BGE 94 I 29
94 I 29
5. Arrêt du 21 février 1968 dans la cause Blaser et consorts contre Grand
Conseil du canton de Neuchâtel. Regeste
Gesetzesreferendum.
1. Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses an der Aufhebung
des mit der staatsrechtlichen Beschwerde angefochtenen Entscheids oder
Erlasses; Ausnahme hievon, wenn der gerügte Eingriff, dessen Wirkungen
bereits voll eingetreten sind, sich jederzeit in gleicher Weise wiederholen
könnte (Erw. 1).
2. Begriff des dem Referendum unterliegenden Erlasses "von allgemeiner
Tragweite" und des ihm nicht unterliegenden einfachenErlasses. Als
einfacher Erlass gilt nach neuenburgischem Recht derjenige, der in bezug
auf seinen Gegenstand und seine Dauer beschränkt ist, selbst wenn er in die
Rechtsstellung einer unbeschränkten Anzahl von Personen eingreift (Erw. 2).
3. Grundsatz der Übereinstimmung (oder der Stufenordnung) der Formen:
Eine Behörde kann ihre Anordnungen nur unter Beobachtung der bei ihrem
Erlass angewendeten Form gültig abändern (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- La loi neuchâteloise du 13 décembre 1948 sur la fermeture des
magasins durant la semaine prescrit à l'art. 1er: "La fermeture des
magasins est fixée à 18 heures 30 du lundi au vendredi et à 17 heures
le samedi et la veille des jours fériés légaux ne tombant pas sur un
dimanche". Selon l'art. 2, sur requête écrite des deux tiers au moins
des commerçants d'une même branche d'activité et après avoir consulté
les associations d'employés intéressées, le Conseil communal peut,
dans certaines limites, déroger à la disposition précédente, soit
en particulier: "a) avancer d'une heure au plus ou retarder de deux
heures au plus pour tout ou partie de l'année l'heure de fermeture, b)
exclusivement pour les magasins de tabac retarder l'heure de fermeture
le samedi jusqu'à 20 heures 30 au maximum".
Le 22 novembre 1967, le Grand Conseil neuchâtelois a voté le décret
suivant, intitulé "Décret complétant la loi sur la fermeture des magasins
durant la semaine":
"Article premier. - La loi sur la fermeture des magasins durant la
semaine, du 13 décembre 1948, est complétée, à titre d'essai, par la
disposition suivante:
Article additionnel. - Les magasins sont autorisés en 1967 à retarder
l'heure de fermeture jusqu'à 22 heures un soir par semaine dans les 15
jours précédant Noël ou Nouvel An.
Il appartient au Conseil communal de fixer les soirs d'ouverture
après consultation des milieux intéressés.
Art. 2. - Le Conseil d'Etat est chargé de pourvoir à la promulgation
et à l'exécution du présent décret qui, n'étant pas de portée générale,
n'est pas soumis aux formalités de referendum."
L'art. 2 du décret se réfère implicitement à l'art. 39 al. 2
Cst. cant., en vertu duquel les lois et les décrets de portée générale
sans caractère d'urgence sont soumis au referendum facultatif.
B.- Par un recours de droit public, Frédéric Blaser, Charles Roulet
et Louis Sidler concluent à l'annulation du décret du 22 novembre
1967. Invoquant la violation de leurs droits politiques, ils argumentent
en bref comme il suit.
Bien que sa validité soit limitée dans le temps, le texte attaqué
contient une règle de droit au sens de la loi fédérale du 23 mars
1962 sur les rapports entre les conseils. En autorisant quiconque
exploite un magasin à en retarder la fermeture à certaines conditions,
il n'arrête pas une mesure isolée, visant un cas particulier, mais
formule une disposition de caractère général, qui est soumise en vertu
de l'art. 39 al. 2 Cst. cant. aux formalités du referendum. Dès lors,
c'est en méconnaissance des droits des électeurs que le Grand Conseil a
soustrait le décret du 22 novembre 1967 au scrutin populaire.
Le Grand Conseil s'est écarté en outre du principe de la hiérarchie
des formes, d'après lequel un acte accepté expressément ou tacitement
par le peuple ne peut être modifié que par un acte adopté conformément
à la même procédure.
C.- Le 7 décembre 1967, le président de la Chambre de droit public a
rejeté la requête d'effet suspensif présentée par les recourants. Sans
entendre préjuger le sort du recours, il considère que les objections
opposées par le Grand Conseil à la demande de suspension ne paraissent
pas dénuées de tout fondement et que l'application du décret en cause ne
semble pas devoir léser des intérêts particuliers ou généraux.
D.- Le Grand Conseil propose le rejet du recours pour les raisons
résumées ci-dessous.
Selon que sa portée est générale ou non, le décret du 22 novembre 1967
est soumis à la procédure référendaire ou y échappe. Ni la constitution
cantonale, ni la loi neuchâteloise du 21 novembre 1944 sur l'exercice
des droits politiques ne définissent le décret de portée générale. Il
résulte toutefois des art. 140 et 141 de cette loi qu'il appartient au
Grand Conseil de décider de la nature des décrets qu'il vote. Ainsi, le
droit neuchâtelois ne contient aucune disposition comparable aux art. 4
à 8 de la loi fédérale sur les rapports entre les conseils. Il s'ensuit
que les règles de droit fédéral ne s'appliquent pas nécessairement en
l'espèce par analogie.
Les travaux qui ont précédé l'adoption des lois du 23 novembre 1916
et du 21 novembre 1944 sur l'exercice des droits politiques n'éclairent
pas la ratio legis. Il faut remonter jusqu'en 1879, soit à l'époque où le
referendum législatif a été introduit dans la constitution neuchâteloise,
pour trouver dans les actes parlementaires des indications utiles. Il en
ressort que la majorité de la commission chargée d'élaborer le nouvel
art. 39 al. 2 Cst. cant. n'entendait pas lui attribuer une portée plus
étendue que celle de la disposition correspondante de la constitution
fédérale. Au demeurant, les débats relatifs à l'art. 39 et à la loi du 14
juillet 1879 sur l'exercice du droit de referendum n'ont pas porté sur la
distinction entre les décrets de portée générale et les décrets simples.
Cependant, on peut en déduire que le Grand Conseil a réservé à ce sujet
son pouvoir d'appréciation.
Il a d'ailleurs usé largement de cette compétence, qui ne lui a
jamais été contestée. En particulier, sans se heurter à l'opposition des
recourants, il a modifié récemment plusieurs textes législatifs par voie
de décret simple.
Suivant sa jurisprudence, le Tribunal fédéral ne s'écarte de
l'interprétation du droit public cantonal par un Grand Conseil qu'en
cas de violation flagrante de la constitution. En l'espèce, l'art. 39
al. 2 Cst. cant. n'a pas été transgressé. Loin de modifier la loi sur
la fermeture des magasins, le décret du 22 novembre 1967 se borne à la
compléter à titre d'essai. Limité dans le temps et quant à son objet,
il n'a pas une portée générale.
C'est à tort enfin que les recourants invoquent la loi fédérale sur
les rapports entre les conseils. Si les cantons sont tenus de régler
l'exercice des droits politiques conformément à l'art. 6 Cst., il n'est
en revanche pas nécessaire qu'ils instituent une procédure référendaire
en tous points semblable à celle du droit fédéral.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le Grand Conseil ne conteste pas aux recourants leur qualité
d'électeurs neuchâtelois. A ce titre, ils sont recevables à se plaindre,
en vertu de l'art. 85 litt. a OJ, de la lésion de leurs droits politiques
(RO 90 I 173; 89 I 39 consid. 1).
En principe, seul a vocation pour recourir celui qui a un intérêt
actuel et pratique à l'admission du recours. Le Tribunal fédéral
renonce toutefois à cette exigence lorsqu'elle fait obstacle au
contrôle de la constitutionnalité d'un acte qui peut se reproduire
dans les mêmes conditions (RO 92 I 29; 89 I 264 consid. 5; 87 I 245,
avec références). En l'espèce, le décret du 22 novembre 1967 a déjà
sorti tous ses effets. Cependant, si le présent recours était déclaré
irrecevable faute d'intérêt, il devrait en être de même des recours qui
seraient formés contre des décrets ultérieurs identiques. Le Tribunal
fédéral ne pourrait dès lors jamais en revoir la constitutionnalité.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Erwägung 2
2.- En vertu de l'art. 39 al. 2 Cst. cant., "les lois sont soumises
à l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 6000
électeurs. Il en est de même des décrets qui sont d'une portée générale et
n'ont pas un caractère d'urgence". Selon son art. 2, le décret attaqué,
"n'étant pas de portée générale, n'est pas soumis aux formalités de
referendum". Les droits politiques des recourants ont donc été violés si,
contrairement à la clause qu'il contient, le décret du 22 novembre a une
portée générale au sens de l'art. 39 Cst. cant. C'est par conséquent sur
ce point qu'il convient d'abord de se prononcer.
Lorsque, comme en l'espèce, il est saisi d'un recours en vertu de
l'art. 85 litt. a OJ, le Tribunal fédéral examine librement l'application
du droit constitutionnel cantonal. Il en va de même à l'égard des lois
cantonales qui précisent le contenu et l'étendue du droit de vote. Mais le
décret du 22 novembre 1967 émanant de la plus haute autorité cantonale,
le juge doit s'imposer une certaine réserve, sans se confiner cependant
sur le terrain de l'arbitraire (RO 93 I 318 consid. 4; 92 I 355 consid. 3;
91 I 271 consid. 2 et 318 consid. 3).
a) Le Grand Conseil fait état des travaux préparatoires de l'art. 39
Cst. cant., adopté en votation populaire les 28 et 29 juin 1879. Il se
réfère notamment aux discussions de la commission du Grand Conseil et
aux débats de cette dernière autorité elle-même. Certes, le Tribunal
fédéral recourt dans chaque cas aux procédés d'interprétation qui lui
paraissent les plus adéquats à dégager le sens et la portée d'une norme,
sans nécessairement faire abstraction de la méthode historique. Cependant,
en l'espèce, il n'est pas nécessaire d'examiner plus précisément si et dans
quelles conditions il se justifie de tenir compte des opinions émises au
cours des travaux préparatoires. En effet, les délibérations auxquelles le
Grand Conseil se reporte, qui remontent à près d'un siècle, ne sont rien
moins qu'explicites. Il en ressort seulement que le Parlement neuchâtelois
entendait introduire dans le droit public cantonal les institutions de
démocratie semi-directe qu'avait adoptées le constituant fédéral. Il
semblerait donc qu'à l'arrêté fédéral de portée générale corresponde le
décret de portée générale, l'un comme l'autre étant soumis, sauf clause
d'urgence, au referendum facultatif. Toutefois, la notion d'arrêté fédéral
de portée générale est restée des plus controversées jusqu'à l'adoption
de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (RO 74 I 254
et les références à la doctrine). Il est par conséquent pratiquement exclu
de définir par voie de comparaison la notion de décret de portée générale.
Les travaux préparatoires montreraient en outre qu'en attribuant à ses
actes la qualité de loi ou de décret avec ou sans portée générale, le Grand
Conseil conserve un certain pouvoir d'appréciation et de décision. Sans
qu'il soit nécessaire de trancher la question, il est certain que le Grand
Conseil n'est pas absolument libre dans l'exercice de ce pouvoir. Cela
est si vrai que l'autorité législative a défini elle-même ce qu'il fallait
entendre par loi et par décret dans la loi qu'elle a votée le 21 novembre
1944 sur l'exercice des droits politiques.
b) C'est en effet au regard de cette loi qu'il convient d'examiner la
nature du décret attaqué. Elle dispose, à son art. 138 al. 2, qu'"une loi
est une disposition législative d'ordre général et sans limite de temps. Le
décret est limité à un objet particulier ou dans le temps". Sans doute
l'art. 138 ne donne-t-il pas la définition du décret de portée générale;
mais il n'est pas nécessaire de la rechercher. En déniant à son acte du
22 novembre 1967 le caractère de décret de portée générale, le Grand
Conseil lui a implicitement conféré celui de décret simple. Il suffit
donc d'examiner si l'acte incriminé satisfait aux critères formulés par
l'art. 138 al. 2 précité pour le décret simple; si c'est bien le cas,
l'art. 2 du décret ne viole pas les droits politiques garantis par la
constitution neuchâteloise (cf. RO 74 I 255; 76 I 25).
Ces critères sont, d'une part, la limitation à un objet particulier,
d'autre part, la limitation dans le temps. Or, il apparaît clairement
que le décret du 22 novembre 1967 leur est conforme. Tout d'abord,
l'ouverture des magasins jusqu'à 22 heures n'était autorisée qu'à deux
occasions, plus précisément une fois par semaine pendant la quinzaine
précédant Noël 1967 ou Nouvel An 1968; circonscrit aussi étroitement,
l'objet du décret doit être tenu pour particulier. Ensuite, l'acte
incriminé a sorti tous ses effets avant le 1er janvier 1968: sa durée
était donc limitée. Il est vrai qu'il affectait la situation juridique
d'un nombre indéterminé de personnes et qu'à ce titre, il formulait une
norme générale; cependant, il convient de faire remarquer que, dans sa
définition du décret, le droit public neuchâtelois ne fait pas mention
de ce dernier critère. L'acte attaqué peut dès lors être considéré comme
un décret simple au sens de l'art. 138 al. 2 de la loi sur l'exercice des
droits politiques; il n'était donc pas soumis au referendum institué par
l'art. 39 al. 2 Cst. cant., dont les recourants invoquent par conséquent
à tort la violation. Le premier moyen du recours est ainsi mal fondé.
c) A vrai dire, pour interpréter l'art. 39 al. 2 Cst. cant., les
recourants se réfèrent également à la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les
rapports entre les conseils. Ils font valoir que, parmi les différentes
espèces d'arrêtés fédéraux de portée générale que cette loi énumère,
il en est une qui, suivant la définition qu'en donne l'art. 6 al. 1, se
rapproche du décret neuchâtelois de portée générale; cette disposition
prévoit que "les actes législatifs de durée limitée qui contiennent
des règles de droit doivent être édictés sous forme d'arrêté fédéral de
portée générale". Par règle de droit, il faut entendre "toutes les normes
générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des
droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent
l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une
procédure" (art. 5 al. 2 de la loi précitée).
En l'espèce, le décret attaqué, affectant la situation d'un nombre
indéterminé de personnes, formulait une norme générale. En revanche,
il n'est pas certain que la règle qu'il a édictée ait été abstraite;
le nombre de situations auxquelles il devait s'appliquer n'était pas, en
effet, indéterminé, puisqu'il ne visait que deux cas, dans une période
précisément limitée. D'ailleurs, même si le décret du 22 novembre 1967
satisfaisait aux deux critères posés par la loi fédérale, il ne devrait
pas pour autant être qualifié de décret de portée générale, la loi fédérale
ne s'appliquant pas en matière cantonale, fût-ce par analogie.
Erwägung 3
3.- Reprochant au Grand Conseil d'avoir dérogé à une loi soumise au
referendum facultatifpar un acte qui, lui, y échappait, les recourants
se prévalent d'une violation du principe du parallélisme - ou de la
hiérarchie - des formes.
a) En vertu du principe de la légalité, toute autorité est liée par
ses actes aussi longtemps qu'elle ne les a pas abrogés ou modifiés (RO 74
I 17; 76 IV 52; 87 I 258; 91 I 278 consid. 7; JAA XXIX, no 176, p. 317;
XXX, no 28, p. 59, et no 124, p. 208). Les justiciables doivent en effet
être assurés qu'elle applique à tous la même norme, et qu'il ne puisse y
être dérogé que dans les cas que la norme prévoit elle-même. Toutefois,
s'il était loisible à l'autorité de revenir sur ses actes par n'importe
quelle voie, le principe de la légalité risquerait d'être éludé. Aussi,
conformément à la règle du parallélisme des formes, l'autorité ne
revise-t-elle valablement ses actes que selon la forme dans laquelle ils
ont été adoptés.
Le Tribunal fédéral en a déjà jugé ainsi dans plusieurs
arrêts. Le législateur ne peut notamment s'écarter d'une loi sujette
au referendum par un décret qui y est soustrait (RO 30 I 722 consid. 3;
50 I 232). L'autorité législative ne saurait déléguer ses compétences à
l'autorité exécutive, en l'habilitant à s'écarter de la législation en
vigueur, que par un texte soumis au referendum (RO 88 I 33; cf. RO 93
I 333 consid. 3). Etant normative, l'interprétation authentique doit,
sauf disposition constitutionnelle contraire, emprunter la forme prévue
pour la règle interprétée (RO 33 I 630 consid. 3; 70 I 8 consid. 5 et
6). C'est donc un principe d'une jurisprudence ferme, sinon abondante,
qu'une norme ne peut être modifiée ou abrogée que par un acte de rang
égal ou supérieur (RO 87 I 360; 89 I 275 consid. 17).
b) En droit public neuchâtelois, toute loi ou tout décret de portée
générale sont déférés au vote populaire, si 6000 électeurs au moins en font
la demande (art. 39 al. 2 Cst. cant.; art. 138 de la loi sur l'exercice
des droits politiques). Dès lors, d'après le principe du parallélisme
des formes, ces actes législatifs ne peuvent être revisés que par des
actes également sujets au referendum. En l'espèce, la loi neuchâteloise
du 13 décembre 1948 fixe la fermeture des magasins durant la semaine
à 18 heures 30, et le samedi à 17 heures (art. 1er); des dérogations
peuvent être accordées à certaines conditions par le Conseil communal
(art. 2). En autorisant l'ouverture jusqu'à 22 heures, le décret du Grand
Conseil du 22 novembre 1967 a manifestement modifié la loi. Peu importe
que cette modification n'ait été introduite qu'à titre d'essai et qu'elle
n'ait été applicable qu'à deux reprises; elle n'en dérogeait pas moins à
la réglementation légale. Prenant cette mesure par un décret simple, acte
non soumis au referendum, le Grand Conseil neuchâtelois n'a pas respecté
le principe du parallélisme des formes et, par là, a porté atteinte aux
droits politiques des recourants.
c) Il ne fait aucun doute que les règles de droit dont le décret
attaqué s'est écarté sont de nature législative au sens de l'art. 138
al. 2 de la loi sur l'exercice des droits politiques. Il n'est donc pas
nécessaire de décider si un texte adopté sous la forme d'une loi ou d'un
décret de portée générale, mais qui aurait pu revêtir celle d'un décret
simple, peut être modifiée par un acte soustrait au referendum.
Erwägung 4
4.- Il n'importe que le Grand Conseil ait déjà voté à plusieurs
reprises des décrets simples modifiant des textes légaux et qu'il estime
exercer ainsi une compétence qu'il fait dériver des art. 140 et 141 de
la loi sur l'exercice des droits politiques. La règle du parallélisme
des formes est une règle de droit fédéral, dont l'autorité cantonale ne
peut s'écarter.
Erwägung 5
5.- Il ressort des considérants précédents que le second moyen des
recourants est bien fondé. Le décret attaqué ayant déjà sorti tous ses
effets, il ne se justifie cependant plus de l'annuler. Il suffit bien
plutôt de constater qu'il a violé les droits politiques des recourants. Les
textes du même genre que le Grand Conseil voterait ultérieurement dans
des conditions semblables seraient exposés à un sort identique.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et constate que le décret attaqué a violé les droits
politiques des recourants.