BGE 94 I 270
94 I 270
40. Arrêt du 1er mars 1968 dans la cause CFF contre Ville de Fribourg.
Regeste
Art. 12, 97 und 111 OG.
1. Ist die verwaltungsrechtliche Kammer zugleich mit einer
verwaltungsrechtlichen Klage und einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen
Verletzung des Art. 4 BV befasst, so kann sie über die beiden Rechtsmittel
in einem und demselben Urteil befinden (Erw. 1).
Art. 6 BG vom 23. Juni 1944 über die SBB.
. Der von einer Gemeindebehörde geforderte Beitrag an die Kosten
der Abwasserreinigung ist nicht eine Steuer, sondern eine Vorzugslast,
von welcher das Bundesrecht die SBB nicht befreit (Erw. 2-6).
3. Art der Berechnung des Beitrags an die Kosten der Abwasserreinigung
(Erw. 5).
Sachverhalt
A.- La Ville de Fribourg a entrepris en 1964 la construction d'une
station communale d'épuration des eaux, au Goz de la Torche. Pour couvrir
les frais d'exécution de ces travaux, soit pour amortir la somme empruntée
à cette fin et en payer les intérêts, le Conseil communal a adopté le 25
février 1964 un "règlement communal sur la contribution temporaire pour
l'épuration des eaux". Approuvé le 23 mars 1964 par le Conseil général,
puis les 25 septembre 1964 et 9 juillet 1965 par le Conseil d'Etat,
ce texte dispose notamment ce qui suit.
Tous les propriétaires de bâtiments et de fonds non bâtis dont les
eaux, usées ou non, se déversent dans l'égout communal pour aboutir à
la station prévue, sont astreints à verser une contribution annuelle
(art. 1er). Par bâtiments et fonds non bâtis, il faut entendre les
biens-fonds au sens de l'art. 655 al. 2 CC, soit aussi les voies de
communication qui font partie du domaine public; peu importe qu'ils
soient propriété d'un établissement ou d'une collectivité publics,
voire affectés à l'administration publique (art. 2). Les contributions
serviront exclusivement au paiement des intérêts du montant emprunté
et à son amortissement; elles seront perçues jusqu'au remboursement
de l'emprunt, mais pendant vingt ans au plus (art. 3). Deux facteurs
entrent dans le calcul de la contribution: la valeur du fonds et la
consommation d'eau (art. 4). Les critères d'évaluation diffèrent selon
la nature des fonds: pour les bâtiments, la valeur d'assurance au 1er
janvier de l'année de perception ou d'assujettissement fait règle; en ce
qui concerne les fonds non bâtis, y compris les fonds sous-jacents aux
bâtiments, la taxe cadastrale au 1er janvier de l'année de perception
est déterminante; quant aux fonds du domaine public, leur superficie
sert de base (art. 5). S'agissant de la consommation d'eau, il y a lieu
de tabler sur la quantité consommée l'année qui a précédé la perception,
selon les indications des Services industriels communaux (art. 6).
Le règlement du 25 février 1964 se réfère à l'art. 25 de la loi
du 10 mai 1963 sur les impôts communaux et paroissiaux. Sous le titre
"contribution temporaire", cette disposition est ainsi rédigée: "Les
communes peuvent percevoir une contribution temporaire pour couvrir
les frais d'exécution de travaux, tels que voies de communication,
endiguements, assainissements, adduction d'eau (al. 1er). Cette
contribution atteint les propriétaires, en proportion des avantages que
chacun retire des travaux exécutés (al. 2)".
En revanche, ni l'arrêté pris le 7 juillet 1959 par le Conseil d'Etat
en exécution de la loi fédérale du 16 mars 1955 sur la protection des
eaux contre la pollution, ni la loi cantonale adoptée le 4 février 1964
en application de la même loi fédérale et entrée en vigueur le 1er juillet
1964, ne sont mentionnés dans le règlement du 25 février 1964.
B.- Sur le territoire de la Ville de Fribourg, les CFF sont
propriétaires de plusieurs bâtiments et fonds non bâtis, notamment
des édifices de la gare et d'un terrain 4039 situé à la route des
Arsenaux. Sans être approvisionné en eau par les Services industriels,
ce terrain a été loué partiellement à Roger Vuichard, qui y a aménagé
une construction mobilière.
Les 19, 20 et 21 octobre 1965, la Ville de Fribourg a fait parvenir
aux CFF vingt bordereaux qui les invitent à payer, pour 1965, une
contribution totale de 10 618 fr. 05 aux frais d'épuration des eaux. Le
bordereau 406.001, de 474 fr. 85, et le bordereau 407.020, de 8630 fr. 35,
concernent les bâtiments de la gare; le no 601 999.02, de 2 fr. 75, a trait
à la parcelle 4039; la contribution réclamée ici est basée sur la taxe
cadastrale. Pour sa part, Roger Vuichard a reçu un bordereau de 25 fr. 20,
contribution calculée sur la base de la valeur d'assurance incendie.
Les CFF élevèrent une réclamation contre les taxations dont ils
étaient l'objet, non sans se déclarer disposés à participer au paiement
des dépenses d'épuration dans les limites prévues à l'origine par le
législateur fédéral. Leur réclamation ayant été écartée le 4 octobre
1966 par le Conseil communal, ils s'adressèrent ensuite à la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt, qui les débouta le 26 mai 1967.
L'autorité de recours constate que, dans la mesure où il se fonde
sur l'art. 25 de la loi du 10 mai 1963 relative aux impôts communaux
et paroissiaux, le règlement du 25 février 1964 repose sur une base
valable: cette disposition, qui n'est pas limitative, s'applique aux
installations d'épuration des eaux, ce que le Tribunal fédéral a admis
implicitement dans un arrêt du 10 novembre 1965 en la cause Association
fribourgeoise des intérêts immobiliers, Macheret et consorts c. Fribourg,
Commune et Conseil d'Etat. La Commission cantonale considère en outre
que, si l'art. 6 de la loi du 23 juin 1944 sur les CFF les exonère des
impôts cantonaux et communaux, les contributions exigées en l'espèce ne
tombent pas sous le coup de ce texte: limitées dans le temps, destinées à
couvrir les frais de travaux déterminés, frappant chaque propriétaire en
raison des avantages qu'il en retire, elles ne se caractérisent pas comme
des impôts. De plus, suivant l'autorité de recours, c'est à juste titre
que le règlement du 25 février 1964 ne fait pas de distinction entre les
bâtiments productifs d'eaux usées et ceux qui ne déversent que des eaux
pluviales dans les égouts communaux: une discrimination entre les uns et
les autres entraînerait la réfection des canalisations publiques, soit
une charge accrue pour les propriétaires. La commission invoque encore
des motifs pratiques pour préférer le critère de la consommation d'eau à
celui de l'écoulement dans les égouts. Enfin, elle tient pour justifiée
la contribution perçue sur la parcelle 4039, l'eau qui s'y répand étant
recueillie partiellement dans les canalisations publiques.
C.- Par un mémoire intitulé "recours de droit public", les CFF
requièrent le Tribunal fédéral de prononcer: principalement, que
la contribution pour l'épuration des eaux est un impôt dont ils sont
exonérés, c'est-à-dire que la décision de la Commission cantonale n'est
pas obligatoire ni exécutoire en ce qui les concerne; subsidiairement,
qu'ils ne doivent une contribution ni pour les bâtiments où l'eau ne se
consomme et ne s'use pas, ni pour l'eau fournie et non évacuée à l'égout
communal, ni pour la parcelle 4039.
A l'appui de leurs conclusions principales, les CFF invoquent
l'art. 6 de la loi fédérale du 23 juin 1944 qui les concerne. En vertu
de cette disposition légale, ils sont exempts de tout impôt cantonal
ou communal. Ils estiment que la contribution fixée par le règlement
du 25 février 1964, qui frappe indifféremment tous les propriétaires de
bâtiments et de fonds non bâtis, même s'ils ne consomment pas d'eau ni ne
produisent d'eaux usées, n'est pas une charge de préférence au sens de la
jurisprudence, mais bien un impôt auquel ils ne sauraient être astreints.
Quant aux conclusions subsidiaires de leur recours, les CFF les fondent
sur la violation de l'art. 4 Cst. Ils prétendent que la Ville de Fribourg
a choisi comme base légale un texte qui ne vise pas l'épuration des eaux,
mais les impôts communaux et paroissiaux, à la seule fin de ménager sa
liberté d'action. Ils qualifient ce procédé d'arbitraire. Les recourants
relèvent en outre que, sans s'appuyer sur aucune preuve, la Commission
cantonale admet que l'eau utilisée à la gare de Fribourg et celle qui
s'écoule sur la parcelle 4039, rejoignent les collecteurs communaux. A
leur avis, il est arbitraire de ne pas tenir compte de l'évaporation de
l'eau, de son absorption par le sol et de son évacuation au cours des
transports par chemin de fer. Au surplus, il est contraire aux art. 4 et
5 du règlement du 25 février 1964 d'imposer un propriétaire à la fois
sur la taxe cadastrale de son fonds et sur la valeur d'assurance de la
construction qui s'y trouve.
D.- La Ville de Fribourg a conclu au rejet des conclusions principales
et subsidiaires des CFF. Elle a fait observer dans sa réponse que les
premières se rapportent à une action de droit administratif au sens de
l'art. 111 litt. a OJ, tandis que les secondes revêtent le caractère d'un
recours de droit public pour arbitraire. Quant au fond, elle affirme que
la contribution réclamée est une charge de préférence, fixée sur une base
qui échappe au grief d'arbitraire.
E.- La Commission cantonale de recours en matière d'impôt a conclu
au rejet du recours de droit public.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
I. Sur la procédure 1. - Dans la mesure où ils se fondent sur l'art. 6
de la loi du 23 juin 1944 pour se prétendre exonérés de la contribution
fixée par le règlement du 25 février 1964, les CFF soulèvent une
contestation relative à l'exemption de contributions cantonales en vertu
du droit fédéral, visée à l'art. 111 litt. a OJ. Un pareil litige doit
être porté devant le Tribunal fédéral statuant comme juridiction unique,
par la voie de l'action directe de droit administratif, à l'exclusion du
recours de droit public (RO 82 I 128 ss., 87 I 148 ss., 92 I 166).
En tant qu'ils invoquent l'arbitraire de la décision rendue le 26
mai 1967 par la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, les
CFF ont formé un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst.
Bien qu'il soit intitulé simplement recours de droit public, le
mémoire des CFF est recevable à la fois comme acte d'ouverture d'une
action de droit administratif et comme recours de droit public. Saisie
d'un mémoire qui contenait les deux moyens, la Chambre de droit public
s'est prononcée sur l'un et l'autre dans un seul arrêt (RO 81 I 186). En
l'espèce, la Chambre de droit administratif n'a aucune raison de s'écarter
de cette pratique. Chargée normalement de statuer sur les actions
de droit administratif (art. 12 al. 1 litt. a OJ), elle siège avec le
concours de cinq membres et comprend ainsi le même nombre de juges que la
Chambre de droit public chargée des recours pour violation de l'art. 4
Cst. (cf. art. 15 OJ). En outre, l'action de droit administratif et le
recours de droit public s'instruisent selon les mêmes règles, c'est-à-dire
principalement suivant les art. 91 à 96 OJ (cf. art. 115 al. 2 OJ) et
subsidiairement, par le jeu de l'art. 40 OJ, conformément à la loi du 4
décembre 1947 sur la procédure civile fédérale. Au surplus, dans le cas
particulier, l'action et le recours posent des problèmes de fond communs.
II. Sur l'exemption d'impôt
Erwägung 2
2.- Comme les parties l'admettent avec raison, l'art. 6 de la loi du
23 juin 1944 dispense les CFF du paiement des impôts proprement dits, non
pas des charges de préférence (RO 74 I 224 ss.). Selon la jurisprudence,
une redevance se caractérise comme une charge de préférence lorsqu'elle
remplit trois conditions: tout d'abord, elle doit être prélevée,
pour couvrir des dépenses relatives à des travaux d'intérêt public,
auprès des personnes qui en tirent des avantages économiques spéciaux;
ensuite, il faut que le montant réclamé soit en rapport avec les frais
qu'il s'agit d'amortir; enfin, la charge doit être calculée en proportion
du profit que les travaux procurent aux bénéficiaires (RO 74 I 224 s.;
86 I 99; 90 I 81, 93; 92 I 454 s.; 93 I 113). Le Tribunal fédéral a déjà
jugé qu'une contribution aux frais d'épuration des eaux répondait à ces
conditions (RO 93 I 113 s.). Il a même reconnu la qualité de charge de
préférence à la contribution temporaire prévue par l'art. 25 de la loi
fribourgeoise du 10 mai 1963 sur les impôts communaux et paroissiaux,
auquel se réfère le règlement du 25 février 1964 (arrêt non publié du
10 novembre 1965 dans la cause Association cantonale fribourgeoise des
intérêts immobiliers, Macheret et consorts contre Fribourg, Commune et
Conseil d'Etat, consid. 2). Cette jurisprudence doit être confirmée.
Erwägung 3
3.- Assurément, dans la mesure où elle compromet l'approvisionnement
en eau potable, entraîne la destruction des poissons, entrave l'exercice
des sports nautiques, contribue à détériorer les ouvrages aménagés sur les
rives des lacs et des rivières, la pollution des eaux est préjudiciable à
la collectivité tout entière. A ce point de vue, l'épuration des eaux est
une ,,,oeuvre d'intérêt général et relève de la salubrité publique. Mais
elle n'en procure pas moins, considérée sous un autre aspect, des avantages
économiques spéciaux aux propriétaires immobiliers.
Lorsqu'il est impossible d'évacuer les eaux qui s'y trouvent,
qu'elles soient usées ou non, un immeuble ne peut guère servir qu'à des
fins agricoles. Il ne se prête ni à la construction, ni à une affectation
industrielle ou commerciale. Cela vaut aussi bien pour les immeubles
des particuliers que pour ceux des administrations publiques, y compris
les CFF. Tout propriétaire immobilier tire donc un avantage spécial du
raccordement de son fonds aux canalisations publiques qui recueillent
les eaux. Sans cette faculté, il est limité dans l'exploitation de son
bien ou contraint d'entreprendre à ses frais des installations d'égout.
Or l'épuration des eaux est liée à leur évacuation. C'est parce que
les eaux évacuées dans les canalisations publiques risquent de polluer
les lacs et les rivières qu'elles doivent être épurées. Ainsi, l'art. 3
de la loi fédérale du 16 mars 1955 sur la protection des eaux invite
l'autorité cantonale à prendre toutes mesures pour les préserver de la
pollution qui résulte du déversement d'eaux usées ou d'autres résidus
liquides ou gazeux. De même, l'art. 6 al. 1 de l'arrêté du Conseil d'Etat
fribourgeois du 7 juillet 1959 oblige les communes, tout à la fois,
à établir un règlement des canalisations, à élaborer un plan directeur
d'égouts et à construire des installations d'épuration des eaux. L'art. 9
de la loi d'application fribourgeoise du 4 février 1964 énonce une règle
analogue. Il s'ensuit qu'en droit fribourgeois comme en droit fédéral,
l'évacuation et l'épuration des eaux sont des opérations inséparables. Dès
lors, si les frais d'évacuation consentis par les collectivités publiques
procurent un avantage économique spécial à chaque propriétaire immobilier,
il en est de même de ceux d'épuration (RO 93 I 113).
Erwägung 4
4.- La contribution exigée des CFF est en rapport avec la dépense
dont ils profitent d'une manière particulière. Selon le préambule du
règlement du 25 février 1964, le produit de cette contribution est destiné
exclusivement à couvrir les frais d'établissement de la station communale
d'épuration, soit à rembourser le montant emprunté à cette fin et à en
payer les intérêts. Non seulement l'art. 3 confirme cette affectation,
mais il précise que la contribution sera perçue jusqu'au remboursement
de l'emprunt et, au plus, pendant vingt ans.
Erwägung 5
5.- Les propriétaires immobiliers sont doublement intéressés à
l'évacuation et à l'épuration des eaux par les soins des collectivités
publiques. Grâce à ces mesures, ils peuvent utiliser leurs fonds sans
restriction, d'une part, et ils n'ont pas la charge de construire leurs
propres installations d'égout, d'autre part. Il faut donc examiner encore
si la contribution réclamée aux CFF se détermine bien d'après le double
avantage qu'ils retirent des travaux exécutés par la Ville de Fribourg.
a) L'art. 5 du règlement du 25 février 1964 table sur la valeur des
fonds, soit sur la valeur d'assurance des bâtiments, la taxe cadastrale
des fonds non bâtis et la superficie des fonds du domaine public qui ne
sont pas l'objet d'une estimation cadastrale. C'est là une manière de
tenir compte du fait que l'évacuation des eaux, y compris leur épuration,
accroît les possibilités d'utiliser le sol. Si les bases de calcul
fixées s'adaptent plus ou moins exactement aux circonstances de chaque
cas particulier, elles se justifient cependant par leur simplicité. En
l'occurrence, des critères schématiques sont inévitables. Celui de la
valeur d'assurance est d'ailleurs usuel pour les fonds bâtis (RO 93 I 114;
arrêt du 1er mars 1967 dans la cause Wert-Invest-Immobilien AG c. Tecknau,
Commune et Bâle-Campagne, Tribunal administratif, consid. 2 litt. a et b,
inédit au RO mais publié dans les BJM 1967 p. 143 ss.). Le prélèvement
de la contribution calculée sur la taxe cadastrale des terrains à bâtir
correspond à l'avantage virtuel que le propriétaire tire de l'évacuation
et de l'épuration des eaux. Quant aux terrains affectés à l'agriculture,
on peut se demander s'ils ne devraient pas être exemptés dans le cas
visé à l'art. 5 de la loi fédérale du 16 mars 1955 sur la protection des
eaux contre la pollution. Mais il n'est pas nécessaire de résoudre la
question, car les CFF ne peuvent évidemment pas être mis au bénéfice de
cette disposition légale.
b) En se fondant sur la consommation d'eau, l'art. 6 du règlement
prend en considération le fait que l'évacuation et l'épuration des eaux
aux frais de la collectivité publique dispensent les propriétaires de
créer leurs propres installations, dont le coût dépend dans une certaine
mesure du volume d'eau à éliminer. Sans doute la quantité d'eau consommée
ne correspond-elle qu'approximativement à la masse d'eau évacuée. Il
n'est toutefois pas contraire au principe de proportionnalité d'adopter
comme facteur d'appréciation celle-là plutôt que celle-ci. Alors que la
consommation d'eau est facilement déterminable, l'évacuation ne pourrait
se mesurer qu'au moyen d'appareils dont la pose serait aussi compliquée
qu'onéreuse et qui, apparemment, n'existent nulle part.
C'est pourquoi on admet communément que la contribution aux frais
d'épuration pourrait même être prélevée sous la forme d'un supplément au
prix perçu pour la fourniture de l'eau (cf. D. SCHINDLER, Rechtsfragen
des Gewässerschutzes in der Schweiz, RDS 1965 II 483). Au demeurant, la
solution choisie par la Ville de Fribourg n'est pas plus préjudiciable aux
CFF qu'à d'autres propriétaires. Si une partie de l'eau utilisée pour le
nettoyage de la gare ou recueillie sur la parcelle 4039 s'évapore ou est
absorbée par le sol, il en est de même de l'eau de pluie qui tombe sur
tous les terrains non bâtis, ou de l'eau dont le propriétaire se sert
pour arroser son fonds. En outre, si l'eau qui remplit les réservoirs
des wagons s'écoule en dehors du territoire de la Ville de Fribourg,
il n'en est pas autrement de l'eau que certaines entreprises emploient
à des fins industrielles.
Erwägung 6
6.- Ainsi, la contribution réclamée aux CFF remplit les trois
conditions posées par la jurisprudence pour qu'une redevance constitue
une charge de préférence et non un impôt. Il en résulte que l'art. 6
de la loi fédérale du 23 juin 1944 n'est pas applicable, et partant que
l'action de droit administratif tendant à faire prononcer une exemption
d'impôt en faveur des CFF est mal fondée.
III. ... (Rejet du grief d'arbitraire)
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette l'action de droit administratif et le recours de droit public.