verstösst es gegen Art. 31
BV, einem Elektroinstallateur die Bewilligung zum Ausführen von
Hausinstallationen zu verweigern für eine Ortschaft, die nur 5 km von
seinem Geschäftssitz entfernt ist (Bestätigung der Rechtsprechung; Erw. 4).
3. Das Bundesgericht kann die letzte kantonale Instanz anweisen,
eine verfassungswidrig verweigerte Polizeierlaubnis zu erteilen; Ausnahme
vom Grundsatz der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde
(Erw. 5).
Sachverhalt
Riassunto della fattispecie:
A.- La legge ticinese sulla municipalizzazione dei servizi pubblici
del 12 dicembre 1907 autorizza i comuni ad assumere l'esercizio diretto
ed esclusivo di servizi di interesse pubblico. Questo esercizio può essere
dal comune medesimo delegato, mediante concessione, ad un'azienda privata:
l'atto di concessione è allora sottoposto alla ratifica del Consiglio di
Stato, il quale esamina unicamente se sono adempiute le formalità previste
dall'art. 35 della citata legge.
Sulla base di questa legge, il comune di Locarno ha concesso il 16
maggio 1964 ad una azienda privata - la Società elettrica sopracenerina
SA (in seguito: SES) - la privativa per la distribuzione dell'energia
elettrica entro la giurisdizione comunale. L'atto di concessione è stato
approvato dal Consiglio di Stato ticinese il 12 marzo 1965. L'art. 8
cpv. 2 di tale atto, denominato altresí "convenzione", stabilisce che
"La Sopracenerina, previo accordo col Municipio, rilascerà
l'autorizzazione di eseguire le installazioni elettriche interne ai nuovi
installatori che ne faranno richiesta. Questi dovranno, oltre che possedere
i requisiti richiesti dalle disposizioni federali, essere domiciliati a
Locarno da almeno 5 anni".
B.- Enrico Pedrazzi è titolare a Gordola, ove è domiciliato,
d'una ditta individuale d'impianti elettrici. Dal 1961 dispone d'una
autorizzazione, rilasciatagli dalla stessa SES, per l'esecuzione
di installazioni elettriche interne sul territorio di alcuni comuni
del Locarnese, esclusi tuttavia, in particolare, quelli di Locarno
e di Brissago. Nel corso del 1966 egli ha chiesto alla SES d'essere
autorizzato ad installare impianti elettrici domestici anche in territorio
di Locarno. In un primo tempo, gli si è risposto che sarebbe stato subito
stipulato un nuovo contratto di concessione, contenente la richiesta
estensione. Tuttavia, il progetto di nuovo contratto, che è stato trasmesso
all'interessato oltre un anno dopo quelle promesse, escludeva ancora dal
campo d'attività di Pedrazzi il territorio di Locarno.
L'interessato ha ulteriormente insistito presso la SES perchè gli
rilasciasse l'autorizzazione di lavorare anche in territorio di Locarno. Ma
la società, con lettera del 3 agosto 1968, gli ha risposto di essere
vincolata dall'art. 8 della "convenzione" e di non poter concedere deroghe.
C.- Pedrazzi impugna questa comunicazione davanti al Tribunale federale
mediante ricorso di diritto pubblico. Egli propone di annullarla e di
invitare la SES a rilasciargli la chiesta autorizzazione.
La SES propone che il ricorso sia dichiarato irricevibile e, in via
subordinata, che esso sia respinto.
Auszug aus den Erwägungen:
Estratto dei considerandi:
Erwägung 1
1.- Il ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti
costituzionali dei cittadini è ammissibile, giusta l'art. 84 OG, solo
contro decisioni o decreti cantonali, cui sono assimilabili le decisioni e
i decreti dei comuni (BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, p. 310/311). Invece,
la decisione presa da un privato cittadino non rientra, di massima, tra
le decisioni accennate. Si giustifica tuttavia di apportare una eccezione
a questa regola, e si impone di riconoscere anche alla risoluzione d'un
privato il carattere di decisione a'sensi dell'art. 84 OG, quando il potere
di disposizione da esso esercitato gli è stato conferito dal detentore
del pubblico potere (BIRCHMEIER, op.cit., p. 311 in alto; GIACOMETTI,
Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Schweizerischen Bundesgerichts,
p. 105, nota 5, ZWAHLEN, Le monopole des entreprises électriques pour
les installations intérieures, JdT 1936, p. 235; più riservato, ZWAHLEN,
Le contrat de droit administratif, ZSR 1958, II, 588 a). In realtà, in
simili casi, la decisione del privato trae il proprio valore e ricava la
propria forza dall'autorità statale che gli è stata conferita, e non cessa
pertanto d'essere un atto d'imperio. Se si volesse negare a questo atto il
carattere di decisione ai sensi dell'art. 84 OG, si offrirebbe al titolare
del pubblico potere la possibilità di sottrarre al controllo degli organi
competenti atti presi in virtù del diritto pubblico. Queste conseguenze non
sono state certamente volute dal legislatore, e al termine di decisione
cantonale giusta l'art. 84 OG si deve pertanto dare il significato sopra
esposto, che va oltre il tenore letterale della disposizione.
Ne consegue che, per giudicare dell'ammissibilità del ricorso di
diritto pubblico contro la decisione della SES, è determinante sapere
se questa decisione è stata presa sulla base d'una delega statale,
rispettivamente d'una delega del comune di Locarno.
Erwägung 2
2.- L'installazione degli impianti elettrici interni rende possibile
agli utenti l'uso immediato dell'energia. Essa può talora venire curata
dalla stessa impresa distributrice della corrente, che detiene in tal caso
un monopolio di fatto o di diritto anche nel campo delle installazioni
interne (v. RU 94 I 23 consid. 2 e 3). Sennonchè, in concreto, la SES
non asserisce affatto d'essere al beneficio d'un tale monopolio, nè
pretende d'aver contrattualmente vincolato gli utenti a far eseguire
da essa medesima o da installatori concessionari da lei autorizzati gli
impianti interni (v. RU 93 I 233 e segg.).
Anche a prescindere dall'esistenza - qui non ricorrente - d'eventuali
monopoli, l'esecuzione di impianti elettrici interni non è tuttavia
completamente libera ed aperta a qualsiasi interessato. Giusta l'art. 120
dell'ordinanza concernente l'esecuzione, l'esercizio e la manutenzione
degli impianti elettrici a corrente forte, del 7 luglio 1933, colui che
intende eseguire impianti elettrici interni dev'essere infatti al beneficio
di un'autorizzazione rilasciata dall'impresa incaricata del controllo, vale
a dire dall'impresa che fornisce energia elettrica agli impianti domestici
(art. 26 della legge federale concernente gli impianti elettrici a corrente
forte e a corrente debole, del 24 giugno 1902). L'autorizzazione, giusta
l'art. 120ter della citata ordinanza, può essere rilasciata solo a persone
del mestiere in possesso di particolari requisiti. Questa norma persegue
il fine evidente di evitare i pericoli che potrebbero nascere nel caso
in cui gli impianti fossero eseguiti da persone inidonee. All'infuori di
questo scopo di polizia, la norma non ne persegue altri; in particolare,
essa non mira affatto a fini di carattere economico. Se ne deve dedurre
che l'autorizzazione, secondo i principi generali applicabili al rilascio
di permessi di polizia, va accordata ad ogni interessato che adempia i
voluti requisiti (RUCK, Schweizerisches Elektrizitätsrecht, p. 137/138,
e nota 52 a p. 137; in senso contrario, Giurisprudenza delle autorità
amministrative della Confederazione, anno 1952, p. 237 e segg., p. 242 e
segg., anno 1954, p. 298 e segg.). Già da queste considerazioni si desume
che l'impresa incaricata del controllo - in concreto la SES - esercita a
tale riguardo una funzione pubblica delegatale dalla Confederazione: tale
questione non è comunque nel presente caso oggetto di discussione, perchè
il permesso litigioso non è stato rifiutato sulla base dell'ordinanza
(v. RUCK, op.cit., p. 134 nota 41).
Altre limitazioni al rilascio del permesso di eseguire impianti interni
possono essere stabilite dal cantone o dal comune i quali, tuttavia, non
possono imporle che per ragioni di polizia. Così, l'autorità cantonale
o comunale ha la facoltà di rifiutare l'autorizzazione ad installatori
domiciliati lontano dalla piazza di lavoro, e che non potrebbero pertanto
assicurare un sollecito servizio d'intervento e di riparazioni (RU 93
I 411). E'infatti evidente che la salvaguardia di un simile servizio,
il quale concerne impianti molto importanti per la popolazione, rientra
in quell'interesse pubblico che la comunità ha il compito di assicurare
e proteggere. Il comune che, fondandosi su questo interesse, nega ad
un installatore domiciliato a notevole distanza la facoltà di eseguire
impianti interni sul suo territorio agisce pertanto in forza del suo
potere amministrativo e di polizia, e non per interessi privati. Qualora
il comune non eserciti direttamente questo suo diritto, ma lo trasferisca
a terzi - siano essi corporazioni di diritto pubblico o società private -
esso delega loro anche una parte del suo potere d'imperio. Il quesito di
sapere se una siffatta delega sia ammissibile e, in caso affermativo,
quali requisiti essa debba rispettare, può rimanere nel presente caso
indeciso, perchè la delega della facoltà di rilasciare i permessi in
discussione non è oggetto di questa procedura di ricorso (v. IMBODEN,
Verwaltungsrechtsprechung, p. 589 e seg.).
Che il comune di Locarno abbia trasferito alla SES, attraverso l'art. 8
cpv. 2 della "convenzione", una parte del proprio potere d'imperio risulta
anche dalla considerazione che la società era, giusta il diritto federale,
tenuta semplicemente ad esaminare se i requisiti posti dall'ordinanza
fossero adempiuti dal postulante. L'esame del problema dal profilo del
diritto comunale di polizia poteva quindi essere riservato al comune
medesimo, il cui giudizio sul rilascio o meno del permesso poteva ben
avvenire dopo l'esame operato dalla società, e indipendentemente dal suo
esito. Se il Comune di Locarno ha in concreto rinunciato, a favore della
SES, all'esame diretto della domanda dal profilo del proprio diritto di
polizia, è incontestabile ch'esso ha con ciò trasferito alla società
l'esercizio di una parte delle sue prerogative di diritto pubblico
(v. anche IMBODEN, op.cit., p. 590 III). Non si vedrebbe del resto da
quali titoli giuridici propri la SES potrebbe ricavare il diritto di
esaminare il rilascio del permesso litigioso sotto profili diversi da
quelli fissati dall'ordinanza.
Dal momento che la SES esercita un potere d'imperio conferitole
dal comune, la sua decisione è suscettibile d'essere impugnata con un
ricorso di diritto pubblico. La circostanza che la società debba chiedere
il consenso del Municipio di Locarno prima di accordare il permesso non
è influente: nella fattispecie, infatti, la SES ha negato il permesso a
titolo indipendente, appellandosi al testo della "convenzione", non già
facendo valere il rifiuto del Municipio a dare il proprio consenso.
Erwägung 3
3.- (Requisito dell'esaurimento dei rimedi di diritto cantonale).
Erwägung 4
4.- Investita d'un potere d'imperio, la Società elettrica
sopracenerina, quando esamina una domanda di concessione del permesso di
eseguire gli impianti elettrici domestici, deve rispettare la libertà
del commercio e dell'industria. I limiti ch'essa ha la facoltà di
porre alla concessione possono essere giustificati soltanto da motivi
di polizia. Così, è fondata su ragioni evidenti di polizia, e pertanto
ammissibile, la limitazione del rilascio del permesso ai soli installatori
domiciliati entro un certo raggio dalla prefissata piazza di lavoro (RU 93
I 410 consid. 3 e 4), corrispondendo ad un innegabile interesse pubblico
la preoccupazione di assicurare un servizio sollecito di riparazioni.
Perchè sia garantita la rapidità di questo servizio basta tuttavia che
l'installatore sia domiciliato entro il citato raggio. Il requisito
del domicilio quinquennale posto dall'art. 8 cpv. 2 della "convenzione"
non ha alcun valore a questo riguardo, e non trova fondamento in nessun
valido motivo di polizia: esso mira con tutta evidenza alla tutela delle
imprese locali contro la concorrenza proveniente dall'esterno, ed è
inconciliabile con la libertà del commercio e dell'industria garantita
dall'art. 31 CF. Comunque, già la limitazione del rilascio del permesso
ai soli installatori domiciliati a Locarno, è in linea di principio -
a prescindere dal requisito del domicilio quinquennale - contraria alla
costituzione. Nessun motivo di polizia giustifica infatti di negare il
permesso d'installare impianti interni ad un postulante domiciliato a
brevissima distanza dalla prefissata piazza di lavoro, e che sarebbe
completamente in grado di assicurare solleciti interventi. Nella
fattispecie, Pedrazzi ha il proprio domicilio a Gordola, località
che giace a soli cinque chilometri da Locarno e che fa pressochè parte
dell'agglomerato di questa città. Date le attuali condizioni di spostamento
e di trasporto, egli può senza ombra di dubbio garantire un sollecito
servizio di riparazioni anche nel vicino territorio del comune di Locarno
(v. RU 94 I 28, ove è stato riconosciuto che anche una distanza di 12 km
non è tale da impedire, oggigiorno, un pronto servizio di riparazioni
nel campo degli impianti elettrici interni). Se la SES avesse avuto
motivi che, contrariamente all'esperienza comune della vita, avrebbero
giustificato nella fattispecie un trattamento particolare del ricorrente,
essa avrebbe dovuto enunciarli. Comunque, è chiaro che, vigente la
vecchia "convenzione", la SES aveva concesso l'autorizzazione anche ad
imprese non domiciliate a Locarno: ora, non risulta che la concessione di
quei permessi abbia fatto sorgere, nel campo del servizio di riparazioni,
inconvenienti tali da suggerire la necessità di limitare territorialmente
il rilascio di autorizzazioni.
Il rifiuto della SES di concedere il richiesto permesso è, ciò stante,
contrario all'art. 31 CF; la relativa decisione contenuta nella lettera
3 agosto 1968 al legale di Pedrazzi dev'essere pertanto annullata. In
tali circostanze, si rivela superfluo esaminare se la impugnata decisione
violi pure l'art. 4 CF.
Erwägung 5
5.- Il ricorso di diritto pubblico è, in linea di principio,
un rimedio di pura cassazione. Tuttavia, per i casi di rifiuto
d'un permesso di polizia, la giurisprudenza ha istituito eccezioni
a questa regola, riconoscendo all'interessato anche la possibilità
di chiedere che l'autorità sia obbligata a rilasciargli il permesso
incostituzionalmente rifiutato (RU 82 I 111, 84 I 113, 90 I 349, 91 I 411,
95 I 129 consid. 5). Un caso simile si avvera nella fattispecie. La SES
viene di conseguenza invitata a rilasciare ad Enrico Pedrazzi, dopo aver
chiesto al Municipio di Locarno l'accordo prescritto dalla "convenzione",
il richiesto permesso.