BGE 93 I 130
93 I 130
17. Urteil vom 22. Februar 1967 i.S. Erben Schulthess und Erben Bäggli
gegen Kanton Zürich und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Regeste
Eigentumsgarantie. Art. 4 BV. Materielle Enteignung. Zeitpunkt für
die Bemessung der Entschädigung.
Bundesrechtliche Eigentumsgarantie; Bedeutung, Verhältnis zu
entsprechenden Garantien in den Kantonsverfassungen (Erw. 3).
Umfang der Überprüfung des Bundesgerichts bei staatsrechtlichen
Beschwerden wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Erw. 4). Sind die
Vorschriften über die formelle Enteignung direkt oder analog auf die
materielle Enteignung anwendbar? (Erw. 6).
Zeitpunkt für die Bemessung der Entschädigung bei enteignungsähnlichen
Eigentumsbeschränkungen. Die Annahme, mangels gesetzlicher Vorschrift
sei der Tag des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung massgebend,
- verstösst jedenfalls dann nicht gegen die Eigentumsgarantie, wenn
die enteignungsähnliche Wirkung für den Betroffenen erkennbar ist und er
seine Entschädigungsansprüche sofort geltend machen kann (Erw. 7 b und 9);
- ist angesichts der Unterschiede zwischen formeller und materieller
Enteignung (Erw. 7 a) auch mit Art. 4 BV vereinbar (Erw. 7 c).
Haftung des Enteigners für verspätete Beurteilung und Auszahlung der
Entschädigung? (Erw. 8).
Sachverhalt
A.- Am 20. September 1951 erliess der Regierungsrat des Kantons
Zürich gestützt auf § 182 zürch. EG/ZGB die Verordnung zum Schutze des
Landschaftsbildes beim Wehrmännerdenkmal Forch (Forchschutzverordnung,
FSchV). Durch diese wird die Umgebung des Denkmals als geschütztes Gebiet
erklärt und in drei Zonen eingeteilt (§ 1), darunter eine Zone I mit
absolutem Bauverbot (§ 7). Die Verordnung trat sofort in Kraft (§ 14)
und wurde im kantonalen Amtsblatt vom 9. Oktober 1951 veröffentlicht.
Von der rund 80 000 m2 haltenden Zone I waren drei Parzellen im Ausmass
von zusammen 39 668 m2 Eigentum des Emil Bäggli; sie gehörten zu einem
landwirtschaftlichen Heimwesen, das Bäggli im Jahre 1930 erworben und
zeitweise verpachtet, zeitweise auf eigene Rechnung hatte bewirtschaften
lassen. Zwei weitere Parzellen, die zusammen 5466 m2 halten, waren Eigentum
des Arnold Schulthess; er hatte im Jahre 1931 zwei Grundstücke erworben
und im Jahre 1950 zwecks Abrundung weitere 1390 m2 von Bäggli hinzugekauft.
Im Anschluss an die Veröffentlichung der FSchV erhoben Bäggli und
Schulthess beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag,
die Verordnung wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und des Art. 4 BV
aufzuheben, soweit sie ihre Grundstücke belaste.
Die Beschwerde Bägglis wurde vom Bundesgericht, soweit es darauf
eintreten konnte, durch Urteil vom 18. Juni 1952 "im Sinne der Erwägungen"
abgewiesen. Dabei wurde erkannt, dass die FSchV auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhe und im öffentlichen Interesse erlassen worden sei;
dagegen wurde die Frage, ob der Eingriff für Bäggli eine materielle
Enteignung bedeute und daher den Staat zur Entschädigung verpflichte,
offen gelassen, da über die (vom Regierungsrat für 2 Parzellen bestrittene
und nur für eine anerkannte) Entschädigungspflicht zunächst im Verfahren
gemäss dem zürch. Gesetz vom 30. November 1879 betreffend die Abtretung
von Privatrechten (AbtrG) zu entscheiden sei; in den Erwägungen wurde
festgehalten, dass Bäggli berechtigt sei, wieder an das Bundesgericht
zu gelangen, wenn sich der Regierungsrat weigern sollte, die Frage der
Entschädigung im Verfahren gemäss AbtrG abklären zu lassen, oder wenn
Bäggli dort keine Entschädigung zugesprochen werde.
Schulthess zog seine staatsrechtliche Beschwerde am 23. Januar
1953 zurück, nachdem der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort die
Entschädigungspflicht für eine der beiden Parzellen anerkannt und erklärt
hatte, dass über die Höhe dieser Entschädigung, sofern es zu keiner
Verständigung komme, sowie über die Frage der Entschädigungspflicht für
die andere Parzelle im Expropriationsverfahren zu entscheiden sein werde.
In der Folge geschah jedoch vorerst nichts. Weder leitete der
Regierungsrat ein Verfahren gemäss AbtrG ein, noch machten Bäggli
und Schulthess von den ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten
Gebrauch, neuerdings das Bundesgericht anzurufen oder aber ihre
Entschädigungsansprüche gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über
die Streitigkeiten im Verwaltungsfache bei den Zivilgerichten einzuklagen.
B.- Am 24. Mai 1959 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons
Zürich eine Gesetzesvorlage an, durch welche dem Abschnitt "Inhalt und
Beschränkungen des Grundeigentums" des EG/ZGB als §§ 183 bis - 183 quater
Bestimmungen über "Enteignungsähnliche Beschränkungen" beigefügt wurden. §
183 bis gibt dem von solchen Beschränkungen Betroffenen das Recht, vom
Gemeinwesen angemessene Entschädigung zu verlangen, und bestimmt in Abs. 3:
"Für die Entschädigungspflicht und die Bemessung der Entschädigung sind
die Verhältnisse bei Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkungen massgebend.
Die Entschädigung ist von diesem Zeitpunkt an zum Zinsfuss der Zürcher
Kantonalbank für erste Hypotheken zu verzinsen."
Der Betroffene hat seine Ansprüche im Regelfall innert 5 Jahren
seit dem Inkrafttreten der Beschränkungen dem Gemeinwesen schriftlich
anzumelden; werden sie ganz oder teilweise bestritten, so hat das
Gemeinwesen das in den §§ 32 ff. AbtrG vorgesehene Verfahren einzuleiten
(§ 183 ter).
C.- Diese Gesetzesrevision veranlasste Emil Bäggli und die Erben des
inzwischen verstorbenen Arnold Schulthess, den Regierungsrat im Sommer 1959
neuerdings um Zusprechung einer Entschädigung für das ihre Grundstücke in
Zone I auf der Forch belastende Bauverbot zu ersuchen. Der Regierungsrat
anerkannte nun für alle Grundstücke der Zone I die materielle Enteignung
und die Entschädigungspflicht, konnte sich jedoch mit den Betroffenen über
die Höhe der Entschädigung nicht einigen und liess daher am 29. Dezember
1960 das Schätzungsverfahren einleiten.
Die Schätzungskommission betrachtete den Zeitpunkt des Inkrafttretens
der FSchV, d.h. den 9. Oktober 1951, als massgebenden Zeitpunkt für
die Bewertung des Landes und die Bemessung der Entschädigung, die dem
Unterschied zwischen Verkehrswert und landwirtschaftlichem Ertragswert
der Grundstücke an diesem Tage entspreche. Den Verkehrswert schätzte sie
auf Grund der um 1950/52 in jenem Gebiet bezahlten Landpreise auf Fr. 13.-
(Land der Erben Schulthess) bzw. Fr. 12.- und Fr. 6.- (Land Bägglis) pro m2
und den landwirtschaftlichen Ertragswert auf Fr. -.80 bzw. Fr. -.60 pro m2,
was Entschädigungen von Fr. 12.20, 11.20 und 7.40 pro m2 ergab. Demgemäss
verpflichtete sie den Kanton Zürich mit Entscheid vom 1. November 1963,
an Emil Bäggli Fr. 367'501.80 und an die Erben Schulthess Fr. 66'411.20
zu bezahlen und diese Beträge (in analoger Anwendung von § 54 AbtrG)
seit 9. Oktober 1951 zu 5% zu verzinsen.
Bäggli und die Erben Schulthess erhoben Einsprache gegen den
Schätzungsentscheid, worauf der Kanton Zürich am 4. Mai 1964 die
festgesetzten Entschädigungen samt Zins ausbezahlte und am 10. September
1964 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Klage einreichte mit dem
Begehren um Feststellung, dass die Entschädigungsforderungen der Beklagten
durch die ausbezahlten Beträge erfüllt seien.
Bäggli beantragte mit der Klageantwort, der Kanton sei zu verpflichten,
ihm eine Entschädigung von Fr. 4'289,094.-- nebst 5% Zins ab Rechtskraft
des Urteils des Verwaltungsgerichts (abzüglich der am 4. Mai 1964
erhaltenen Fr. 598'466.45), allenfalls einen Betrag nach richterlichem
Ermessen zu bezahlen; eventuell sei der Kanton zu verpflichten, die vom
Bauverbot betroffenen Liegenschaften nebst einer Waldparzelle zu Eigentum
zu übernehmen und hiefür Fr. 4'436,430.-- nebst 5% ab Rechtskraft des
Urteils des Verwaltungsgerichts zu bezahlen, sofern die Entschädigung
nicht nach dem Verkehrswert am Schätzungstag, sondern bei Anerkennung
des Heimschlagsrechts nach dem Verkehrswert am Tag der ersten Schätzung
bemessen werde. Prozessual beantragte er, die Liegenschaften durch
gerichtliche Expertise, eventuell durch die kantonale Schätzungskommission
neu bewerten zu lassen auf den Stichtag der erneuten Schätzung und über
den Verkehrswert im Oktober 1951 eine Oberexpertise einzuholen.
Die Erben Schulthess beantragten, der Kanton sei zu verpflichten,
für das Bauverbot auf ihren Liegenschaften eine Entschädigung von
Fr. 533'708.-- (abzüglich der Anzahlung von Fr. 108'299.15) zu bezahlen;
eventuell seien die Akten an die Schätzungskommission zurückzuweisen mit
dem Auftrag, eine Neubewertung auf den Tag der neuen Schätzungsverhandlung
vorzunehmen.
Mit Urteil vom 23. November 1965 hiess das Verwaltungsgericht die Klage
des Kantons in dem Sinne teilweise gut, dass es ihn - unter Abweisung aller
weitergehenden Begehren der Beklagten - verpflichtete, zu den bereits
bezahlten Beträgen an Bäggli Fr. 73'500.-- und an die Erben Schulthess
Fr. 13'300.-- je mit 5% Zins ab 23. November 1965 zu bezahlen. In den
Erwägungen wird zunächst ausgeführt, dass § 183 bis Abs. 3 EG/ZGB auf
die vor seinem Erlass rechtskräftig gewordenen Eigentumsbeschränkungen
nicht anwendbar sei, so dass es dem Richter zukomme, in Auslegung von
Verfassung und Gesetz (gemeint ist offenbar das AbtrG) den Stichtag
zu bestimmen, der bei enteignungsähnlichen Beschränkungen, wie sie
hier in Frage stünden, für die Festsetzung der Entschädigungsansprüche
massgebend sei. Sodann wird mit einlässlicher Begründung, auf die in
den nachstehenden Erwägungen zurückzukommen ist, dargelegt, dass der
enteignungsähnliche Eingriff mit dem Inkrafttreten der FSchV am 9. Oktober
1951 vollzogen gewesen sei, dass die Enteignungsentschädigung daher nach
der in diesem Zeitpunkt gegebenen Grundstücksqualität bemessen werden
müsse und dass es nicht angehe, auf eine spätere höhere Baulandqualität
abzustellen, die das Land in der Schutzzone I nie besessen habe und
wegen des Bauverbots auch niemals habe erreichen können; zu entschädigen
sei also, was für eine Bauverbotsservitut im Jahre 1951 mutmasslich
bezahlt worden wäre. Hierauf wird ausgeführt, dass und weshalb der
Schätzungsentscheid als zutreffend erscheine und kein Anlass zur Anordnung
einer Oberexpertise bestehe. Ob das "Heimschlagsrecht", das § 8 AbtrG für
die formelle Enteignung vorsehe und das Bäggli eventuell geltend mache,
bei enteignungsähnlichen Eigentumsbeschränkungen sinngemäss anzuerkennen
sei, erscheine zweifelhaft, brauche aber nicht entschieden zu werden, da
Bäggli die Ausdehnung der Enteignung verlange, um die Wertsteigerung zu
realisieren, der seine Grundstücke seit 1951 teilhaftig geworden wären,
wenn die FSchV kein Bauverbot ausgesprochen hätte, auf die er aber keinen
Anspruch habe. Dagegen habe der Kanton den Schaden zu vergüten, der den
Beklagten dadurch entstanden sei, dass der Kanton seine vor Bundesgericht
abgegebene Zusicherung, das Schätzungsverfahren gemäss AbtrG einzuleiten,
innert gehöriger Frist nicht eingehalten habe. Dieser Schaden, der darin
bestehe, dass die Beklagten jahrelang über einen wesentlichen Teil ihres
Vermögens nicht frei verfügen konnten, lasse sich ziffernmässig nicht
nachweisen und sei ex aequo et bono auf 20% des auf den 9. Oktober 1951
berechneten Schadens festzusetzen.
D.- Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts haben Emil Bäggli und
die Erben Schulthess mit getrennten Eingaben staatsrechtliche Beschwerde
erhoben. Sie beantragen, das angefochtene Urteil sei wegen Verletzung
der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) sowie wegen Verletzung des Art. 4 BV
durch materielle und formelle Rechtsverweigerung (im Sinne der Erwägungen
der Beschwerden) aufzuheben. In den Beschwerden werden im wesentlichen
folgende Rügen erhoben:
a) Das Verwaltungsgericht habe dadurch die Eigentumsgarantie und
Art. 4 BV verletzt, dass es sich geweigert habe, das AbtrG direkt oder
zu mindest analog auch "in materieller Beziehung" anzuwenden.
b) Die den Beschwerdeführern zugesprochenen Entschädigungen entsprächen
insbesondere wegen der unrichtigen Wahl des Stichtages für die Bewertung
des Landes dem aus der Eigentumsgarantie sich ergebenden Anspruch auf
volle Entschädigung nicht.
c) Eventuell werde die Eigentumsgarantie durch die Zusprechung eines
ungenügenden Verzögerungsschadens verletzt. Zudem liege in der Annahme
des Verwaltungsgerichts, die Beschwerdeführer hätten diesen Schaden nicht
substantiiert, eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs, da ihnen nicht
Gelegenheit geboten worden sei, sich hiezu zu äussern.
d) Eventuell würden die Eigentumsgarantie und Art. 4 BV auch dadurch
verletzt, dass dem Beschwerdeführer Bäggli das Heimschlagsrecht grundlos
verweigert worden sei.
Die Begründung dieser Rügen ist, soweit notwendig, aus den
nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
E.- Der Kanton Zürich und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
beantragen Abweisung der Beschwerden.
F.- Der Beschwerdeführer Emil Bäggli ist am 29. August 1966
gestorben. Am 6. Oktober 1966 erklärten seine Erben, sie träten als
Rechtsnachfolger in den Prozess ein.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die beiden staatsrechtlichen Beschwerden richten sich gegen das
gleiche Urteil des Verwaltungsgerichts und stimmen in den Anträgen sowie
in der Begründung weitgehend überein. Es rechtfertigt sich daher, sie
zu vereinigen und in einem einzigen Urteil über sie zu entscheiden.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG sind die Gründe, auf die eine
staatsrechtliche Beschwerde gestützt wird, in der Beschwerdeschrift
selber anzuführen (BGE 81 I 56 und 183 und ständige Rechtsprechung). Das
Bundesgericht hat sich daher nur mit den in den Beschwerdeschriften
enthaltenen Vorbringen der Beschwerdeführer zu befassen. Die in
den Eingaben an die kantonalen Instanzen gemachten Ausführungen sind
unbeachtlich, soweit die Beschwerdeschriften den Inhalt derselben nicht
wiederholen, sondern lediglich auf sie verweisen.
Erwägung 3
3.- Beide Beschwerden machen vor allem eine Verletzung der
Eigentumsgarantie geltend, wobei sich die eine ausschliesslich und
die andere in erster Linie auf Art. 4 zürch. KV beruft. Nach der heute
herrschenden Auffassung gehört die Eigentumsgarantie dem ungeschriebenen
Verfassungsrecht des Bundes an (BGE 89 I 98 und dort angeführtes, in
ZBl 1961 S. 69 abgedrucktes Urteil vom 11. Mai 1960 i.S. Keller). Neben
der bundesrechtlichen Gewährleistung haben die entsprechenden Garantien
in den Kantonsverfassungen keine selbständige Bedeutung, soweit sie
nicht weiter gehen als jene. Dass dies für Art. 4 zürch. KV zutreffe,
behaupten die Beschwerdeführer mit Recht nicht. Das Bundesgericht
hat auf die verschiedenen Formulierungen der Eigentumsgarantie in den
Kantonsverfassungen keine Rücksicht genommen, sondern hat den betreffenden
Bestimmungen stets die gleiche Bedeutung und Tragweite beigemessen (BGE 74
I 470 Erw. 3 a mit Verweisungen; MEIER-HAYOZ, Komm. zu Art. 641 ff. ZGB,
Systemat. Teil N. 209 c). Auch die bundesrechtliche Eigentumsgarantie
hat keinen andern Inhalt und Sinn als den, der sich nach der bisherigen
Rechtsprechung aus den kantonalrechtlichen Garantien ergab. So gilt nach
wie vor, dass öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen nur zulässig
sind, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und, sofern sie einer Enteignung gleichkommen, gegen
Entschädigung erfolgen (BGE 90 I 340 Erw. 3 mit Verweisungen). Die
Eigentumsgarantie bindet sodann auch den Gesetzgeber und wird insbesondere
verletzt durch gesetzgeberische Massnahmen, welche das Privateigentum
als fundamentale Einrichtung der schweizerischen Rechtsordnung beseitigen
oder aushöhlen (BGE 88 I 255, 90 I 37). Soweit dies nicht zutrifft, ist
der kantonale Gesetzgeber weitgehend frei beim Erlass von Bestimmungen
über Enteignung und öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen. Er
ist namentlich befugt, den Begriff der "vollen Entschädigung", auf
die der Betroffene bei formeller und materieller Enteignung auf Grund
der Eigentumsgarantie Anspruch hat, näher zu umschreiben. Der Umstand,
dass diese Umschreibungen in den kantonalen Enteignungsgesetzen nicht
übereinstimmen und gelegentlich für den Enteigneten weniger günstig sind
als diejenige des eidgenössischen Enteignungsgesetzes (EntG), verstösst
nicht gegen die Eigentumsgarantie. Mit ihr können in diesem Punkt wie
auch in anderer Hinsicht verschiedene gesetzliche Ordnungen vereinbar sein.
Erwägung 4
4.- Die Begründungen beider Beschwerden sind weitgehend appellatorisch
und beruhen offenbar auf der Annahme, das Bundesgericht könne, wegen der
Anrufung der Eigentumsgarantie, den angefochtenen Entscheid sozusagen
in allen Punkten frei überprüfen. Das ist indes nicht der Fall. Wohl
gehört die Eigentumsgarantie zu den verfassungsmässigen Rechten und ist
bei staatsrechtlichen Beschwerden wegen Verletzung solcher Rechte die
Kognition des Bundesgerichts grundsätzlich frei. Hievon bestehen jedoch
nach feststehender Rechtsprechung verschiedene wichtige Ausnahmen. Ob
Bestimmungen eines kantonalen Gesetzes vor der Eigentumsgarantie
standhalten, prüft das Bundesgericht zwar frei (vgl. BGE 88 I 252). Dagegen
hat es die Anwendung kantonaler Gesetze, die wie die Baupolizeigesetze,
die Gesetze über Natur- und Heimatschutz, über Güterzusammenlegungen und
andere Bodenverbesserungen usw. das Eigentum beschränken, jeweils auch
dann nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür geprüft, wenn
der Beschwerdeführer neben Art. 4 BV auch die Eigentumsgarantie angerufen
hat. Das gleiche gilt, sofern der beanstandete Eingriff in das Eigentum
nicht besonders schwer ist, für den Entscheid darüber, ob kantonale oder
kommunale Verordnungen und Verfügungen auf einer gesetzlichen Grundlage
beruhen (BGE 91 I 332 Erw. III/1, 341, 422). Auch beim Entscheid darüber,
ob eine Enteignung oder Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse
liege, hat sich das Bundesgericht von jeher Zurückhaltung auferlegt
und nur frei geprüft, wenn dabei in erster Linie rechtliche Überlegungen
anzustellen waren (BGE 91 I 335 Erw. 2 mit Verweisungen). Was schliesslich
die Enteignungsentschädigung betrifft, so prüft das Bundesgericht die von
den kantonalen Behörden angewandten Methoden zur Bewertung von enteigneten
Liegenschaften und das Ergebnis, zu dem sie dabei gelangen, nur unter
dem Gesichtswinkel der Willkür (nicht veröffentl. Erw. 3 des Urteils vom
21. Dezember 1966 i.S. Agiva AG c. Kanton Basel-Stadt), wogegen es die
Frage, ob ein bestimmter Eingriff in das Eigentum wie eine Enteignung
wirke, als ausgesprochene Rechtsfrage frei prüft (BGE 89 I 384 Erw. 1).
Aus dem Gesagten folgt, dass die Rüge der Beschwerdeführer, das
Verwaltungsgericht hätte das AbtrG im vorliegenden Falle direkt oder
zumindest analog auch "in materieller Beziehung" anwenden sollen, nur
unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen ist, da es dabei um die
Auslegung kantonalen Gesetzesrechtes geht. Anders verhält es sich mit der
den Hauptgegenstand des Rechtsstreites bildenden Bestimmung des Stichtages,
der für die Bewertung des Landes der Beschwerdeführer vor und nach der
Belastung mit dem Bauverbot und damit für die Bemessung der Entschädigung
massgebend ist. Wenn der Stichtag durch eine Gesetzesvorschrift festgelegt
und deren Verfassungsmässigkeit angefochten wäre, hätte das Bundesgericht
frei zu prüfen, ob diese Vorschrift mit dem in der Eigentumsgarantie
enthaltenen Gebot der vollen Entschädigung für enteignungsähnliche
Eingriffe vereinbar sei. § 183 bis Abs. 3 zürch. EG/ZGB enthält eine solche
Vorschrift, ist indessen, wie die Parteien und das Verwaltungsgericht
übereinstimmend annehmen, auf den vorliegenden, vor seinem Erlass
eingetretenen Tatbestand nicht anwendbar. Da im bisher geltenden Recht
eine dahingehende Vorschrift fehlte, suchte das Verwaltungsgericht,
vom Gebot der "gerechten Entschädigung" in Art. 4 KV ausgehend, nach
einer sachgemässen Lösung. Ob sein in Auslegung einer Gesetzeslücke
getroffener Entscheid vor der Eigentumsgarantie standhält, ist, wie wenn
eine gesetzliche Vorschrift dieses Inhalts zur Beurteilung stünde, frei
zu prüfen.
Erwägung 5
5.- Die Grundstücke der Beschwerdeführer, auf die sich der vorliegende
Rechtsstreit bezieht, sind durch die am 9. Oktober 1951 in Kraft
getretene FSchV mit einem gänzlichen Bauverbot belegt worden. Dieses
Bauverbot ist, wie das Bundesgericht in dem vom Rechtsvorgänger der
heutigen Beschwerdeführer Erben Bäggli erwirkten Urteil vom 18. Juni 1952
festgestellt hat, auf einer gesetzlichen Grundlage und im öffentlichen
Interesse erlassen worden. Während die Frage, ob es in seiner Wirkung einer
Enteignung gleichkomme und die Eigentümer dafür zu entschädigen seien,
damals für einzelne Parzellen der Beschwerdeführer umstritten war und offen
blieb, steht heute fest, dass das Bauverbot in bezug auf alles Land der
Beschwerdeführer (mit Ausnahme eines zu einem Schiessplatz gehörenden,
2200 m2 haltenden Teils) einen enteignungsähnlichen Eingriff darstellt.
Streitig ist lediglich die Höhe der Entschädigung, und zwar in erster Linie
der Stichtag für die Bewertung des Landes vor und nach der Belegung mit
dem Bauverbot. Das Verwaltungsgericht hat mit der Schätzungskommission
auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der FSchV, d.h. auf den 9. Oktober
1951, abgestellt, wogegen die Beschwerdeführer die Auffassung vertreten,
massgebend seien, wie bei der formellen Enteignung, die Verhältnisse am
Tage des Entscheids der Schätzungskommission, hier also am 1. November
1963.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerde der Erben Bäggli leitet dies aus dem AbtrG ab und
beanstandet als Verletzung der Rechtsgleichheit und der Eigentumsgarantie,
dass das Verwaltungsgericht dieses Gesetz nicht direkt oder wenigstens
analog angewendet habe. Ob und inwieweit das AbtrG auf die materielle
Enteignung anwendbar sei, ist eine Frage, die das Bundesgericht nach dem
in Erw. 4 Gesagten trotz der Anrufung der Eigentumsgarantie nur unter
dem beschränkten Gesichtswinkel des Art. 4 BV prüfen kann.
a) Soweit die Beschwerde die unmittelbare Anwendbarkeit des AbtrG aus
der im früheren Verfahren abgegebenen Zusicherung des Regierungsrates
und aus seiner Praxis ableitet, erweist sie sich ohne weiteres als
unbegründet. Wenn der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort vom 31. Januar
1952 erklärte, Bäggli sei "für den Entzug der Baufreiheit zu entschädigen,
und zwar im Verfahren gemäss AbtrG", so wollte er damit offenbar sagen,
dass es nach Zürcher Recht möglich sei, das Schätzungsverfahren nach §§
32 ff. AbtrG auch bei enteignungsähnlichen Tatbeständen durchzuführen, und
allenfalls noch, dass er bereit sei, dieses Verfahren einzuleiten. Dass
er damit überdies eine Zusicherung über das "in materieller Beziehung"
anwendbare Recht abgegeben hätte, ist umso weniger anzunehmen, als er
hierüber nicht verfügen konnte, denn der zuständige Richter (damals
das Obergericht, heute das Verwaltungsgericht) ist nur dem Gesetz
unterworfen und hat das Recht von Amtes wegen anzuwenden (§§ 100 ZPO,
7 und 35 VRG). Ebenso wenig wäre er an eine regierungsrätliche Praxis,
die übrigens nur behauptet, nicht nachgewiesen wird, gebunden.
Nach § 182 EG/ZGB ist der Regierungsrat sowohl befugt, auf dem
Verordnungswege die nötigen Verfügungen zum Schutze von Landschaften
und Aussichtspunkten zu treffen (Abs. 1), als auch berechtigt, diese
Objekte "auf dem Wege der Zwangsenteignung, insbesondere auch durch
Errichtung einer öffentlichrechtlichen Dienstbarkeit, zu schützen"
(Abs. 3). Wenn der Regierungsrat die Gemeinden, von denen in § 182
ebenfalls, aber nur in Abs. 3, die Rede ist, für enteignungsähnliche
Natur- und Heimatschutzmassnahmen jeweils auf den Weg der Zwangsenteignung
verwiesen hat, so schliesst das nicht aus, dass er selber solche Massnahmen
gemäss Abs. 1 auf dem Verordnungswege trifft (in diesem Sinne schon Erw. 4
b des bundesgerichtlichen Urteils vom 13. Mai 1958, ZBl 1959 S. 105),
und zwar auch dann, wenn über die dafür geschuldete Entschädigung im
Verfahren gemäss AbtrG zu entscheiden ist. Jedenfalls kann die Annahme,
er sei hiezu befugt, nicht als willkürlich bezeichnet werden.
Sofern die Beschwerde, was nicht klar ist, geltend machen will,
daraus, dass Entschädigungsansprüche bei enteignungsähnlichen Eingriffen
im Verfahren nach AbtrG zu beurteilen seien, folge ohne weiteres, dass
dieses Gesetz auch "in materieller Beziehung" anwendbar sei, so ginge
diese Rüge ebenfalls fehl. Das AbtrG ordnet offensichtlich nur die
formelle Enteignung; eine Bestimmung, aus der sich seine Anwendbarkeit
auf enteignungsähnliche Eingriffe ergäbe, wird von den Beschwerdeführern
nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Solche Eingriffe
erwähnt das Gesetz nirgends, was auch nicht verwundert, da es bei Erlass
des AbtrG im Jahre 1879 wohl noch fern lag, hierüber zu legiferieren.
b) Für den Fall, dass das AbtrG nicht unmittelbar anwendbar sein
sollte, wird geltend gemacht, aus Gründen der Rechtsgleichheit dränge
sich die analoge Anwendung zwingend auf. Wie es sich damit verhält,
kann dahingestellt bleiben. Einmal wäre den Beschwerdeführern
auch mit der analogen Anwendung nicht geholfen, da das AbtrG keine
Vorschrift enthält über den Zeitpunkt, auf welchen der nach § 13 für
die Festsetzung der Enteignungsentschädigung massgebende Verkehrswert
zu schätzen ist. Sodann hat das Verwaltungsgericht die analoge Anwendung
des AbtrG auf enteignungsähnliche Tatbestände keineswegs von vornherein
abgelehnt. Es geht offenbar davon aus, dass die in den §§ 11 und 13 AbtrG
enthaltenen Grundsätze auch auf die für enteignungsähnliche Eingriffe
geschuldete Entschädigung anwendbar seien, denn es nimmt an, dass der
Betroffene Anspruch auf volle Entschädigung (§ 11) habe und ihm der
Verkehrswert (§ 13 Abs. 1) sowie allfälliger mittelbarer Schaden (§
13 Abs 2) zu ersetzen seien, und es führt aus, dass und weshalb unter
dem "Verkehrswert" nicht der sog. Wiederbeschaffungswert zu verstehen
sei. Sodann hat es geprüft, welcher Zeitpunkt für die Bewertung des
Landes massgebend sei. Es ist dabei zum Schluss gelangt, dass nicht der
bei der formellen Enteignung durch die Praxis als massgebend erklärte
Zeitpunkt des Entscheids der Schätzungskommission gelte, sondern dass
auf den Tag des Inkrafttretens der FSchV abzustellen sei. Es ist
zu untersuchen, ob diese vom Verwaltungsgericht in Ausfüllung einer
Gesetzeslücke gefundene Lösung mit der Eigentumsgarantie und dem Gebot
der Rechtsgleichheit vereinbar sei. Soweit es um die Eigentumsgarantie
geht, steht dem Bundesgericht nach dem in Erw. 4 Gesagten freie Prüfung
zu. Inbezug auf die Frage der rechtsgleichen Behandlung dagegen ist die
Prüfung jedenfalls keine weitere, als wenn sich die Beschwerden gegen
eine entsprechende gesetzliche Vorschrift richteten, in welchem Falle
das Bundesgericht nur einschreiten könnte, wenn die Vorschrift rechtliche
Unterscheidungen träfe, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
tatächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (vgl. BGE 91 I 84 Erw. 2
und dort angeführte frühere Urteile).
Erwägung 7
7.- Aus der Eigentumsgarantie folgt, dass sowohl die formelle als
auch die materielle Enteignung nur gegen volle Entschädigung erfolgen
darf. Es scheint daher nahezuliegen und folgerichtig zu sein, diese
Entschädigung bei beiden Arten der Enteignung in jeder Hinsicht nach
den gleichen Grundsätzen zu bestimmen und insbesondere für die Bewertung
des betroffenen Grundstücks auf den gleichen Zeitpunkt abzustellen. In
Wirklichkeit bestehen indes zwischen der formellen und der materiellen
Enteignung wesentliche Unterschiede, die gerade für die Festsetzung des
Bewertungszeitpunkts von erheblicher Bedeutung sind.
a) Bei der formellen Enteignung wird ein privates Recht dem
Enteigneten entzogen und auf den Enteigner übertragen. Handelt
es sich, wie es die Regel ist, um Eigentum, so findet mit dessen
Übertragung und der Entrichtung der dafür geschuldeten Entschädigung
ein Leistungsaustausch statt, der sich mit demjenigen beim freihändigen
Kauf vergleichen lässt. Ebenso ist die zwangsweise Begründung einer
Dienstbarkeit (Bauverbot, Durchleitungsrecht, Wegrecht usw.) mit der
vertraglichen Bestellung einer entsprechenden Dienstbarkeit gegen Entgelt
vergleichbar. Bei der materiellen Enteignung fehlt es an einer solchen
Übertragung oder Einräumung von Rechten an einen Enteigner. Der Eingriff
besteht darin, dass das Gemeinwesen die Benützung von Grundeigentum
durch allgemein verbindliche Erlasse, Überbauungs- und Zonenpläne
usw. beschränkt. Dem Austauschcharakter der formellen Enteignung entspricht
es, dass das Recht erst mit der Bezahlung der Entschädigung auf den
Enteigner übergeht, die Entschädigung also Voraussetzung des Eingriffs
ist (§§ 53 und 56 AbtrG, Art. 91 Abs. 1 EntG). Die enteignungsähnlichen
Eigentumsbeschränkungen werden dagegen gleich wie die gewöhnlichen
Eigentumsbeschränkungen mit dem Inkrafttreten des betreffenden Erlasses
oder Planes wirksam und haben die Entschädigungspflicht des Gemeinwesens
zur Folge; Voraussetzung für ihre Zulässigkeit ist lediglich, dass den
Betroffenen der Rechtsweg zur Durchsetzung ihrer Entschädigungsansprüche
offen steht (BGE 91 I 337/8 und dort angeführte Urteile; MEIER-HAYOZ aaO
N. 250 a; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 2. A., Bem. II
zu Nr. 65). Die formelle Enteignung hat sodann immer in einem genau
geregelten Verfahren zu erfolgen, in dem der Enteignete einerseits das
Enteignungsrecht bestreiten, anderseits seine Entschädigungsansprüche
geltend machen kann, und dieses Verfahren, dessen Gang und Dauer
dem Einfluss der Parteien weitgehend entzogen ist, schliesst mit der
Festsetzung der vom Enteigner zu bezahlenden Entschädigung ab. Die
öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen dagegen werden vom
Gemeinwesen im Rechtsetzungsverfahren angeordnet, in dem die Betroffenen
im allgemeinen nicht oder nur in beschränktem Umfange zur Gehör kommen
(vgl. BGE 90 I 338 Erw. 2) und mit dem ein allfälliges Verfahren zur
Abklärung der Entschädigungsfrage in keinem notwendigen Zusammenhang steht;
vielmehr bleibt es den Betroffenen überlassen, ob und in welchem Zeitpunkt
sie Entschädigungsansprüche geltend machen wollen für den Eingriff,
dessen Natur, da die Grenze zwischen gewöhnlichen und enteignungsähnlichen
Eigentumsbeschränkungen fliessend ist, häufig zweifelhaft ist.
b) Der Umstand, dass die Entschädigung bei der formellen Enteignung im
Rahmen des Enteignungsverfahrens festgesetzt wird, lässt es als gegeben
erscheinen, bei der Bestimmung des Zeitpunkts für die Bewertung des
enteigneten Rechts an dieses Verfahren anzuknüpfen. Welches der richtige
Zeitpunkt sei, war mangels ausdrücklicher Vorschriften hierüber in der
Rechtsprechung und Lehre lange umstritten (vgl. BGE 89 I 344 Erw. 3 und 4).
Heute herrscht die Auffassung vor, der Zeitpunkt sei möglichst dem nach
Schluss des Enteignungsverfahrens stattfindenden Leistungsaustausch
zu nähern. So hat das Zürcher Kassationsgericht, nachdem bisher auf
die Planauflage abgestellt worden war, im Jahre 1951 den Zeitpunkt
der Schätzung durch die Schätzungskommission als massgebend erklärt
(ZR 1952 Nr. 70), und das Verwaltungsgericht ist ihm hierin gefolgt
(Rechenschaftsbericht 1961 Nr. 124, 1962 Nr. 131, 1964 Nr. 119). Für
das eidg. EntG hat das Bundesgericht in BGE 89 I 346 Erw. 5 und 92 I
247 ebenfalls entschieden, dass die Entschädigung grundsätzlich nach
dem Verkehrswert des enteigneten Rechts am Tage des Entscheids der
Schätzungskommission zu berechnen sei. Ob bei der formellen Enteignung
nur dieser oder auch ein anderer Bewertungszeitpunkt mit dem Erfordernis
der vollen Entschädigung im Sinne der Eigentumsgarantie vereinbar sei,
ist nicht zu prüfen. Streitig ist hier, wie es sich bei der materiellen
Enteignung verhält.
Über den bei dieser massgebenden Bewertungszeitpunkt gibt es in der
Schweiz noch keine Gerichtspraxis, und auch die Rechtslehre hat sich
erst in den letzten Jahren damit befasst. Mehr oder weniger eingehend
Stellung genommen zu dieser Frage haben AUBERT und KUTTLER in den dem
Schweiz. Juristentag vorgelegten Referaten über "Die Bodenverteuerung
als Rechtsproblem" (ZSR 1964 II S. 128/9 und 196/209) sowie WIEDERKEHR
in der Zürcher Diss. 1966 über "Die Expropriationsentschädigung"
(S. 154/172). Alle drei nehmen mit Recht an, dass die rechtliche
und wirtschaftliche Qualität des Grundstücks, von der es auch
abhängt, ob der Eingriff enteignungsähnlich sei, sich nach den
Verhältnissen im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung
beurteile. Verschiedener Auffassung sind sie über den für die Bewertung
massgebenden Zeitpunkt. KUTTLER will für den Regelfall ebenfalls auf jenen
Zeitpunkt abstellen, WIEDERKEHR dagegen grundsätzlich auf den Zeitpunkt
der Schätzung durch die Schätzungskommission, während AUBERT den frühesten
Zeitpunkt, in dem der Betroffene die Entschädigung hätte erhalten bzw. die
von ihm angerufene Behörde darüber hätte entscheiden können, als massgebend
bezeichnet. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid auf die
Wertverhältnisse bei Inkrafttreten der FSchV abgestellt. Diese Auffassung,
die im wesentlichen mit der von KUTTLER vertretenen übereinstimmt, lässt
sich mit rechtlichen und wirtschaftlichen Überlegungen begründen. Der
Übertragung des enteigneten Rechts auf den Enteigner bei der formellen
Enteignung entspricht bei der materiellen Enteignung der durch das
Inkrafttreten der enteignungsähnlichen Eigentumsbeschränkung bewirkte
Rechtsentzug. Mit diesem tritt die Entwertung des Grundstücks ein, für
die der Betroffene zu entschädigen ist. Handelt es sich wie hier um
ein Bauverbot für bisher landwirtschaftlich benutztes Land, so nimmt
dieses Land vom Inkrafttreten des Verbots an nicht mehr teil an der
Wertsteigerung, die das in der Umgebung befindliche, vom Bauverbot nicht
betroffene Land dadurch erfährt, dass es zu Bauerwartungsland, Baurohland
und endlich, mit der Erschliessung durch Strassen, Kanalisation, Wasser-
und Elektrizitätsleitungen usw., zu Bauland wird; es macht nur noch
die Wertsteigerung von landwirtschaftlichem Land mit. Wenn aber die
Entwertung mit dem Inkrafttreten des Bauverbotes eintritt, endgültig wird
und den Entschädigungsanspruch begründet, so muss dies auch der Zeitpunkt
für die Bemessung des Schadens sein, der in der Differenz zwischen dem
Verkehrswert des Landes vor und nach dem Inkrafttreten des Bauverbotes
besteht. Auf die entsprechenden Werte zur Zeit der Beurteilung des
Entschädigungsanspruchs abstellen, wie es die Beschwerdeführer verlangen,
wäre ungerechtfertigt, müsste doch dabei davon ausgegangen werden,
das Land sei inzwischen Bauerwartungs- oder gar Bauland geworden, was
durch das Verbot, für das die Entschädigung zu entrichten ist, gerade
verhindert worden ist. Zu entschädigen ist nur die Wertsteigerung, die
das Land im Hinblick auf die Möglichkeit späterer Überbauung bis zum
Erlass des Bauverbots erfahren hat und die in dem für diesen Zeitpunkt
festgestellten Verkehrswert zum Ausdruck kommt. Auf den Zeitpunkt der
Beurteilung der Entschädigungsansprüche abzustellen, verbietet sich auch
deshalb, weil dieser Zeitpunkt weitgehend vom Verhalten der Beteiligten,
d.h. des Gemeinwesens und der betroffenen Grundeigentümer abhängt. Da der
enteignungsähnliche Eingriff unabhängig von der Bezahlung der Entschädigung
in Kraft tritt, müssen die Beteiligten den Anstoss zur Abklärung der
Entschädigungsfrage geben. Dabei wird sich das Gemeinwesen, das den
Eingriff vornimmt, zumal wenn zweifelhaft ist, ob dieser enteignungsähnlich
wirkt, meistens abwartend verhalten, so dass es dem Betroffenen überlassen
bleibt, ob und wann er seine Ansprüche bei der zuständigen Behörde geltend
machen will. Er könnte damit aus spekulativen Gründen zuwarten und so,
in Zeiten steigender Landpreise, eine höhere Entschädigung erwirken als
derjenige, der seine Ansprüche sofort geltend macht. Ein dergestalt ins
Belieben der Beteiligten gestellter Bewertungszeitpunkt verträgt sich
schlecht mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit. Der Zeitpunkt für die
Schätzung des Schadens muss sich nach einem objektiven Kriterium bestimmen,
und das kann bei der materiellen Enteignung der Natur der Sache nach
nur das Inkrafttreten der enteignungsähnlichen Eigentumsbeschränkung
sein. Da mit dieser die Entwertung eintritt, wird der Betroffene, wie es
die Eigentumsgarantie erfordert, voll entschädigt, wenn ihm die Differenz
zwischen dem Verkehrswert des Landes vor und nach dem Inkrafttreten der
Eigentumsbeschränkung vergütet wird.
Gegen diese Betrachtungsweise bestehen jedenfalls dann keine Bedenken,
wenn die enteignungsähnliche Wirkung der Eigentumsbeschränkung im
Zeitpunkt ihres Inkrafttretens für den Betroffenen erkennbar ist und er
seinen Entschädigungsanspruch sofort geltend machen kann (vgl. KUTTLER aaO
S. 202 und WIEDERKEHR aaO S. 172 unten). Das war aber hier offensichtlich
der Fall. Dass das durch die FSchV für die Zone I angeordnete gänzliche
Bauverbot einer Enteignung gleichkomme, war den Rechtsvorgängern der
heutigen Beschwerdeführer sofort bewusst, haben sie es doch schon
in ihren unmittelbar gegen die FSchV erhobenen staatsrechtlichen
Beschwerden behauptet. Ferner hatten sie schon damals die Möglichkeit,
ihre Entschädigungsansprüche auf dem Rechtsweg geltend zu machen,
entweder durch Klage bei den Zivilgerichten gemäss dem Gesetz von 1831
(BGE 81 I 347 Erw. 3) oder dadurch, dass sie, wie im Urteil vom 18. Juni
1952 i.S. Bäggli festgestellt wurde, den Regierungsrat, nötigenfalls auf
dem Wege einer neuen staatsrechtlichen Beschwerde, zur Einleitung des
Verfahrens gemäss §§ 32 ff. AbtrG anhielten. Sie haben indes erst im
Sommer 1959 auf Behandlung ihrer Ansprüche gedrungen, worauf dann, nach
Vergleichsverhandlungen, Ende Dezember 1960 das Verfahren gemäss AbtrG
eingeleitet worden ist. Inwieweit das Zuwarten der Beschwerdeführer durch
das Verhalten der Behörden veranlasst wurde, ist in diesem Zusammenhang
belanglos. Wenn den Behörden ein Vorwurf zu machen sein sollte, wäre dies
kein Grund, den Stichtag für die Schadensbemessung zu verschieben, sondern
würde es nur rechtfertigen, den Kanton, wie es das Verwaltungsgericht
getan hat, zur Verzinsung der Entschädigung sowie zum Ersatz weiteren
Verzögerungsschadens zu verpflichten.
In den letzten Jahren sah sich der Gesetzgeber verschiedentlich
veranlasst, den für die Entschädigungspflicht und die Bemessung
der Entschädigung bei materieller Enteignung massgebenden Zeitpunkt
ausdrücklich festzulegen. Dabei wurden, soweit ersichtlich, stets
die Verhältnisse bei Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung als
massgebend erklärt. Als erstes ordnete das neuenburgische Baugesetz
vom 12. Februar 1957 an, die Entschädigungen für die aus kantonalen
und kommunalen Überbauungsplänen sich ergebenden enteignungsähnlichen
Eigentumsbeschränkungen seien zu bestimmen auf Grund der Verhältnisse
am Tage, an dem der Plan verbindlich geworden sei (Art. 17 Abs. 2 und
Art. 28 Abs. 2). Die gleiche Regelung findet sich in dem am 24. Mai 1959
erlassenen § 183 bis Abs. 2 des zürch. EG/ZGB sowie in Art. 25 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen. Ferner bestimmt
der am 10. Mai 1962 dem Anhang des baselstädtischen Hochbautengesetzes
beigefügte § 4 b, bei Einweisung von (unüberbautem) Land in die Grünzone
seien für die Bemessung der Minderwertsentschädigung oder des (im Falle der
Übernahme des Landes durch den Kanton zu vergütenden) Verkehrswertes die
Verhältnisse im Zeitpunkt der Festlegung der Grünzone massgebend (vgl. BGE
92 I 476). Alle diese Bestimmungen erscheinen als sachgemäss und wohl
begründet und verstossen nicht gegen die Eigentumsgarantie. Die kantonalen
Bestimmungen sind denn auch bis heute beim Bundesgericht nicht als
verfassungswidrig angefochten worden, während das Nationalstrassengesetz
in Kraft getreten ist, ohne dass das Referendum ergriffen wurde. In
der Botschaft zu diesem wurde die in Art. 25 Abs. 2 getroffene Lösung
übrigens nicht nur als eine mögliche, sondern als die richtige bezeichnet
(BBl 1959 II 118), wogegen von keiner Seite Widerspruch erhoben worden
zu sein scheint. Sind aber die genannten Gesetzesbestimmungen mit der
Eigentumsgarantie vereinbar, so ist es auch die damit übereinstimmende
Lösung, zu der das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid mangels
einer einschlägigen Vorschrift gelangt ist.
c) Was in den Beschwerden gegen sie vorgebracht wird, ist nicht
geeignet, eine rechtsungleiche Behandlung oder eine Verletzung der
Eigentumsgarantie darzutun.
aa) Aus den Ausführungen unter lit. a und b ergibt sich, dass
zwischen der formellen und der materiellen Enteignung in verschiedener
Hinsicht wesentliche Unterschiede bestehen, die gerade für den Zeitpunkt
der Bewertung von erheblicher Bedeutung sind. Es kann daher nicht
gesagt werden, dadurch, dass das Verwaltungsgericht bei der formellen
Enteignung auf den Tag der Schätzung durch die Schätzungskommission,
bei der materiellen dagegen auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Eigentumsbeschränkung abstelle, treffe es eine rechtliche Unterscheidung,
für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht
ersichtlich sei.
Es lässt sich auch nicht einwenden, die Beschwerdeführer wären besser
gefahren, wenn das Bauverbot zum Schutze des Landschaftsbildes auf der
Forch, wie es nach § 182 Abs. 3 EG/ZGB wohl möglich gewesen wäre, als
öffentlich-rechtliche Dienstbarkeit auf dem Wege der formellen Enteignung
begründet worden wäre. Hätte der Regierungsrat im Jahre 1951, anstatt
die FSchV zu erlassen, ein Enteignungsverfahren eingeleitet, so wäre
die den Rechtsvorgängern der Beschwerdeführer zukommende Entschädigung
ebenfalls auf Grund des damaligen Verkehrswertes des Landes bemessen
worden und wäre die damals noch unbestimmbare Wertsteigerung, die das
Land ohne das Bauverbot bis zum Jahre 1963 erfahren hätte und für die
die Beschwerdeführer heute entschädigt werden wollen, ausser Betracht
geblieben.
bb) Die Beschwerdeführer machen geltend, für die Bewertung des
Landes vor und nach dem Erlass eines Bauverbotes dürfe deshalb nicht
auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens desselben, sondern müsse auf
den Tag des Entscheids der Schätzungskommission abgestellt werden,
weil die Entschädigung erst nachher ausbezahlt werde und es daher
dem Betroffenen erst dann möglich sei, sich ein entsprechendes
Ersatzgrundstück zu beschaffen. Sie sind der Auffassung, aus dem sich aus
der Eigentumsgarantie ergebenden Erfordernis der "vollen Entschädigung"
folge, dass dem von einer - formellen oder materiellen - Enteignung
Betroffenen der sog. "Wiederbeschaffungswert" zu vergüten sei, was es
ausschliesse, die Entschädigung, wie es hier geschehen ist, auf Grund der
Wertverhältnisse in einem weit vor ihrer Auszahlung liegenden Zeitpunkt
zu bemessen. Der Einwand ist unbegründet. In den Urteilen, in denen
das Zürcher Kassationsgericht und das Bundesgericht bei der formellen
Enteignung den Verkehrswert am Tage des Entscheids der Schätzungskommission
als massgebend erklärt haben (ZR 1952 Nr. 70 und BGE 89 I 347), ist zur
Begründung unter anderm zwar auch ausgeführt worden, die zugesprochene
Entschädigung müsse dem Enteigneten gestatten, sich ein Objekt zu
beschaffen, das dem ihm wider seinen Willen entzogenen gleichwertig
sei, und das sei ihm nicht möglich, solange er nicht im Besitze der
Entschädigung sei. Diese Formulierung ist insofern missverständlich,
als sie den Anschein erwecken könnte, der Enteignete habe Anspruch auf
Ersatz des Wiederbeschaffungswertes. Ein solcher Anspruch lässt sich weder
aus der Eigentumsgarantie ableiten, noch wird er im allgemeinen durch
die Enteignungsgesetze begründet. Nach § 13 AbtrG und Art. 19 lit. a
EntG ist dem Enteigneten der volle Verkehrswert zu ersetzen, und das ist
der Wert, den er bei freihändigem Verkauf hätte erzielen können und der
gewöhnlich auf Grund von Landkäufen im gleichen Gebiet um die fragliche
Zeit ermittelt wird. Der Standpunkt, dass die Entschädigung dem Enteigneten
wirklich den Erwerb eines entsprechenden Ersatzgrundstücks gestatten
müsse, ist im Enteignungsrecht stets abgelehnt worden (vgl. BURCKHARDT,
Die Entschädigungspflicht im schweiz. Expropriationsrecht, ZSR 1912
S. 152 und BGE 92 I 479; ebenso die deutsche Rechtsprechung, RGZ 58
S. 423 und neuestens Urteil des BGH vom 29. November 1965, abgedruckt
in der Neuen Juristischen Wochenschrift 1966 S. 497 und im Deutschen
Verwaltungsblatt Bd. 81 S. 310 ff.). Anders verhält es sich bloss, wenn
das Gesetz dem Betroffenen ausdrücklich einen Anspruch auf Ersatz der
Wiederbeschaffungskosten oder gar auf Realersatz einräumt, wovon hier
nicht die Rede ist.
cc) Gegen den Zeitpunkt des Inkrafttretens der enteignungsähnlichen
Eigentumsbeschränkung als Stichtag für die Bemessung der Entschädigung
lässt sich auch nicht einwenden, der von einem solchen Eingriff Betroffene
werde benachteiligt gegenüber demjenigen, dessen Grundstück nach Belegung
mit der Eigentumsbeschränkung schliesslich gänzlich enteignet werde. Dass
die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegende Auffassung zu einer
solchen Bevorzugung des letzteren führe, ist nicht dargetan. Wenn ein
Grundstück zunächst mit einem Bauverbot belegt und dann nachträglich
ganz enteignet wird, so sind die Schäden beider Eingriffe unabhängig
voneinander und nach den für sie geltenden Bestimmungen und Grundsätzen zu
beurteilen, auch wenn dies in einem und demselben Verfahren geschieht. So
ist Art. 25 des Nationalstrassengesetzes wohl gerade im Hinblick auf die
nachfolgende Enteignung des zwischen Baulinien liegenden Landes geschaffen
worden. Er gilt daher auch für Grundstücke, die nachträglich auf Grund
dieses Gesetzes formell enteignet werden. Entsprechendes ist für § 183
bis des zürch. EG/ZGB anzunehmen; diese Bestimmung würde vor Art. 4 BV
kaum standhalten, wenn sie bei nachträglicher gänzlicher Enteignung nicht
anwendbar wäre auf die zunächst für den enteignungsähnlichen Eingriff
geschuldete Entschädigung.
Erwägung 8
8.- Die Schätzungskommission hat den Kanton Zürich verpflichtet,
die von ihm zu bezahlenden, auf den Tag des Inkrafttretens der
FSchV berechneten Entschädigungen von diesem Tage an mit 5% zu
verzinsen. Zur Begründung ihrer höheren Entschädigungsforderungen legten
die Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgericht dar, dass und weshalb
die Entschädigungen nach den Wertverhältnissen nicht bei Inkrafttreten
der FSchV, sondern im Zeitpunkt des Entscheids der Schätzungskommission
zu berechnen seien. Das Verwaltungsgericht lehnte diese Auffassung ab,
sprach den Beschwerdeführern aber ex aequo et bono zusätzlich 20% des
auf den 9. Oktober 1951 berechneten Schadens zu für den ziffernmässig
nicht nachweisbaren Nachteil aus der erlittenen "Verfahrensunbill",
die darin zu erblicken sei, dass der Regierungsrat entgegen seiner im
früheren staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren abgegebenen Zusicherung
innert gehöriger Frist das Schätzungsverfahren nach AbtrG nicht
eingeleitet habe. Die Beschwerdeführer beanstanden diese Bemessung
des Verzögerungsschadens als ungenügend und beschweren sich in diesem
Zusammenhang wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs und Willkür,
die Erben Bäggli überdies wegen Verletzung der Eigentumsgarantie.
a) Die Beschwerdeführer haben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
für den Fall der Bestätigung des Schätzungsentscheids nicht behauptet,
sie hätten durch die Verzögerung der Auszahlung der Entschädigung
einen durch den Zins von 5% nicht gedeckten Schaden erlitten. Das
Verwaltungsgericht hat die Frage des zusätzlichen Verzögerungsschadens
von sich aus geprüft. Da die Beschwerdeführer einen solchen Schaden gar
nicht geltend gemacht haben, ist es zweifelhaft, ob sie dadurch, dass ihnen
das Verwaltungsgericht nicht mehr als 20% zugesprochen hat, beschwert und
insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sind. Die Frage kann
offen bleiben, da die Beschwerden auch in diesem Punkte unbegründet sind.
b) Als Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen die Beschwerdeführer,
dass das Verwaltungsgericht die Zusprechung einer höheren Entschädigung
abgelehnt habe, ohne ihnen Gelegenheit zu geben, zur Frage des
Verzögerungsschadens noch Stellung zu nehmen. Sie berufen sich dabei auf
die für das verwaltungsgerichtliche Verfahren geltende Offizialmaxime
(§ 85 VRG) und vertreten die Ansicht, das Verwaltungsgericht hätte von
Amtes wegen alles tun müssen, um die Verhältnisse hinsichtlich des
Verzögerungsschadens abzuklären. Das Verwaltungsgericht bestreitet
dies in den Beschwerdeantworten und erklärt, die Offizialmaxime
befreie die Parteien nicht von der Obliegenheit, eine Darstellung des
massgebenden Sachverhalts und eine Begründung der Anträge zu geben. Dem
ist beizupflichten. Das Bundesgericht hat zwar in einem Urteil vom 18. März
1964 (ZBl 1964 S. 268) ausgeführt, der Richter, der einen Prozess gestützt
auf einen von keiner Partei angerufenen Rechtsgrund entscheiden wolle,
dessen Heranziehung von ihnen nicht vorausgesehen werden konnte, habe
zumindest der dadurch beschwerten Partei Gelegenheit zu geben, dazu
Stellung zu nehmen. Diese Voraussetzungen treffen hier jedoch alle nicht
zu. Wenn das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines Verzögerungsschadens
prüfte und einen solchen zusprach, obwohl die Beschwerdeführer ihn
nicht geltend gemacht hatten, so wäre dadurch allenfalls der Staat
beschwert gewesen, nicht die Beschwerdeführer. Auch kann nicht gesagt
werden, die Frage eines solchen Schadens als Entscheidungsgrund
habe nicht vorausgesehen werden können. Für die Beschwerdeführer,
die sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in einem doppelten
Schriftenwechsel äussern konnten, lag es nahe, auch Eventualstandpunkte
für den Fall zu erörtern, dass das Verwaltungsgericht die Auffassung der
Schätzungskommission über den Bewertungszeitpunkt zur seinigen machen
sollte. Sie haben es in anderer Hinsicht auch getan. Wenn wirklich
ein Verzögerungsschaden vorlag, so drängte sich dessen Substantiierung
den Beschwerdeführern und ihren Anwälten schon im kantonalen Verfahren
geradezu auf. Von einer Verweigerung des rechtlichen Gehörs kann unter
diesen Umständen nicht die Rede sein.
c) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid näher
dargelegt, dass und weshalb ein Verzögerungsschaden zwar vorliege, aber
nicht hinreichend substantiiert und ziffernmässig nicht nachweisbar
sei. Diese Ausführungen und die sie ergänzenden Vorbringen in den
Beschwerdeantworten des Verwaltungsgerichts leuchten ein und lassen den
in der Beschwerde erhobenen Vorwurf der Willkür als unbegründet erscheinen.
d) Vollends fehl geht die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der
Verletzung der Eigentumsgarantie. Aus dieser lässt sich kein Anspruch
auf erhöhte Fürsorge des Richters für die Partei ableiten, so dass
die Eigentumsgarantie nicht dadurch verletzt sein kann, dass das
Verwaltungsgericht die Beschwerdeführer nicht aufgefordert hat, sich
zur Frage des Verzögerungsschadens nachträglich noch zu äussern. Die
Eigentumsgarantie wäre übrigens selbst dann nicht verletzt, wenn
die Beschwerdeführer einen (höheren als den ihnen zugesprochenen)
Verzögerungsschaden substantiiert geltend gemacht hätten und damit
vom Verwaltungsgericht zu Unrecht abgewiesen worden wären. Aus der
Eigentumsgarantie folgt nur ein Anspruch auf volle Entschädigung für die
Nachteile, die der Betroffene durch den enteignungsähnlichen Eingriff
als solchen unmittelbar erleidet. Ob und inwieweit der Staat für den
mittelbaren Schaden hafte, den der Betroffene infolge verspäteter
Beurteilung und Auszahlung dieser Entschädigung erleidet, bestimmt
sich nach den für die Haftung des Staates für rechtswidriges Verhalten
seiner Organe geltenden Vorschriften, deren Missachtung nicht gegen die
Eigentumsgarantie verstossen würde.
Erwägung 9
9.- Für den Fall, dass die Entschädigung für das Bauverbot auf
Grund der Wertverhältnisse im Zeitpunkt des Inkrafttretens der FSchV
bemessen werde, verlangte Bäggli vor Verwaltungsgericht, der Kanton sei
zu verpflichten, das vom Bauverbot betroffene Land gegen Bezahlung von
4'436,430.-- zu Eigentum zu übernehmen. Das Verwaltungsgericht hat dieses
Heimschlagsrecht abgelehnt, was in der Beschwerde der Erben Bäggli als
Willkür und Verletzung der Eigentumsgarantie gerügt wird.
a) Die Berufung auf letztere ist offensichtlich unbegründet. Das
Heimschlagsrecht ergibt sich nicht aus der Eigentumsgarantie und
insbesondere nicht aus dem Erfordernis "voller Entschädigung". Die
Eigentumsgarantie begründet nur einen Anspruch auf Entschädigung in Geld,
nicht aber aufÜbernahme des durch einen enteignungsähnlichen Eingriff
betroffenen Grundstücks. Vor der Eigentumsgarantie können auch gesetzliche
Regelungen der materiellen Enteignung bestehen, die (wie z.B. die §§
183 bis - quater zürch. EG/ZGB oder Art. 25 NatStrG) das Heimschlagsrecht
überhaupt nicht kennen.
b) § 8 AbtrG sieht das Heimschlagsrecht für die formelle Enteignung
vor. Inwiefern es auch bei der materiellen Enteignung sinngemäss
anzuerkennen sei, hat das Verwaltungsgericht als zweifelhaft
bezeichnet, aber offen gelassen; es lehnt das eventuell geltend
gemachte Heimschlagsrecht ab mit der Begründung, Bäggli wolle damit
die Wertsteigerung realisieren, die sein Land seit 1951 erfahren hätte,
wenn die FSchV kein Bauverbot ausgesprochen hätte, und hierauf habe er
nach den zur Frage des Bewertungszeitpunkts angestellten Erwägungen
keinen Anspruch. Diese Betrachtungsweise erscheint als zutreffend
und ist keinesfalls schlechthin unhaltbar, willkürlich. Wenn das dem
formellen Enteignungsrecht angehörende Institut des Heimschlags auf
enteignungsähnliche Tatbestände angewendet würde, so müsste diese
Anwendung sinngemäss erfolgen, und das würde dazu führen, dass der
Betroffene einerseits für die durch den enteignungsähnlichen Eingriff
erlittene Entwertung des Landes zur Zeit des Inkrafttreten desselben und
anderseits für den Wert des mit der Eigentumsbeschränkung belasteten
Landes im Zeitpunkt der späteren Übernahme durch das Gemeinwesen zu
entschädigen ist. Es wäre ungerechtfertigt und mit dem Grundsatz der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar, wenn beim Heimschlag der entwertende
Eingriff nicht berücksichtigt und von der Fiktion ausgegangen würde, das
Grundstück sei bisher unbelastet gewesen. Es kann sich beim Heimschlag
nicht anders verhalten, als wenn ein mit einem Bauverbot belastetes
Grundstück nachträglich vom Gemeinwesen enteignet wird, wofür auf das in
Erw. 7 c/cc hievor Gesagte zu verweisen ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen.