BGE 94 I 403
94 I 403
55. Urteil vom 3. Mai 1968 i.S. Geldner Rheinlager AG gegen Regierungsrat
des Kantons Basel-Landschaft. Regeste
1. Art. 2 GSchG. Zu den zulässigen Massnahmen gehören auch die
Ermittlung des Herdes der Verschmutzung und Kontrollbesuche (Erw. 2).
2. Zwangsmassnahmen gemäss Art. 12 GSchG:
a) Begriff der sofortigen Ausführung und der antizipierten
Ersatzvornahme (Erw. 3);
b) Begriff des Pflichtigen und des Störers (Erw. 4);
c) Die Störereigenschaft kann auch ohne strafrechtliches Verschulden
gegeben sein (Erw. 5 a);
d) Kostenauflage bei einer Mehrzahl von Störern (Erw. 5 d);
e) Ersatz der Kosten der Staatsorgane (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- Am 4. Januar 1967 waren an der Anlegestelle der Geldner
Rheinlager AG Birsfelden - dem "Steiger" - im Rheinhafen von Birsfelden die
Frachtschiffe Lugos, Zeelandia und Gallus nebeneinander verankert. Zunächst
dem Steiger lag das Schiff "Lugos", in der Mitte die "Zeelandia" und
zu äusserst das Tankschiff "Gallus". Am Abend des erwähnten Tages wurde
Heizöl aus der "Gallus" ausgelagert. Zu diesem Zweck war eine Druckleitung
vom Steiger über die "Lugos" und die "Zeelandia" nach dem Tanker "Gallus"
installiert worden. Die Leitung bestand teils aus biegsamen, teils aus
starren Rohrstücken. Über die "Zeelandia", welche die höchste Erhebung
über dem Wasserspiegel aufwies, war ein starres Rohrstück gelegt. Während
des Auspumpens platzte dieses Rohrstück an einer Schweissnaht. Eine nicht
genau bestimmte Menge Öl - in einem Polizeirapport vom 25. Januar 1967
ist von 6 bis 8 Tonnen die Rede - floss in den Strom. Weder das Personal
der Geldner Rheinlager AG noch die Mannschaft der drei Tanker erstattete
Anzeige an die Hafenverwaltung oder die Polizei. Um 19.20 Uhr wurde das
Öl beim Kraftwerk Birsfelden wahrgenommen.
Um 20.30 Uhr benachrichtigte der Polizeiposten Birsfelden das
kantonaleWasserwirtschaftsamt. Hierauf fuhr der Beamte Vetter zum
Kraftwerk Birsfelden. In Zusammenarbeit mit der Wasserpolizei Basel,
dem Polizeiposten Muttenz und Birsfelden konnte er die Unfallstelle
ermitteln. Er begab sich auch am Morgen des 5. Januar dorthin.
B.- Auf Grund dieses Tatbestandes und unter Hinweis auf Art. 2 und
12 des Bundesgesetzes vom 16. März 1955 über den Schutz der Gewässer
gegen Verunreinigung (GSchG), die Vollziehungsverordnung des Bundesrates
vom 28. Dezember 1956 und § 13 der kantonalen Vollziehungsverordnung vom
10. November 1960 erliess die Baudirektion des Kantons Basel-Landschaft
am 9. März 1967 folgende Verfügung:
"1. Alle aus der Gewässerverunreinigung für Erhebungen und
Untersuchungen entstandenen Kosten gehen zu Lasten der Firma Geldner
Rheinlager AG, Hafenstrasse 14, Birsfelden.
2. Für alle eventuell eintretenden Schäden, die erwiesenermassen aus
der stattgefundenen Rheinwasserverschmutzung entstehen könnten, haftet
die Firma Geldner Rheinlager AG in vollem Umfang.
3. An das Statthalteramt Liestal wurde Anzeige erstattet."
Gegen die Ziffer 1 dieser Verfügung der Baudirektion erhob die
Geldner Rheinlager AG am 15. März 1967 Beschwerde beim Regierungsrat
des Kantons Basel-Landschaft. Mit Eingabe vom 27. April 1967 begründete
sie ihre Beschwerde. Sie erklärte die Unterlassung einer Anzeige an das
Hafenbüro oder das Wasserwirtschaftsamt damit, dass der Unfall abends
nach Büroschluss eingetreten sei. Gegen die Kostenauflage brachte sie vor,
sie habe auf das Löschen der Schiffe keinen Einfluss. Diese Arbeit werde
von den Reedereien ausgeführt. Sie - die Beschwerdeführerin - stelle
lediglich das notwendige Material zur Verfügung und sei beim Verlegen
der Leitungen behilflich.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft wies die Beschwerde
am 27. Juni 1967 ab. Der Begründung ist zu entnehmen: Der Rohrbruch sei
durch die beim Herauspumpen des Öls entstandene Erschütterung verursacht
worden. Das gebrochene Rohr sei Eigentum der Beschwerdeführerin.
Als Lager- und Umschlagsfirma sei sie für das Ausladen der Waren, die
durch Schiffe den Rhein herauftransportiert werden, verantwortlich. Sie
sei zudem Eigentümerin des Steigers und der übrigen Löschvorrichtungen
und daher Pflichtiger im Sinne von Art. 12 GSchG. Der für die Massnahmen
zur Sauberkeit der Gewässer verantwortliche Kanton sei daher befugt,
sich nur an die Beschwerdeführerin zu wenden.
D.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhebt die Geldner
Rheinlager AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie
verlangt die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses und der durch diesen
bestätigten Verfügung der kantonalen Baudirektion vom 9. März 1967. Zur
Begründung dieses Begehrens lässt sie u.a. ausführen: sie stelle den
ankommenden Tankschiffen Rohre und Schläuche zur Verfügung für den
Anschluss vom Schiff zu ihren festen Anlagen. Das Schiffspersonal lege
und bediene diese Leitungen, und eine mit dem Schiff fest verbundene Pumpe
bringe die flüssigen Brenn- und Treibstoffe in die Leitungen. Massnahmen
im Sinne von Art. 12 GSchG seien überhaupt nicht getroffen worden. Ein
Beamter des Wasserwirtschaftsamtes habe einen Augenschein genommen
und seine Feststellungen schriftlich niedergelegt. Er habe getan,
was in den Bereich seiner Amtspflicht gehöre. § 13 der kantonalen
Vollziehungsverordnung lasse, abweichend von der Praxis des Bundesgerichts
zu Art. 12 GSchG, nur die eigentliche Ersatzvornahme zu. Übrigens habe
der Regierungsrat den Begriff des "Pflichtigen" (Art. 12 GSchG) unrichtig
ausgelegt. Störer sei, wer eine Polizeivorschrift übertrete. Die Bedienung
der Schiffspumpe und das Löschen des Öls sei ausschliesslich Aufgabe der
Schiffsbesatzung. Die Leitung, aus der Öl ausfloss, sei in Gewahrsam
und Gewalt der Schiffsbesatzung gestanden. Die Beschwerdeführerin
werde erst Empfängerin des Öls, wenn es in ihren festen Anlagen an Land
eintreffe. Bis dahin sei die Ware im Gewahrsam des Frachtführers, hier
der Brag-Tankschiffahrt AG in Basel.
Auch die Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben. Hier
entscheide der Regierungsrat über eine Zivilrechtsfrage unter
Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung. Abgesehen davon sei der
Beschwerdeführerin diesbezüglich das rechtliche Gehör verweigert worden.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft beantragt,
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Nicht
einzutreten sei auf die gegen die Ziffer 2 der ursprünglichen Verfügung
gerichteten Rügen, weil diese Ziffer beim Regierungsrat nicht beanstandet
worden sei.
Zu den Massnahmen im Sinne des Art. 12 GSchG seien nicht nur solche
zu zählen, welche die einmal stattgefundene Gewässerverschmutzung beheben
und die Gesundung des Gewässers bezwecken, sondern alle Massnahmen, die
sich zur konkreten Beschränkung der Verschmutzung, zur Feststellung der
Ursachen und für den sich daran anknüpfenden Entscheid des Sachbearbeiters
über die durchzuführenden Massnahmen als notwendig erweisen.
Die Beschwerdeführerin habe durch Unterlassung einer Anzeige den
ordnungswidrigen Zustand aufrecht erhalten, weshalb sie Störerin sei. Die
Verschmutzung sei von der Anlegestelle der Beschwerdeführerin ausgegangen;
der Hinweis auf die Schiffsbesatzung sei unbeachtlich.
F.- Das Eidgenössische Departement des Innern äusserte sich zur
Streitsache, ohne einen Antrag zu stellen. Es führte u.a. aus: Es
stehe nicht fest, ob der Rohrleitungsbruch durch eine pflichtwidrige
Nachlässigkeit der Beschwerdeführerin oder ihres Personals (z.B. wegen
mangelhafter Kontrolle im Sinne von Art. 4 Abs. 4 GSchG) oder durch
eine Fehlmanipulation der Löschmannschaft des Tankschiffs entstanden
sei. Die Beschwerdeführerin sei nicht schon deshalb Störerin, weil
sie Eigentümerin der Löschvorrichtungen sei. Es wäre allerdings
angezeigter gewesen, statt der starr verschraubten Rohrleitungsstücke
Rohre mit beweglichen Kugelgelenken oder flexible Schlauchleitungen
zu benützen. Die Beschwerdeführerin hätte bedenken sollen, dass das
Auslagern eines Tankschiffes mittels einer langen, über zwei andere
Schiffe gelegten Leitung die Gefahr eines Leitungsbruchs wesentlich
erhöhe. Das vom Gewässerschutzgesetz angestrebte Ziel lasse sich nur
verwirklichen, wenn jedermann, der irgendeine Tätigkeit zu verrichten
habe, zur grössten Sorgfalt verpflichtet sei. Das entspreche der Praxis
der Strafbehörden. Wäre der Unfall auf eine unsachgemässe Manipulation
der Mannschaft des Schiffes "Gallus" zurückzuführen, so wäre die
Beschwerdeführerin als Störerin auszuschliessen. Es sei fraglich, ob die
amtliche Kontrolltätigkeit der zuständigen kantonalen Fachstelle noch als
"Zwangsmassnahme" im Sinne von Art. 12 GSchG betrachtet werden könne.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Erwägung 2
2.- Gemäss Art. 2 Abs. 1 GSchG sind gegen die Verunreinigung oder
andere schädliche Beeinträchtigung der ober- und unterirdischen Gewässer
u.a. diejenigen Massnahmen zu treffen, die notwendig sind zum Schutze der
Gesundheit von Mensch und Tier, zur Verwendung von Grund- und Quellwasser
als Trinkwasser, zur Aufbereitung von Wasser aus oberirdischen Gewässern
als Trink- und Brauchwasser, zur Benützung zu Badezwecken, zur Erhaltung
von Fischgewässern.
Auf Grund dieser Vorschrift hatte die zuständige kantonale Instanz
am Abend des 4. Januar 1967 einzugreifen, nachdem eine Menge Oel im
Rhein festgestellt worden und deren Herkunft nicht bekannt war. Die
Ermittlung der Ursache war sowohl zum Schutze des Rheins als auch des
parallel fliessenden Grundwasserstroms (vgl. Gutachten Dr. Bellin/Ingold
vom 24. Februar 1967, erstattet i.S. Verwaltungsgerichtsbeschwerde der
Alpina Rheinumschlag A.-G. Muttenz gegen den Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft) unerlässlich und dringlich. Hätten die Organe der
Beschwerdeführerin oder die Schiffsbesatzung den Rohrbruch sofort der
Polizei gemeldet, so hätte der Herd der Verschmutzung nicht während der
Dunkelheit, also unter erschwerten Bedingungen, gesucht werden müssen.
Notwendig war auch der Besuch am folgenden Tag, mit dem sich der
zuständige Beamte versicherte, dass die Gefahr weiterer Verschmutzung
des Rheins behoben sei und sich keine weiteren Massnahmen aufdrängten.
Erwägung 3
3.- Nach Art. 12 GSchG können die Kantone die zwangsweise Durchführung
der von ihnen verlangten Massnahmen verfügen oder diese nötigenfalls
auf Kosten der Pflichtigen selber besorgen. In BGE 91 I 300 ff. wurde
festgestellt, dass Art. 12 GSchG die Kantone nicht nur zur eigentlichen
Ersatzvornahme nach Aufforderung des Störers und Androhung dieses
Zwangsmittels ermächtigt, sondern dass sie unmittelbar Massnahmen auf
dessen Kosten treffen können. Das Bundesgericht hat die antizipierte
Ersatzvornahme insbesondere zugelassen, wenn - selbst ohne zeitliche
Dringlichkeit - zum vorneherein feststehe, dass dem Pflichtigen die
rechtlichen und tatsächlichen Mittel fehlen, um einem Verwaltungsbefehl
nachzukommen. Dies muss erst recht gelten, wenn die Behörde unter Zeitdruck
handelt. In der Lehre ist nicht bestritten, dass das Gemeinwesen, wenn
Gefahr im Verzug ist, vom üblichen Einleitungsverfahren absehen darf
(DREWS-WACKE, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl., 1961, S. 299/300;MERK,
Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1961, S. 961; WOLFF, Juristische Kurz-
Lehrbücher, Verwaltungsrecht III, 1966, S. 281; JELLINEK, Verwaltungsrecht,
3. Auflage, Neudruck 1966, S. 341; RUCK, Schweizerisches Verwaltungsrecht
I, 3. Aufl., S. 131). Dieses unmittelbare Eingreifen der Polizei wird
im erwähnten Schrifttum als sofortige (unmittelbare) Ausführung oder
sofortiger Zwang bezeichnet.
Um einen Fall der sofortigen Ausführung handelt es sich hier. Das
Eingreifen der Gewässerschutzbehörden war dringlich und nicht auf
andere Weise zu bewerkstelligen. Dies gilt namentlich vom Aufspüren des
Gefahrenherdes. Das unmittelbare Einschreiten hielt sich, wie in Ziffer
2 dargelegt, im Rahmen des Art. 2 GSchG. Ob die so erfolgte unmittelbare
Ausführung auch vor § 13 der kantonalen Vollziehungsverordnung standhalte,
ist unerheblich.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin bestreitet vor allem, dass sie "pflichtig"
sei. Pflichtig im Sinne des Art. 12 GSchG ist nach einem allgemeinen
rechtsstaatlichen Grundsatz der Störer. Störer ist, wer den Schaden
oder die Gefahr verursacht hat, aber auch, wer Gewalt hat über Personen
oder Sachen, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt haben (BGE 91 I
302). Störer ist nicht nur, wer eine adaequate Ursache des Schadens oder
der Gefahr bildet, sondern jeder, der eine "condicio sine qua non" dafür
gesetzt hat, ja sogar, wer es in Kauf nimmt, dass andern durch sein an
sich nicht rechtswidriges Verhalten die Schaffung eines polizeiwidrigen
Tatbestandes ermöglicht wird (BGE 91 I 147/8). In diesem Sinne sind
in der bisherigen Rechtsprechung die Inhaber einer von der Baupolizei
abgenommenen, aber dann leck gewordenen Tankanlage und der Eigentümer
einer Kiesgrube, die gegen seinen Willen zur Materialablagerung missbraucht
wurde, als Störer behandelt worden (BGE 91 I 303 und 148).
Geht man hievon aus, so muss die Beschwerdeführerin als Störerin
bezeichnet werden. Sie hat die Leitung zum Auspumpen des Öls, welche der
Beanspruchung nicht gewachsen war, geliefert. Sie trägt die Verantwortung
für deren Zustand - schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen und zudem
nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 4 GSchG; denn Absatz 4
(Fassung gemäss Art. 51 des BG über die Rohrleitungsanlagen zur Beförderung
flüssiger oder gasförmiger Brenn- und Treibstoffe, AS 1964 S. 113) schreibt
vor, dass die für die Lagerung und Beförderung flüssiger Stoffe, wie Öl,
Benzin und dergleichen zum Schutze von Gewässern nötigen technischen
Vorrichtungen zu erstellen und regelmässig zu kontrollieren sind. Die
Beschwerdeführerin verschweigt, ob sie die Kontrolle regelmässig
durchgeführt habe und an welchem Datum vor dem 4. Januar 1967 das
geborstene Rohr letztmals in Ordnung befunden wurde. Da überprüfbare
Angaben fehlen, vermag die Behauptung, ihre Anlagen seien in gutem Zustand
gewesen, nicht zu überzeugen. Dies umso weniger, als die Beschwerdeführerin
vor der kantonalen Instanz eingeräumt hat, dass der Bruch eines Rohrstücks
längs einer Schweissnaht ein "Materialermüdungsbruch" sein könne. Zudem
wäre es laut dem Bericht des Departementes des Innern nach dem heutigen
Stand der technischen Erkenntnis angezeigt gewesen, "anstelle der starr
verschraubten Rohrleitungsstücke Rohre mit beweglichen Kugelgelenken oder
aber flexible Schlauchleitungen zu benützen". Nach demselben Bericht hätte
die Beschwerdeführerin sich überdies Rechenschaft geben sollen, "dass das
Auslagern eines Tankschiffes mittels einer langen, über zwei andere Schiffe
gelegten Leitung die Gefahr eines Leitungsbruchs wesentlich erhöht". Es
ist somit kein Zweifel möglich, dass mindestens eine Teilursache des
Bruches durch die Beschwerdeführerin gesetzt worden und zu verantworten
ist. Das genügt, um sie als Pflichtige ins Recht zu fassen.
Erwägung 5
5.- Was die Beschwerdeführerin und das Eidg. Departement des Innern
zur Begründung ihrer abweichenden Betrachtungsweise vorbringen, ist
nicht stichhaltig.
a) Das Eidg. Departement des Innern führt sinngemäss aus, die
Störereigenschaft sei der strafrechtlichen Verantwortlichkeit nach Art.
15 GSchG nachgebildet; letztere greife aber nur Platz bei Verschulden
dessen, der einen Schaden oder eine Gefahr verursacht habe. In Sachen
Schüder wurde im Jahre 1965 entschieden, dass nichts darauf ankomme,
ob der Inhaber der Gewalt über die eine Gefahr auslösenden Gegenstände
privatrechtlich hafte, noch, ob ihn ein Verschulden treffe. An
dieser Ansicht, die mit der schweizerischen und deutschen Lehre des
Verwaltungsrechts übereinstimmt (vgl. BGE 91 I 302), ist festzuhalten.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Rohrbruch sei
ausschliesslich die Folge davon, dass das Schiffspersonal das Öl unter
zu grossem Druck an Land gepumpt habe. Allein dafür ist nicht nur kein
Beweis angeboten worden; es fehlen auch alle Angaben tatbeständlicher Art,
die zu einer Überprüfung durch Expertise Anlass geben könnten.
c) Die Beschwerdeführerin behauptet ferner, es sei Sache des Reeders,
das Öl an Land zu befördern, und die Leitung sei während des Auspumpens
im Gewahrsam der Schiffsbesatzung gestanden. Auch diese Bestreitung
nützt der Beschwerdeführerin nichts. Denn selbst wenn ihre Darstellung
zutreffen sollte, so wäre nicht dargetan, dass die von ihr geliehenen
Rohre tadellos waren. Das wäre aber unerlässlich, wenn auch für sich
allein nicht genügend, um sie als Störerin auszuschliessen.
d) Die Beschwerdeführerin wendet schliesslich sinngemäss ein, die
Schiffsbesatzung der "Gallus" habe in erster Linie die gewässerpolizeiliche
Ordnung gestört. Demnach habe sich der Staat zunächst an den Frachtführer,
hier die Brag-Tankschifffahrt AG, zu halten. An diesem Einwand ist,
nach den Akten zu schliessen, soviel richtig, dass auch die Reederei als
Störerin in Frage kommt. Bei einer Mehrzahl von Störern hat die Behörde die
Wahl, an welchen sie sich halten will (PETERS, Lehrbuch der Verwaltung,
S. 382; ANSCHÜTZ, Die Polizei, S. 21; WOLFF, aaO, S. 282). Es entsteht
in solchen Fällen etwas der Solidarhaft nach Art. 50/51 OR Ähnliches
(vgl. BGE 93 II 322). Die Behörden des Kantons Basel-Landschaft waren also
berechtigt, sich ausschliesslich an die Beschwerdeführerin zu halten und
ihr allein die Kosten aufzuerlegen. In diesem Sinne hat das Obergericht
des Kantons Aargau als Verwaltungsgericht bereits im Jahre 1961 entschieden
(vgl. AGVE 1961 Nr. 32 S. 127 ff.).
Erwägung 6
6.- In BGE 91 I 299 ff. ist entschieden worden, dass die Pflichtigen
dem Staat jene Kosten zu ersetzen haben, die ihm dadurch entstehen, dass
er einen Dritten zur Ermittlung der Gefahr beauftragt hat. Hier geht es
um die Kosten der Staatsorgane. Auch diese sind vom Störer zu tragen;
denn die Ersatzvornahme besteht gerade darin, dass eine vertretbare
Handlung, die der Pflichtige nicht erbringt, vom Staate selbst oder einem
beauftragten Dritten ausgeführt wird (BGE 91 I 300 a).
Erwägung 7
7.- .........................
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.