BGE 93 I 254
93 I 254
32. Urteil vom 17. Mai 1967 i.S. Toggenburger gegen Regierungsrat und
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Regeste
Ausbeutung von Kiesgruben. Abstand von der öffentlichen Strasse.
Naturschutz.
Die einer Polizeierlaubnis beigefügte Auflage bedarf einer gesetzlichen
Grundlage (Erw. 2).
Abstand der Kiesgruben von der öffentlichen Strasse; gesetzliche
Grundlage, rechtsgleiche Behandlung, Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Erw. 2 a-c).
Wiederauffüllung der Kiesgruben nach der Ausbeutung. Inwiefern besteht
im Kanton Zürich eine gesetzliche Grundlage, um die Wiederauffüllung auch
in Landschaften ohne "bedeutenden Schönheitswert" vorzuschreiben? (Erw. 3).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Das zürch. Gesetz vom 20. August 1893 betreffend das Strassenwesen
(StrG) bestimmt in § 37:
"Abgrabungen längs den öffentlichen Strassen und Fusswegen sind
innerhalb der Entfernung von 1 m vom Strassengebiet unzulässig.
Überdies steht es bei Strassen I. und II. Klasse der Direktion der
öffentlichen Bauten, bei Strassen III. Klasse und öffentlichen Fusswegen
den Gemeinderäten zu, die nötigen das Strassengebiet sowohl als den
Verkehr sichernden Anordnungn zu treffen."
Nach § 182 Abs. 1 des zürch. EG/ZGB ist der Regierungsrat
u.a. berechtigt, zur Sicherung von Landschaften, Ortschaftsbildern und
Aussichtspunkten auf dem Verordnungswege die nötigen Verfügungen zu treffen
und Strafbestimmungen aufzustellen. Gestützt hierauf hat der Regierungsrat
am 9. Mai 1912 die Verordnung betreffend den Natur- und Heimatschutz
(HSchV) erlassen. Nach § 1 dieser Verordnung geniessen den in § 182 EG/ZGB
vorgesehenen Schutz "in der freien Natur befindliche Gegenstände, denen für
sich allein oder in ihrem Zusammenhang ein wissenschaftliches Interesse
oder ein bedeutender Schönheitswert zukommt..... Der Schutz erstreckt
sich insbesondere.... d) auf Aussichtspunkte und Landschaftsbilder". Die
in § 1 genannten Objekte dürfen ohne Bewilligung der zuständigen Behörde
nicht verunstaltet oder in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden (§ 2 Abs. 1
HSchV), und es ist insbesondere die Ausführung von Hoch- und Tiefbauten,
die jene Folge hätten, zu untersagen (§ 2 Abs. 2 HSchV).
B.- Der Beschwerdeführer Emil Toggenburger ist Eigentümer eines
Grundstücks in der Gemeinde Elgg, das 40'156 m2 hält und im Osten auf
eine Länge von 130 m an eine Staatsstrasse I. Klasse grenzt, die dort
unmittelbar der Kantonsgrenze entlang führt. Nachdem er im Jahre 1961
begonnen hatte, im Grundstück Kies und Sand auszubeuten, erteilte ihm die
Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 12. Februar 1963 die
Bewilligung hiezu unter zahlreichen "Bedingungen", von denen Ziff. 7 den
von der Strasse einzuhaltenden Abstand und Ziff. 12 die Wiederauffüllung
der Grube nach der Ausbeutung betrafen. Einen Rekurs hiegegen hiess
der Regierungsrat teilweise gut. Gegen dessen Entscheid erhob der
Beschwerdeführer verwaltungsgerichtliche Beschwerde
a) beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wegen Verletzung
kantonalen Rechts und
b) beim Bundesgericht wegen Verletzung von Bundesrecht. Die letztere
wurde sistiert bis zum Entscheid des kantonalen Verwaltungsgerichts. Dieses
hiess die Beschwerde in einzelnen Punkten gut, darunter in bezug auf die
Pflicht zur Wiederauffüllung der Grube. Die noch streitigen "Bedingungen"
lauten nun:
"7. Die Ausfahrt hat in die Strasse I. Kl. Nr. 10 Aadorf-Frauenfeld zu
erfolgen. Längs dieser Strasse muss der Streifen zwischen Strassengrenze
und der vom Regierungsrat mit Beschluss vom 13. September 1945 in einem
Abstand von 13 m von der Strassenaxe oder 8,1 m von der Grenze genehmigten
Baulinie vom gewachsenen Boden belassen werden. Im Anschluss daran ist
eine einfüssige Böschung zu erstellen.
12. Die Wiederauffüllung der Grube, sowie die Humusierung und Berasung
der Oberfläche ist binnen zweier Jahre nach vollständiger Ausbeutung der
Grube, spätestens aber bis Ende 1974, zu vollenden."
Den Erwägungen des Entscheids des kantonalen Verwaltungsgerichtes
ist zu entnehmen:
zu Ziff. 7: § 37 Abs. 2 StrG sei nicht eine blosse
Ausführungsvorschrift zu Abs. 1, wonach Abgrabungen innerhalb einer
Entfernung von 1 m vom Strassengebiet unter allen Umständen unzulässig
seien, sondern sei als strassenpolizeiliche Generalklausel aufzufassen,
die zu Verboten und Geboten ermächtige. Danach stehe es im Ermessen der
Baudirektion, den Bereich des Abgrabungsverbotes zu erweitern und die
Art der Böschung vorzuschreiben. Dieses Ermessen sei nicht überschritten,
wenn hier zur Sicherung von Strassengebiet und -verkehr bei einer Strasse
I. Klasse das auf eine Tiefe von rund 7 m vorgesehene Abgraben nur
insoweit erlaubt werde, als ein 8,1 m breiter Schutzstreifen und eine
einfüssige Böschung bestehen bleiben. Auch werde der Beschwerdeführer
durch die dahingehende neuere Praxis der Baudirektion selbst dann nicht
rechtsungleich behandelt, wenn früher geringere Abstände und steilere
Böschungen hingenommen worden sein sollten.
zu Ziff. 12: Als Grundlage des Gebots, die Grube wieder aufzufüllen,
habe der Regierungsrat namentlich die §§ 1 und 2 HSchV bezeichnet. Bei
der Auslegung dieser Bestimmungen und des ihnen zugrunde liegenden § 182
Abs. 1 EG/ZGB sei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Es
wäre mit diesem Grundsatz nicht vereinbar und auch wenig sinnvoll,
wenn zum Schutz von Landschaften mit bedeutendem Schönheitswert die
einschneidenden Eigentumsbeschränkungen gemäss § 2 Abs. 2 HSchV angeordnet
werden könnten, bei Landschaften ohne diese besondere Qualifikation dagegen
jede Beeinträchtigung oder Verunstaltung hingenommen werden müsste. Der
Wortlaut von § 1 Abs. 1 HSchV, wonach der Schutz auf Landschaften mit
"bedeutendem Schönheitswert" beschränkt sei, habe zurückzutreten gegenüber
§ 182 Abs. 1 EG/ZGB, der allgemein "Landschaften" schützen wolle. Die
zuständige Behörde müsse auf Grund dieser Bestimmungen die Möglichkeit
haben, auch das natürliche Landschaftsbild ohne besonderen Schönheitswert
vor Verunstaltung und starker Beeinträchtigung mit angemessenen Geboten
und Verboten zu schützen. Während die Kiesausbeutung in Landschaften von
bedeutendem Schönheitswert vollständig verboten werden dürfe (BGE 87 I
516), dürfe in Landschaften, die eines besondern Schönheitswerts entbehrten
oder die schon früher störende Eingriffe erfahren hätten, die Anlage und
der Betrieb von Kiesgruben zum Schutze der Natur Beschränkungen unterworfen
werden. Das auszubeutende Grundstück liege in einer landwirtschaftlich
beworbenen, baumlosen Ebene, die von bewaldeten Hügelzügen umgeben sei, was
der Landschaft einen reizvollen Charakter gebe, und Kiesgruben träten darin
als hässliche Krater und Ödflächen in Erscheinung. Der Beschwerdeführer
gebe zu, dass Kiesgruben in der Regel wieder aufgefüllt werden und dass
für die Ablagerung von Aushub in der Umgebung grosser Städte sogar etwas
bezahlt werde. Unter diesen Umständen liege in der Auflage, die Grube
wieder aufzufüllen, keine Rechtsverletzung, noch verstosse sie gegen
die Rechtsgleichheit.
D.- Gegen den Entscheid des kantonalen Verwaltungsgerichts führt
Emil Toggenburger staatsrechtliche Beschwerde. Die beiden ersten
Beschwerdebegehren hat er in der Folge wieder zurückgezogen. Mit den
Beschwerdebegehren 3 und 4 beantragt er Aufhebung der der Bewilligung
zur Kies- und Sandausbeutung beigefügten "Bedingungen" Ziff. 7 und
12. Als Beschwerdegründe werden Verletzungen des Art. 4 BV sowie der
Eigentumsgarantie geltend gemacht. Die Begründung dieser Rügen ist,
soweit wesentlich, aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
E.- Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Zürich
beantragen Abweisung der Beschwerde.
F.- Eine Instruktionskommission des Bundesgerichts hat am 3. April
1967 mit den Parteien die umstrittene Kiesgrube des Beschwerdeführers
sowie die von diesem und vom Regierungsrat erwähnten Vergleichsobjekte
besichtigt. Für das Ergebnis des Augenscheins wird auf die nachstehenden
Erwägungen ver.
wiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- Das Rechtsbegehren 3 richtet sich gegen die vom Verwaltungsgericht
bestätigte Ziff. 7 der Verfügung der Baudirektion vom 12. Februar 1963. Von
den drei darin dem Beschwerdeführer gemachten Auflagen sind die beiden,
welche die Ausfahrt aus der Kiesgrube und die Böschung betreffen,
unbestritten. Angefochten ist lediglich die Auflage, wonach der 8,1 m
breite Streifen zwischen der Strasse und der im Jahre 1945 gezogenen
Baulinie "vom gewachsenen Boden belassen werden muss", was bedeutet,
dass auf diesem Streifen nicht abgebaut werden darf. Eine derartige einer
Polizeierlaubnis beigefügte Auflage bedarf einer gesetzlichen Grundlage
(BGE 88 I 215; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung 2. A. Bem. II
zu Nr. 49 und IV zu Nr. 84). Dies gilt insbesondere dann, wenn die Auflage,
wie hier, auf eine Beschränkung des Eigentums hinausläuft.
a) Das Verwaltungsgericht hat die streitige Auflage wie schon
die Vorinstanzen auf § 37 Abs. 2 StrG gestützt. Die Beschwerde macht
geltend, dieser Abs. 2 sei bloss eine den Abs. 1 ergänzende Vorschrift und
berechtige die Behörde nicht, den dort für Abgrabungen vorgeschriebenen
Abstand von 1 m von der Strasse nach freiem Ermessen zu verbreitern;
die gegenteilige Auslegung von § 37 Abs. 2 StrG verletze klares Recht
und die Eigentumsgarantie.
aa) Der Vorwurf der Verletzung klaren Rechts ist unbegründet. Abs. 2
von § 37 StrG ermächtigt die Behörden allgemein, die nötigen das
Strassengebiet und den Verkehr sichernden Anordnungen zu treffen.
Nichts zwingt dazu, diese Bestimmung als blosse Ergänzung von Abs. 1 zu
betrachten, nach welchem Abgrabungen innerhalb einer Entfernung von 1 m
von öffentlichen Strassen unzulässig sind. Die Auslegung, dass Abs. 1
lediglich den Mindestabstand für Abgrabungen festsetze und Abs. 2 die
Behörde ermächtige, nötigenfalls darüber hinauszugehen, erscheint als
mindestens so sinnvoll und ist keinesfalls willkürlich. Die Vorschrift
bezweckt den Schutz des Strassenkörpers und der Benützer der Strasse,
und dieser Zweck spricht, namentlich auch im Hinblick auf die Haftung des
Strasseneigentümers nach Art. 58 OR, durchaus für die von den kantonalen
Behörden vertretene weitere Auslegung.
bb) Wie gross der Abstand einer Kiesgrube von der Strasse
richtigerweise sein soll, hängt von zahlreichen Umständen wie Tiefe
der durch die Ausbeutung entstehenden Grube, Beschaffenheit des
Bodens, Breite und Übersichtlichkeit der Strasse, Art und Dichte des
Verkehrs auf dieser usw. ab. Zu dem danach angezeigten Abstand darf eine
Sicherheitsmarge hinzugerechnet werden, zumal sich die künftige Zunahme des
Verkehrs und der dadurch bewirkten Erschütterungen nicht genau berechnen
lassen. Ferner durfte im vorliegenden Falle berücksichtigt werden, dass die
Kantonsgrenze dem östlichen Strassenrand entlang verläuft und der Kanton
Zürich die Strasse daher nur auf der Westseite, gegen die Kiesgrube des
Beschwerdeführers hin, verbreitern kann.
Die kantonalen Behörden haben den Abstand unter Würdigung aller
Umstände auf 8,1 m vom derzeitigen Strassenrand festgelegt, was
unbestrittenermassen der Baulinie entspricht, die bei der Erstellung
von Hochbauten eingehalten werden müsste. Nun bildet aber eine Hochbaute
für die Sicherheit der Strasse und des Verkehrs auf ihr keine grössere,
sondern eher eine kleinere Gefahr als eine tiefe, durch Kiesausbeutung
entstehende Grube. Wenn daher die kantonalen Behörden die Gesamtheit der
hier zu beachtenden tatsächlichen Verhältnisse in der Weise gewürdigt
haben, dass sie fanden, für die Grube des Beschwerdeführers sei derselbe
Abstand von der Strasse wie für eine Hochbaute einzuhalten, so hält das
dem Vorwurfe der Willkür stand.
b) Als rechtsungleiche Behandlung rügt der Beschwerdeführer zunächst,
dass sich das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid über eine
73-jährige Auslegung des § 37 StrG hinweggesetzt habe. Das Bundesgericht
hat indessen stets erkannt, dass Art. 4 BV einer sachlich begründeten
Praxisänderung nicht entgegenstehe (BGE 89 I 428/9 mit Verweisungen) und
es einer Behörde, namentlich wenn es um die Sicherheit des öffentlichen
Verkehrs gehe, nicht verwehrt sei, veränderten Verhältnissen Rechnung zu
tragen, Erfahrungen auszuwerten, die bisherige Praxis zu überprüfen und sie
gegebenenfalls neuer oder besserer Erkenntnis folgend zu ändern (BGE 78 I
101 Erw. 5, 83 I 151 Erw. 6). Nun erklärt das Verwaltungsgericht, dass eben
diese Voraussetzungen hier zutreffen und die Baudirektion "in ihrer neuern
Praxis an Staatsstrassen für Abgrabungen unter ähnlichen Verhältnissen
Abstände von 8-10 m" vorschreibe. Dem hält der Beschwerdeführer entgegen,
dass bei einer Reihe anderer Kiesgruben unter vergleichbaren Verhältnissen
auch in neuerer Zeit viel geringere Abstände geduldet worden seien und
immer noch würden.
Die Besichtigung der vom Beschwerdeführer und vom Regierungsrat
angerufenen Vergleichsobjekte hat ergeben, dass eine Reihe früher
bewilligter Gruben kleinere Abstände aufweist. Diese Vergleichsobjekte
sind aber - auch wenn man von der besonders tiefen Grube in Weiach, wo ein
Strassenstück abgerutscht ist, absieht - nicht geeignet, den Standpunkt
der kantonalen Behörden zu widerlegen, sondern lassen es vielmehr als
richtig und geboten erscheinen, die Praxis zu verschärfen und entsprechend
dem gesteigerten Verkehr und der zu erwartenden weiteren Verkehrszunahme
grössere Abstände zu verlangen.
Der Augenschein hat ferner ergeben, dass einzelne in neuerer Zeit
bewilligte Gruben in Missachtung entsprechender Auflagen bis nahe an
die Strassengrenze ausgebeutet worden sind. Dass das obere und untere
Strassenpersonal das nicht bemerkt habe, ist unglaubhaft, wiewohl bei
776 Gruben im ganzen Kantonsgebiet der eine oder andere Verstoss leicht
übersehen werden mag. Indessen ist dargetan worden, dass die Baudirektion
in der letzten Zeit gegen derartige Verstösse energisch eingeschritten
ist und die rasche Wiederauffüllung der unerlaubterweise abgegrabenen
Gebiete erzwingt, womit der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung auch
in dieser Beziehung widerlegt ist.
c) Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie ist kaum genügend
substantiiert (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Soweit der Beschwerdeführer
dem Sinne nach das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage beanstandet,
ist die Rüge durch das unter lit. a Gesagte erledigt, da im Verbot,
einen Streifen von 8,1 m Breite von der Strasse abzubauen, kein besonders
schwerer Eingriff in das Eigentum liegt und daher das Bundesgericht die
Frage, ob § 37 Abs. 2 StrG eine hinreichende gesetzliche Grundlage bilde,
nicht frei, sondern nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür
überprüfen kann (vgl. BGE 91 I 332 mit Verweisungen). Mit dem Einwand,
dass einem allfälligen Sicherheitsbedürfnis durch eine "andere Vorkehr
als die Verbreiterung des Abstands Rechnung zu tragen" wäre, wird
die Verhältnismässigkeit des Eingriffs, ohne die er nicht rechtmässig
wäre (BGE 90 I 343), bestritten. Als weniger einschneidende Massnahme
betrachtet der Beschwerdeführer, wie sich am Augenschein ergeben hat,
die Bewilligung, bis 1 m von der Strasse abzugraben, verbunden mit
der Auflage, das abgebaute Gebiet bis auf einen Abstand von 8,1 m
wieder aufzufüllen. Damit verlangt er, dass ihm das bewilligt werde,
was sich andere rechtswidrig herausgenommen haben. Indessen würden dann
die Gefahren, deren Abwendung das Abgrabungsverbot bezweckt, jedenfalls
bis zur Wiederauffüllung bestehen, sodass es auch abgesehen davon, dass
wiederaufgefülltes Terrain auf lange Zeit hinaus weniger stabil ist als
gewachsener Boden, nicht als willkürlich erscheint, wenn die Behörden
es im Hinblick auf die Sicherheit der Strasse und des Verkehrs auf ihr
ablehnen, auf diesen Vorschlag des Beschwerdeführers einzugehen.
Erwägung 3
3.- Das Beschwerdebegehren 4 richtet sich gegen das Dispositiv des
angefochtenen Entscheids, worin das Verwaltungsgericht die durch den
Regierungsrat neu formulierte Ziff. 12 der Verfügung der Baudirektion
durch eine eigene, abgeschwächte Anordnung ersetzt hat. Danach muss der
Beschwerdeführer die ausgebeutete Grube wieder auffüllen, humusieren
und berasen und diese Arbeit zwei Jahre nach vollständiger Ausbeutung,
längstens aber bis zum Ende des Jahres 1974 beendigen. Der Beschwerdeführer
rügt vor allem, dass diese Anordnung klares Recht verletze und daher
mangels gesetzlicher Grundlage gegen die Eigentumsgarantie verstosse.
Da die Verpflichtung des Beschwerdeführers, sein Grundstück nach
Ausbeutung des Kieses durch Wiederauffüllung, Humusierung und Berasung
wieder in den früheren Zustand zu versetzen, eine Eigentumsbeschränkung
enthält, kann das Bundesgericht die Frage, ob die von den kantonalen
Behörden angerufene gesetzliche Grundlage genüge, dann, wenn der Eingriff
besonders schwer ist, frei, andernfalls nur unter dem beschränkten
Gesichtswinkel der Willkür prüfen (BGE 91 I 332). Ob die Verpflichtung
zur Wiederauffüllung einer Kiesgrube einen besonders schweren Eingriff
darstellt, lässt sich nicht allgemein sagen, sondern hängt von den
Umständen des Einzelfalles ab. Wo für die Ablagerung von Aushub, wie es
in der Umgebung grosser Städte der Fall ist, etwas bezahlt wird, kann von
einem besonders schweren Eingriff offensichtlich nicht die Rede sein. In
abgelegenen Gegenden wird indes die Beschaffung und der Herantransport
von Auffüllmaterial meist Kosten verursachen. Sind diese so hoch, dass
die Ausbeutung des Kieses nicht mehr wirtschaftlich ist, dem Eigentümer
also durch das Gebot der Wiederauffüllung praktisch verunmöglicht wird,
so erscheint der Eingriff als sehr schwer. Dass es sich hier so verhält,
ist freilich nicht dargetan; in der Beschwerde wird im Zusammenhang mit
der Frage der Verhältnismässigkeit der Auflage lediglich ausgeführt, es
sei "mindestens fraglich", ob Auffüllmaterial in der Umgebung gefunden und
ohne unangemessene Transportkosten anfallen werde. Ob in der Verpflichtung
zur Wiederauffüllung ein besonders schwerer Eingriff liege, kann indes
dahingestellt bleiben, da die Beschwerde in diesem Punkte wegen Fehlens
einer gesetzlichen Grundlage selbst dann gutgeheissen werden muss, wenn
die Auslegung der in Betracht fallenden Bestimmungen des kantonalen Rechts
nur auf Willkür hin überprüft wird.
a) Der Regierungsrat erblickt die gesetzliche Grundlage in den §§
1 und 2 HSchV, die sich ihrerseits auf § 182 Abs. 1 EG/ZGB stützen.
Auch das Verwaltungsgericht betrachtet diese Bestimmungen der HSchV wenn
nicht für sich allein, so doch in Verbindung mit § 182 Abs. 1 EG/ZGB
als hinreichende gesetzliche Grundlage. Es behauptet zwar nicht, der
Landschaft, in der sich die Kiesgrube des Beschwerdeführers befindet,
komme ein "bedeutender Schönheitswert" im Sinne von § 1 Abs. 1 HSchV
zu. Es glaubt aber, dieser Wortlaut habe zurückzutreten vor § 182 Abs. 1
EG/ZGB, der allgemein "Landschaften" schützen wolle, da es wenig sinnvoll
wäre, wenn zum Schutz besonders schöner Landschaften die einschneidenden
Eigentumsbeschränkungen von § 2 Abs. 2 HSchV angeordnet werden könnten,
bei andern Landschaften dagegen jede Beeinträchtigung oder Verunstaltung
hingenommen werden müsste.
Diese Auslegung der HSchV ist indessen nicht haltbar. Die §§ 1 und
2 sehen nach ihrem klaren Wortlaut nur den Schutz von Landschaftsbildern
vor, denen ein "bedeutender Schönheitswert" zukommt. Die Anwendung eines
Rechtssatzes gegen seinen klaren Wortlaut ist grundsätzlich unzulässig und
hält vor Art. 4 BV nur dann stand, wenn triftige Gründe dafür vorliegen,
dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn wiedergibt (BGEB7 I 15 Erw. 3,
90 I 214 Erw. 1). Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich. Der Umstand
allein, dass der der HSchV zugrunde liegende § 182 Abs. 1 EG/ZGB von
"Landschaften" schlechthin spricht, lässt es nicht zu, den in den §§ 1
und 2 HSchV vorgesehenen Schutz auf Landschaftsbilder ohne bedeutenden
Schönheitswert auszudehnen, und zwar auch nicht in dem Sinne, dass in
Landschaften von bedeutendem Schönheitswert eine so einschneidende
Massnahme wie das gänzliche Verbot der Kiesausbeutung, in andern
lediglich Beschränkungen und Auflagen wie die streitige Verpflichtung
zur Wiederauffüllung zulässig wären. Dass dem Gebiet, in dem sich die
Kiesgrube befindet, mag ihm auch ein gewisser Reiz nicht abzusprechen
sein, kein "bedeutender Schönheitswert" zukommt, ist unbestritten und
wurde durch den Augenschein bestätigt, ist das Landschaftsbild dort doch
schon durch Industriebauten und andere Kiesgruben beeinträchtigt. Die
HSchV fällt deshalb als Rechtsgrundlage für die streitige Auflage ausser
Betracht. Es kann sich nur fragen, ob diese Auflage sich unmittelbar auf §
182 EG/ZGB stützen kann.
b) Dies würde voraussetzen, dass § 182 sich auch auf den Schutz von
Landschaftsbildern ohne bedeutenden Schönheitswert bezieht und überdies
die kantonalen Verwaltungsbehörden ermächtigt, diesem Schutz dienende,
auf den Einzelfall zugeschnittene Verfügungen zu erlassen.
aa) Das Bundesgericht hat in dem den Schutz des Neeracherrieds
betreffenden Urteil vom 12. Juni 1957 (ZBl 58/1957 S. 400 ff., besonders
403) wie schon in BGE 41 I 486 erklärt, dass § 182 EG/ZGB vorwiegend
programmatischer Natur sei und die nähere Umschreibung des Inhalts des
Heimatschutzes der vom Regierungsrat zu erlassenden Verordnung überlasse,
und es hat hieraus abgeleitet, auf § 182 EG/ZGB könnten "nur Massnahmen zum
Schutze von Landschaften mit bedeutendem Schönheitswert gegründet werden".
Diese Schlussfolgerung drängt sich indessen keineswegs auf. Wenn §
182 EG/ZGB von der "Sicherung der Landschaften" schlechthin spricht,
ist nicht einzusehen, weshalb als Schutzobjekte nur Landschaften mit
bedeutendem Schönheitswert in Betracht kämen und es dem Regierungsrat
verwehrt wäre, gestützt auf § 182 EG/ZGB auch andere Landschaften vor
Verunstaltung und schwerer Beeinträchtigung zu bewahren. Das Bundesgericht
hat freilich wiederholt Bedenken gegen die Unterschutzstellung weiter
Landstriche geäussert (Urteil vom 8. Februar 1956 i.S. Vereinigung
Sonnenkreis c. Regierungsrat des Kts. Schaffhausen Erw. 3, BGE 89 I
471). Diese Bedenken bezogen sich indessen auf Bauverbote. Sie gelten
nicht oder doch nicht im gleichen Masse für weniger weit gehende
Schutzmassnahmen, die sich gegen ganz bestimmte Verunstaltungen des
natürlichen Landschaftsbildes richten, wie sie gerade durch die Anlage
von zahl- und umfangreichen Kiesgruben in einem Gebiet für längere
Zeit bewirkt werden können. Derartige Schutzmassnahmen sind nicht nur
mit dem Wortlaut, sondern auch mit dem Sinne von § 182 EG/ZGB durchaus
vereinbar. Es erscheint daher als zulässig, gestützt auf § 182 EG/ZGB die
Ausbeutung von Kies auch in Landschaften ohne bedeutenden Schönheitswert an
eine Bewilligung zu knüpfen und diese davon abhängig zu machen, dass nach
beendeter Ausbeutung wieder ein natürliches Landschaftsbild hergestellt
wird, was je nach den topographischen Verhältnissen nur die Humusierung
oder Bepflanzung des ausgebeuteten Gebietes oder auch die ganze oder
teilweise Wiederauffüllung erfordern kann.
bb) Daraus folgt aber nicht, dass die streitige Auflage auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhe. § 182 EG/ZGB ermächtigt den Regierungsrat
bloss, die nötigen Verfügungen "auf dem Verordnungswege" zu treffen. In
dieser Ermächtigung zum Erlass generell abstrakter Normen ist nicht
etwa als minus in maiore die Befugnis des Regierungsrates enthalten,
durch Verfügung im Einzelfall Recht zu schaffen, und noch weniger
die entsprechende Kompetenz einer untern Verwaltungsbehörde wie der
Baudirektion, welche die streitige Auflage der von ihr erteilten
Bewilligung beigefügt hat. Nun hat der Regierungsrat gestützt auf §
182 EG/ZGB einerseits die HSchV, welche allgemeine Schutzmassnahmen,
jedoch nur für Landschaften von bedeutendem Schönheitswert, vorsieht,
und anderseits zahlreiche Verordnungen, welche näher umschriebene
Schutzmassnahmen für besonders ausgezeichnete Gebiete anordnen,
erlassen. Dagegen fehlt es an einer generellen abstrakten Norm, auf welche
sich die umstrittene Auflage, d.h. die Verpflichtung des Beschwerdeführers,
seine Kiesgrube nach der Ausbeutung wieder aufzufüllen, zu humusieren
und zu berasen, stützen könnte. Diese im verwaltungsgerichtlichen Urteil
letztinstanzlich umschriebene Auflage ist daher mangels gesetzlicher
Grundlage aufzuheben. Ob sie auch, wie der Beschwerdeführer weiter geltend
macht, wegen Unverhältnismässigkeit und rechtsungleicher Behandlung gegen
Art. 4 BV verstosse, braucht bei dieser Sachlage nicht geprüft zu werden.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Vom Rückzug der Beschwerdebegehren 1 und 2 wird Kenntnis genommen.
2.- Das Beschwerdebegehren 3 wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
3.- Das Beschwerdebegehren 4 wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die
dem Beschwerdeführer auferlegte Pflicht zur Wiederauffüllung der Grube
aufgehoben wird.