BGE 95 I 123
95 I 123
18. Estratto della sentenza 14 maggio 1969 nella causa Frediana SA
contro Ticino. Regeste
Art. 4 BV. Baubewilligungsverfahren.
1. Es ist im allgemeinen nicht willkürlich, wenn die Behörde ein
Baubewilligungsgesuch nach dem zur Zeit der Entscheidung und nicht nach
dem bei der Einreichung des Gesuchs geltenden Baurecht beurteilt. Doch
darf sie die Behandlung des Gesuchs nicht ungebührlich verzögern, um
die Ausarbeitung und das Inkrafttreten der neuen Bestimmungen abzuwarten
(Erw. 4 a).
2. Auch im Verwaltungsrecht gilt der Grundsatz von Treu und
Glauben. Die Behörden können daher dem Baugesuchsteller den Rückzug
eines gesetzmässigen Baugesuchs nicht entgegenhalten, wenn sie selber ihn
zum Rückzug veranlasst haben, damit ihren Anregungen entsprochen werde
(Erw. 4 b und c).
3. Das Bundesgericht kann die kantonalen Behörden einladen, eine zu
Unrecht verweigerte Polizeierlaubnis zu erteilen. Ausnahme vom Grundsatz
der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (Erw. 5).
Sachverhalt
Riassunto della fattispecie:
A.- Il 14 dicembre 1965 la Frediana SA chiese al Consiglio di Stato
del Cantone Ticino di essere autorizzata a costruire una doppia stazione
di servizio per la distribuzione di carburanti sulle particelle n. 1318
e 1319 di sua proprietà, site lungo la strada cantonale che conduce al
valico doganale di Pignora (Brusata) nel comune di Novazzano. Resa attenta
dal Dipartimento cantonale delle pubbliche costruzioni della necessità
di chiedere l'autorizzazione per il dissodamento del mappale n. 1318,
di carattere boschivo, la Frediana SA la domandava il 19 ottobre 1966,
ottenendola il 26 ottobre successivo dallo stesso dipartimento. L'istante
sollecitò poi ripetutamente, ma invano, la concessione della licenza. Il 29
settembre 1967, a seguito di contatti avuti con l'autorità, essa presentò
una variante del progetto al fine di tener conto, in particolare, della
possibilità d'un allargamento del campo stradale, ventilata dagli organi
tecnici cantonali. Con lettera del 17 ottobre 1967 al Dipartimento delle
pubbliche costruzioni la Frediana SA sollecitò nuovamente la concessione
del permesso, osservando ch'erano oramai trascorsi due anni dal momento
in cui l'istanza era stata presentata.
B.- Il Consiglio di Stato evase la domanda mediante decisione del 10
aprile 1968, intimata alla Frediana SA, tramite il Municipio di Novazzano,
il 24 giugno 1968: con tale giudizio esso rifiutò il permesso richiesto,
fondandosi su prescrizioni del regolamento d'applicazione 22 dicembre
1967 (RA) della legge cantonale sulla costruzione, sulla manutenzione
e sull'uso delle strade cantonali del 17 gennaio 1951 (LSC), entrato
in vigore il 2 gennaio 1968. Più precisamente, l'autorità cantonale ha
invocato l'art. 6 cpv. 3 lett. b del regolamento, il quale prescrive che
le stazioni di servizio per la distribuzione di carburanti distino almeno
250 m dall'area doganale. Secondo il Consiglio di Stato, la Frediana SA
non avrebbe affatto rispettato questa disposizione, i progettati impianti
essendo previsti a soli 80 m circa dal sedime doganale.
C.- La Frediana SA impugna questa decisione con un tempestivo ricorso
di diritto pubblico fondato sulla violazione degli art. 4 e 31 CF e della
garanzia della proprietà. Essa chiede al Tribunale federale di annullare
la decisione e di far obbligo al Consiglio di Stato di approvare il
progetto litigioso.
Il Consiglio di Stato propone la reiezione del ricorso.
Auszug aus den Erwägungen:
Estratto dei considerandi:
Erwägung 4
4.- La Frediana SA fa valere, in particolare, l'arbitrio e la disparità
di trattamento. Essa li ravvisa nel forte ritardo frapposto dal Consiglio
di Stato nell'evadere la sua istanza, rispettivamente nella concessione
della licenza al vicino Piffaretti che si trovava in analoghe condizioni.
a) Come la ricorrente riconosce, non commette, di massima, arbitrio
l'autorità che applica ad una domanda di costruzione il diritto vigente
al momento della decisione anzicchè quello in vigore all'atto della
presentazione dell'istanza (RU 87 I 510 e segg.; 89 I 26, 435; 91 I
45). È necessario tuttavia che l'autorità non abbia procrastinato in modo
intollerabile l'evasione della domanda al fine di consentire l'elaborazione
e la messa in vigore del nuovo diritto (RU 87 I 512/513, IMBODEN, Schweiz.
Verwaltungsrechtsprechung, 3a ed., I, N. 312 n. c). Codesta condizione è
direttamente deducibile dallo stesso art. 4 CF, che fa obbligo all'autorità
competente di tempestivamente occuparsi delle domande che le sono
correttamente sottoposte dai cittadini, e cautela questi ultimi contro
il rischio, che ognuno deve assumere, di un mutamento della legislazione.
b) Secondo il Consiglio di Stato quale data della domanda deve
valere quella dell'inoltro del progetto di variante (27 settembre 1967),
permodochè soltanto tre mesi sarebbero trascorsi da codesto momento
all'adozione (22 dicembre 1967) ed alla messa in vigore (2 gennaio
1968) del nuovo RA. Questo modo di vedere è infondato. È vero che,
come il Tribunale federale ha già statuito (RU 87 I 513, 88 I 147),
chi spontaneamente modifica e sostituisce una domanda di costruzione
rinuncia a richiedere una decisione sull'istanza precedente, e di regola
non può quindi prevalersi della data di deposito di questa. Ma codesto
principio non ha valore assoluto. Esso soffre eccezione, allorquando la
sua attuazione urterebbe il principio della buona fede, cui sottostanno
anche i rapporti del diritto amministrativo (RU 76 I 190; 83 II 350). Così
il ritiro di un'istanza fondata e la sua sostituzione non possono essere
opposti a un richiedente che vi sia stato indotto da assicurazioni dategli
dall'autorità circa le modalità di decisione della nuova domanda (RU 88 I
147). Uguali considerazioni debbono valere allorquando la modificazione
di un progetto, conforme alle norme di legge, sia dovuta non già
all'interesse o all'iniziativa dello stesso richiedente, ma appaia come
la conseguenza della di lui volontaria adesione a suggestioni o desideri
espressi dall'autorità competente. Ciò specie allorchè, per ciò fare,
il richiedente si sia assunto volontariamente prestazioni o sobbarcato
ritardi economicamente rilevanti.
c) La ricorrente adduce d'aver sostituito il primo progetto, del
dicembre 1965, conforme alle prescrizioni del decreto esecutivo allora
in vigore, con la variante del settembre 1967 unicamente per tener conto
delle suggestioni dell'autorità competente. Questa tesi è contestata dal
Consiglio di Stato, che indica nella preoccupazione della ricorrente di
porsi in regola con le norme legali il motivo unico della sostituzione.
La tesi della ricorrente trova conforto negli atti.
aa) La ricorrente l'ha sostenuta ancor prima che il Consiglio di
Stato prendesse l'impugnata decisione. Tanto dalla lettera del 27
settembre 1967, quanto ed ancor più da quella del 17 ottobre 1967,
si deduce che la Frediana SA faceva valere non soltanto che il primo
progetto era, a mente sua, ineccepibile, ma soprattutto che le modifiche
apportate allo stesso con la variante erano intervenute unicamente al
fine di facilitare le cose e di venire incontro ai desideri espressi
dai tecnici dello Stato. Se queste asserzioni della ricorrente fossero
state infondate, esse avrebbero, secondo i principi della buona fede,
imposto una immediata e precisa messa a punto da parte dell'autorità. In
particolare, il Dipartimento avrebbe dovuto reagire, e precisare in modo
inequivoco il proprio punto di vista tanto riguardo ai pretesi difetti
del primo progetto, quanto riguardo alla motivazione del deposito della
variante. In ogni caso, in simili circostanze, il Consiglio di Stato
non poteva, come si asserisce nella risposta al ricorso, ritenere che la
ricorrente rinunciasse puramente e semplicemente al primitivo progetto
e ad una decisione formale dello stesso.
bb) La mancanza di una presa di posizione chiara dell'autorità non
gioverebbe, è vero, alla ricorrente, qualora, come asserisce il Consiglio
di Stato nella risposta, fosse palese che il primo progetto non ossequiava
le norme del decreto esecutivo 16 giugno 1959 concernente l'istallazione
di stazioni di servizio per la distribuzione dei carburanti, in vigore al
momento in cui l'istanza è stata presentata. Secondo il Consiglio di Stato
ciò appunto si verificava, perchè la stazione sarebbe dovuta sorgere in
piena curva, in luogo con scarsa visuale e pericoloso per la circolazione.
Sennonchè le risultanze degli atti e del sopralluogo non confortano
affatto tale affermazione. Intanto risulta, nè il Consiglio di Stato
pretende il contrario, che il progetto ossequiava, per le dimensioni e
la sistemazione, lo schema annesso al decreto esecutivo del 1959. Quanto
alla curva ed alla visuale, è palese che l'ubicazione della stazione
della ricorrente offriva garanzie, se non addirittura migliori, per lo
meno equivalenti a quelle della stazione Piffaretti, che il Consiglio
di Stato ha autorizzato, e che, nella risposta al ricorso, esso dichiara
ossequiare pienamente le norme del citato decreto. Infatti, come rileva la
ricorrente, la stazione Piffaretti è situata subito dopo la curva; per di
più, il fondo sopraelevato della Frediana SA, escavato solo in prosieguo,
costituiva un certo ostacolo alla visuale in direzione dell'Italia.
In simili circostanze, valutare con un metro diverso, in punto alla
sicurezza ed alla fluidità del traffico, con riferimento alle norme
allora applicabili, i due progetti, costituisce una disparità evidente
di trattamento, basata su una diversità di apprezzamento insostenibile,
contraria al precetto dell'art. 4 CF.
Si impone pertanto la conclusione che la variante, come sostiene la
ricorrente, avesse per iscopo preponderante quello di consentire il futuro
allargamento del campo stradale, rispettivamente quello di perseguire
un risultato tecnicamente superiore a quello dettato dalle norme del
decreto esecutivo del 1959. Ne discende quindi che, per giudicare se
l'istruzione e decisione della domanda sia stata procrastinata in modo
intollerabile dal Consiglio di Stato, la ricorrente può avvalersi della
data di presentazione del primo progetto.
d) Il primo progetto è del 14 dicembre 1965 ed è pervenuto, con
l'approvazione comunale, all'autorità cantonale competente il 12 gennaio
1966. Secondo l'art. 11 del Regolamento cantonale sulle autorizzazioni
a costruire del 5 novembre 1963, quest'ultima deve pronunciarsi sui
progetti sottopostile nel termine di un mese o trasmettere gli atti,
con le osservazioni del caso, al Consiglio di Stato, quando la decisione
rientri nella di lui competenza.
Anche se codesta norma ha il valore di una semplice disposizione
d'ordine, è evidente che il lasso di tempo trascorso tra la domanda
e la sua evasione è manifestamente eccessivo. È vero che l'autorità
cantonale fa valere che la domanda non era accompagnata dal permesso di
disboscamento, richiesto dalla ricorrente soltanto il 19 ottobre 1966 e
ottenuto il 26 di quello stesso mese. Ma a parte il fatto che il permesso
avrebbe potuto essere concesso sotto la condizione che fosse ottenuto
il consenso dell'autorità forestale, va considerato che la richiedente
avrebbe potuto e dovuto esser avvertita subito da parte del Dipartimento di
codesta omissione, tanto più che, come emerge dagli atti, la concessione di
questo permesso rientrava nelle competenze dello stesso Dipartimento delle
pubbliche costruzioni, che istruiva l'istanza. Se, come ne aveva il dovere,
l'autorità cantonale si fosse occupata tempestivamente dell'istanza, questa
avrebbe potuto essere decisa sin dalla primavera 1966. In considerazione
delle norme allora vigenti, essa avrebbe dovuto essere accolta.
e) Il Consiglio di Stato pretende invero che, al momento in cui fu
accolta (pure con grave ritardo) la coeva istanza di Piffaretti (maggio
1967) il problema della distanza dall'area doganale già preoccupava
l'autorità cantonale, la quale a quel momento sarebbe stata dell'opinione
che un intervallo di circa 150 m fosse, tenuto conto della ridotta
importanza del valico, adeguato e sufficiente.
Ma questo argomento non è determinante. Innanzitutto, l'autorità
cantonale non sostiene che già all'inizio del 1966, epoca in cui essa
si sarebbe dovuta pronunciare sull'istanza della ricorrente, essa fosse
giunta, in base a studi compiuti, ad una conclusione in punto alla
necessità di un intervallo ed alla misura di questo. Se, come si desume
dalla risposta, nel maggio 1967 gli studi intrapresi erano ancora ad
uno stadio "embrionale", e sembrava giustificata l'adozione di distanze
differenziate a seconda dell'importanza del valico e dell'intensità della
circolazione, il principio della parità di trattamento avrebbe semmai
richiesto che entrambe le coeve istanze, relative a fondi contigui,
fossero tenute in sospeso in attesa della rapida conclusione degli studi
e di un'altrettanto sollecita adozione di norme chiare e precise.
Procedendo diversamente nei confronti dei due istanti,
l'autorità cantonale ha violato il precetto dell'uguaglianza di
trattamento. D'altronde è palese che, ancora all'epoca dell'accoglimento
dell'istanza Piffaretti l'autorità cantonale non riteneva troppo prossima
alla frontiera la stazione progettata dalla ricorrente: se ciò fosse
stato il caso, essa avrebbe avuto il dovere di precisare in modo chiaro
questo punto di vista alla ricorrente, invece di indurla a studiare, con
evidente dispendio di tempo e di denaro, l'arretramento della stazione
per consentire l'allargamento del campo stradale.
Ne viene quindi che le censure della ricorrente, dedotte
dall'inammissibilità della remora e dalla disparità di trattamento nei
confronti del vicino Piffaretti, sono fondate. L'impugnata decisione,
lesiva dell'art. 4 CF, deve quindi essere annullata, senza che sia
necessario esaminare le altre censure della ricorrente.
Erwägung 5
5.- In principio, il ricorso di diritto pubblico è rimedio
di cassazione. Tuttavia, per i casi di rifiuto di un permesso di
polizia, la giurisprudenza ha istituito eccezioni a codesta regola,
dovendo necessariamente riconoscere all'interessato anche la possibilità
di chiedere che l'autorità cantonale sia obbligata a rilasciargli il
permesso incostituzionalmente rifiutatogli (RU 82 I 111 consid. 6; 84 I
113 consid. 3; 90 I 349; 91 I 411). Il Tribunale federale può tuttavia
giungere ad una siffatta decisione solo se è in grado di accertare che
la domanda presentata dalla ricorrente in sede cantonale adempie tutti
i presupposti legali per il rilascio del permesso.
Nell'impugnata decisione il Consiglio di Stato fonda il suo rifiuto
unicamente sul difetto della distanza dalla frontiera, e non appare aver
esaminato il progetto sotto altri punti di vista. Tuttavia risulta che il
progetto in discussione costituisce una semplice variante del primitivo
progetto, che consiste essenzialmente nell'arretramento degli impianti. Le
obiezioni, che il Consiglio di Stato ha opposto al primo progetto si sono
rivelate infondate: altre obiezioni il Consiglio di Stato non ha sollevato.
In simili condizioni, il Tribunale federale deve considerare adempiute
le condizioni richieste dalla giurisprudenza per far obbligo al Consiglio
di Stato di accordare il richiesto permesso.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto e l'impugnata risoluzione è annullata.
Il Consiglio di Stato è invitato a rilasciare alla ricorrente il
permesso di costruzione.