BGE 94 I 597
94 I 597
82. Extrait de l'arrêt du 13 novembre 1968 dans la cause Deslarzes contre
Conseil d'Etat du canton du Valais Regeste
Art. 31 und 32 quater BV. Wirtschaften, Polizeistunde.
1. Wirtschaftsbetriebe, die unter Art. 32 quater BV fallen,
unterstehen auch den polizeilichen Beschränkungen von Art. 31 Abs. 2 BV.
2. Die Festsetzung der Schliessungszeiten für Wirtschaftsbetriebe
(Polizeistunde) ist eine polizeiliche Massnahme, die dazu bestimmt ist, die
Nachtruhe zu gewährleisten und die Gesundheit des Personals zu schützen.
3. Der für Verwaltungsmassnahmen geltende Grundsatz der
Verhältnismässigkeit erfordert nicht, dass die Schliessungszeit den
Bedürfnissen jedes Betriebes angepasst sei; es genügt, wenn sie, allgemein
betrachtet, das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen
Interesse liegenden Zieles ist.
Sachverhalt
A.- La loi valaisanne du 24 novembre 1916 "sur les hôtels, auberges,
débits de boissons et autres établissements similaires..." (en abrégé:
loi cantonale) subordonne à l'octroi d'une concession l'exploitation des
établissements qui y sont énumérés. La concession est délivrée par le
Conseil d'Etat s'il s'agit d'hôtels ou d'établissements qui fournissent
le logement aux voyageurs ou à des pensionnaires (art. 2 al. 1 et 6
al. 1). Pour les autres établissements, les concessions sont accordées
par le Conseil communal (art. 2 al. 2 et 15).
Les concessions accordées par le Conseil communal sont communiquées
au Département des finances (art. 26). Celui-ci peut présenter au Conseil
d'Etat, dans un délai de quinze jours, une requête en annulation d'une
concession dont l'octroi paraît violer les prescriptions légales (art.
27).
Selon l'art. 16 de la loi, le nombre des débits de boissons dans une
commune ne peut excéder la proportion d'un débit pour 200 habitants et les
concessions accordées en dérogation à cette règle doivent être approuvées
par le Conseil d'Etat.
Enfin, aux termes de l'art. 49 al. 1, "les établissements dont
l'exploitation est concédée par l'autorité communale (art. 15) doivent
être fermés et la vente des boissons y est interdite" dès 23 heures. La
loi ne prévoit pas une réglementation de ce genre pour les hôtels.
B.- Dame Eliane Deslarzes est titulaire d'une concession d'hôtel,
délivrée par le Conseil d'Etat, et d'une concession de bar-café-restaurant,
délivrée par le Conseil communal, pour l'hôtel du Parc qu'elle exploite
à Verbier, sur le territoire de la commune de Bagnes, où le nombre
des débits de boissons dépasse la proportion fixée à l'art. 16 de la
loi. Le 30 octobre 1967, elle a demandé par une lettre adressée à l'Etat
du Valais, avec copie à la commune de Bagnes, l'octroi d'une concession
complémentaire pour l'exploitation d'un club privé dans un local qu'elle
avait spécialement aménagé à l'entresol de l'hôtel. Par lettre du 13
décembre 1967, le Conseil communal de Bagnes informa le Département
cantonal des finances qu'il avait accordé à dame Deslarzes, le 24 novembre
1967, "une concession complémentaire en extension du bar-café-restaurant,
sous forme de club privé, pour l'hôtel du Parc".
Statuant le 22 mars 1968, le Conseil d'Etat rendit la décision
suivante:
"1. La décision du Conseil communal de Bagnes du 24.11.1967 accordant à
Mme Deslarzes-Perrodin Eliane une concession complémentaire de club privé
en extension de sa concession de café-restaurant n'est pas homologuée;
2. L'utilisation du local à l'enseigne ,King's club' est admise sans
restriction pour les clients logeant à l'hôtel du Parc;
3. Toute autre personne, membre ou non-membre du club, ne pourra y
demeurer au-delà des heures habituelles de police."
Cette décision fut notifiée le 10 avril 1968.
C.- Le 8 mai 1968, dame Deslarzes forma contre cette décision un
recours de droit public; elle adressa également au Conseil d'Etat une
demande de reconsidération.
Dans son recours de droit public, elle se plaint de violation de
l'art. 31 Cst. et d'arbitraire dans l'application des art. 3 et 15 de
la loi cantonale. A son avis, les restrictions dans l'exploitation
d'un établissement public ne sont admissibles que dans les limites de
l'art. 32 quater Cst., c'est-à-dire si elles sont prises pour favoriser
le bien-être public. Comme le Conseil d'Etat admet d'une part l'existence
d'un besoin à l'ouverture du club, mais que d'autre part il n'autorise la
fréquentation du local, après les heures officielles de fermeture, qu'aux
clients de l'hôtel, il va au-delà du but autorisé par l'art. 32 quater Cst.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
1 ...
Erwägung 2
2.- La recourante voit une violation de la liberté du commerce et
de l'industrie dans le fait que le Conseil d'Etat aurait dépassé les
limites fixées par l'art. 32 quater Cst.: selon cette disposition,
les restrictions à l'exploitation des auberges ne se justifient que
si elles servent le bien-être général, c'est-à-dire si elles tendent à
lutter contre l'alcoolisme. A l'avis de la recourante, le Conseil d'Etat
n'aurait pas suffisamment considéré ce point et n'aurait pas tenu compte
du cas spécial d'un club privé.
a) Comme la concession requise en vue de l'exploitation d'un club
privé a été accordée, il est inutile de rechercher si une telle concession
aurait pu être refusée, sur la base de l'art. 32 quater Cst., pour défaut
de besoin, ni si, pour l'examen de la question du besoin, l'autorité
pouvait prendre en considération l'ensemble des débits de boissons ou si
elle devait se limiter à examiner uniquement le besoin en clubs privés.
Il s'agit en revanche de savoir si d'autres restrictions sont
applicables aux établissements publics, notamment celles qui découlent
de l'art. 31 al. 2 Cst. La réponse à cette question doit être affirmative.
Il est vrai que les restrictions prévues à l'art. 32 quater Cst.,
vont plus loin que la simple restriction de police et qu'elles doivent
dans chaque cas reposer sur une base légale; elles sont néanmoins limitées
par leur but spécifique de lutte contre l'alcoolisme. En revanche, les
restrictions découlant de l'art. 31 al. 2 Cst. sont édictées dans l'intérêt
public général, par quoi il faut entendre la sécurité, la tranquillité,
la moralité et la santé publiques, ainsi que la protection de la bonne foi
en affaires (RO 86 I 274, 87 I 189 consid. 1b); elles visent à protéger
toutes les valeurs que les mesures de police ont traditionnellement
pour but de sauvegarder. Si une telle protection ne s'appliquait pas à
l'égard des exploitations qui tombent sous le coup de l'art. 32 quater,
il en résulterait un privilège inadmissible envers des branches d'activité
que le constituant considère justement comme particulièrement dangereuses
pour le bienêtre public. Ce n'est manifestement pas ce qui a été voulu.
La fixation d'heures de fermeture pour les établissements publics est
une mesure de police générale; elle ne tend pas seulement au bien-être
public par la limitation de la vente des boissons alcooliques, mais
s'applique aussi à tous les établissements, même à ceux qui ne vendent pas
d'alcool. Comme les prescriptions sur la fermeture des magasins, elle sert
avant tout à assurer le maintien de la tranquillité nocturne et à garantir
le personnel de service contre une trop grande mise à contribution. C'est
ce qu'a toujours admis le Tribunal fédéral (RO 44 I 151), de même que,
précédemment déjà, le Conseil fédéral (SALIS, Bundesrecht, 2e éd., nos
983 et 984; NEF, FJS 621 III). C'est ainsi que les lois cantonales sur
les auberges prévoient en général, sans qu'on en conteste la validité,
des heures de fermeture pour tous les établissements publics, aussi bien
pour ceux qui servent de l'alcool que pour ceux qui n'en servent pas.
b) Comme toutes les prescriptions de police, celles qui concernent
les heures de fermeture des établissements publics doivent se conformer au
principe de la proportionnalité des mesures administratives, c'est-à-dire
qu'elles doivent être adaptées au but d'intérêt public visé et ne pas
aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ce but (RO 93
I 715). Cela ne signifie cependant pas que l'heure de fermeture doit
être adaptée aux besoins d'un établissement déterminé, c'est-à-dire aux
désirs des hôtes d'un tel établissement de pouvoir y séjourner au-delà
des heures habituelles de fermeture des établissements publics. C'est
dans l'ensemble que la réglementation des heures de fermeture doit être
adaptée au but recherché, qui est notamment la tranquillité nocturne et
la sauvegarde de la santé du personnel. Il n'y a donc pas à rechercher
en l'espèce si les futurs clients éventuels du "King's club" de Verbier
souhaiteraient la prolongation du temps d'ouverture et si l'on pourrait
attendre d'eux qu'ils n'entravent ni la tranquillité nocturne en général
ni le repos du personnel de service, et qu'en outre ils se conduisent de
telle façon qu'aucun excès d'alcool ne soit à craindre.
L'heure de fermeture des établissements publics doit en principe
être la même pour tous; si le législateur établit des heures différentes,
il doit motiver les discriminations de manière suffisante.
c) La loi cantonale fixe les heures de fermeture des établissements
publics en son art. 49 de la manière suivante:
"Les établissements dont l'exploitation est concédée par l'autorité
communale (art. 15) doivent être fermés et la vente des boissons y est
interdite:
a) de 11 heures du soir à 6 heures du matin, du 1er mars au 1er
novembre; de 11 heures du soir à 8 heures du matin, du 1er novembre au
1er mars;
b) durant les offices paroissiaux du matin, les dimanches et les
jours de fête assimilés au dimanche."
L'art. 15, qui énumère les établissements soumis à une concession
communale, énumère par le fait même ceux auxquels s'appliquent les heures
de fermeture de l'art. 49, savoir:
"a) les restaurants, les pensions alimentaires (ouverts au public)
et tous les établissements analogues;
b) les cafés, les débits de boissons et les cercles privés dans
lesquels il est servi des boissons;
c) les cafés sans alcool, les pâtisseries-crémeries, les cafés-chocolat
et autres établissements du même genre."
Il résulte de cette énumération que le législateur valaisan lui
aussi a entendu donner à la réglementation des heures de fermeture des
établissements publics le caractère d'une mesure de police générale et non
pas simplement d'une mesure destinée à lutter contre l'alcoolisme. Il n'a
pas dépassé le cadre fixé par l'art. 31 al. 2 Cst. Il suffit de constater
que l'heure de fermeture prévue par la loi valaisanne se tient dans des
limites tout à fait convenables et ne viole pas, de ce fait, le principe
dit de la proportionnalité.
Quant aux exceptions à cette réglementation, elles sont fixées de
façon précise; elles visent les buffets de gare (art. 49 al. 2 de la
loi) et les dancings (art. 48 al. 4 du règlement d'exécution du 15
octobre 1924, modifié les 28 juin 1946 et 10 mars 1956). En outre,
les Conseils communaux peuvent, par décision rendue publique, reculer
l'heure d'ouverture et avancer l'heure de fermeture fixées à l'art. 49
de la loi; ils ne peuvent toutefois reculer l'heure de fermeture qu'à
certains jours déterminés ou pour des circonstances spéciales (art. 50
de la loi); ces circonstances spéciales sont énumérées limitativement à
l'art. 41 du réglement d'exécution de 1924.
Ainsi la règlementation valaisanne des heures de fermeture des
établissements publics est une mesure de police fondée sur l'art. 31
al. 2 Cst.; elle est adaptée au but d'intérêt public à atteindre, savoir
la tranquillité nocturne et le repos du personnel. En n'accordant pas
d'exception au "King's club" pour l'heure de fermeture, le Conseil d'Etat
s'en est tenu à la réglementation légale; le refus d'y déroger ne constitue
pas une violation de l'art. 31 Cst. Le grief soulevé par la recourante
est donc mal fondé.