BGE 92 I 350
92 I 350
61. Urteil vom 7. Dezember 1966 i.S. Stäubli gegen Gemeinderat Regensdorf
und Regierungsrat des Kantons Zürich. Regeste
Gemeindeversammlung, Verfahren.
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
der Rechte des Stimmbürgers in einer Gemeindeversammlung (Erw. 2);
Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei Stimmrechtsbeschwerden (Erw. 3).
Unterlässt es der Vorsitzende einer Gemeindeversammlung nach
Schluss der Diskussion, angekündete, jedoch nicht formulierte Anträge
entgegenzunehmen oder gar einzelne Stimmberechtigte zum Stellen von
Anträgen noch ausdrücklich aufzufordern, dann widerspricht dies weder
dem zürch. Gemeindegesetz noch allgemein anerkannten Rechtsgrundsätzen
(Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Gemäss Art. 47 Abs. 2 der zürch. Kantonsverfassung können innerhalb
einer politischen Gemeinde des Kantons Zürich zur Besorgung besonderer und
örtlicher Angelegenheiten Zivilgemeinden fortbestehen. Über die Auflösung
von Zivilgemeinden bestimmt § 6 des Gesetzes über das Gemeindewesen vom
6. Juni 1926 (GG):
"Die Auflösung und die Vereinigung von Zivilgemeinden mit anderen
Gemeinden erfolgt durch Beschluss des Regierungsrates:
1. auf Antrag der beteiligten Gemeinden;
2. wenn die Zivilgemeinde keine oder nur solche Aufgaben erfüllt,
welche den Fortbestand einer besonderen Gemeinde nicht mehr rechtfertigen;
3. wenn die Zivilgemeinde ihre Aufgabe nicht mehr zu erfüllen vermag.
Die Bildung neuer Zivilgemeinden ist nicht zulässig."
B.- In der politischen Gemeinde Regensdorf bestehen die drei
Zivilgemeinden Regensdorf, Watt und Adlikon. Die Zivilgemeinde Regensdorf
besorgt u.a. die Wasserversorgung, die Strassenbeleuchtung und den
Unterhalt gewisser Strassen.
Am 2. April 1962 beschloss die Gemeindeversammlung der Zivilgemeinde
Regensdorf, dem Gemeinderat die Auflösung der Zivilgemeinde und ihre
Vereinigung mit der politischen Gemeinde Regensdorf zu beantragen. Nachdem
gegen diesen Beschluss erfolglos an die zuständigen kantonalen
Instanzen rekurriert worden war, wies das Bundesgericht mit Urteilen vom
3. Dezember 1963 i.S. Bader gegen Regensdorf und Meyer gegen Regensdorf
die entsprechenden staatsrechtlichen Beschwerden ab.
Am 17. April 1964 behandelte die Gemeindeversammlung der politischen
Gemeinde Regensdorf einen Antrag des Gemeinderates, die Aufgaben der
Zivilgemeinde Regensdorf zu übernehmen. Die Versammlung wies das Geschäft
an den Gemeinderat zurück mit dem Antrag, die sich aus der Aufhebung der
Zivilgemeinde Regensdorf ergebenden organisatorischen Fragen zunächst
mit den Zivilgemeinden Watt und Adlikon zu bereinigen. Am 6. Juli 1964
und am 22. Juni 1965 fanden Besprechungen mit den Vorsteherschaften der
betreffenden Zivilgemeinden statt.
Gottfried Stäubli und 41 Mitunterzeichner reichten dem Gemeinderat
am 4. Juni 1965 eine Motion ein. Diese hat folgenden Wortlaut:
"Der Gemeinderat wird beauftragt, das Geschäft, die Aufnahme der
Zivilgemeinde Regensdorf in die politische Gemeinde Regensdorf, solange
aufzuschieben, bis alle drei Zivilgemeinden das Begehren um Aufnahme
stellen."
Der Gemeinderat beschloss am 31. August 1965, diese Motion als
rechtswidrig der Gemeindeversammlung nicht zu unterbreiten. Er beschloss
ausserdem am 24. August 1965 auf Grund der mit den Zivilgemeinden
durchgeführten Besprechungen, auf den 3. September 1965 eine neue
Gemeindeversammlung einzuberufen. Diese sollte u.a. als Traktandum Nr. 6
folgende Anträge behandeln:
"1. Die politische Gemeinde erklärt sich bereit, nach der Aufhebung
der Zivilgemeinde Regensdorf durch den Regierungsrat deren Aufgaben
zu übernehmen.
2. Für den Fall, dass der Regierungsrat die Verschmelzung beschliesst,
wird in Übereinstimmung mit der Zivilvorsteherschaft Regensdorf als Datum
der 1. Januar 1966 vorgeschlagen.
3. Auf den Zeitpunkt der Verschmelzung werden Aktiven und Passiven
des Zivilgemeindegutes Regensdorf durch die politische Gemeinde übernommen
unter Eintritt in alle Rechte und Pflichten der Zivilgemeinde. "
An der Gemeindeversammlung erläuterte der Gemeindepräsident diese
Anträge. Er wies darauf hin, dass der Entscheid über die Vereinigung
selbst beim Regierungsrat liege, dem von der Gemeindeversammlung zu
fassenden Beschluss also nur begutachtender Charakter zukomme. Im
Laufe der Diskussion wandte sich der Stimmberechtigte K. Meyer
gegen die Verschmelzung. Er kündete einen Gegenantrag an und bat die
Stimmberechtigten, diesem zuzustimmen. Nach weitern Voten beschloss
die Versammlung Schluss der Diskussion. Der Präsident brachte die
Anträge des Gemeinderates zur Abstimmung, worauf geheime Abstimmung
beschlossen wurde. Die Anträge wurden mehrheitlich angenommen. K.
Meyer hatte das Wort vor der Geschäftsordnungsabstimmung und vor
der Sachabstimmung nicht mehr verlangt, seinen in Aussicht gestellten
Gegenantrag also nicht eingereicht. Auch nach der Abstimmung meldete er
sich nicht zum Wort. Dagegen kündete Gottfried Stäubli nach Bekanntgabe
des Abstimmungsergebnisses einen Rekurs an, weil dem Stimmberechtigten
K. Meyer nicht Gelegenheit geboten worden sei, seinen Antrag zu stellen.
C.- Am 30. September 1965 rekurrierte Gottfried Stäubli in
gemeinsamer Eingabe einerseits "gegen den willkürlich zustandegekommenen
Gemeindeversammlungsbeschluss" und anderseits gegen die Nichtbehandlung
seiner Motion. Der Bezirksrat wies die Rekurse in zwei getrennten
Entscheiden vom 13. Oktober 1965 ab.
Der Regierungsrat bestätigte diese Entscheide mit Beschlüssen vom
18. März 1966. Er lehnte auch die von Stäubli beantragte Vereinigung der
beiden Verfahren ab.
D.- Gottfried Stäubli führt staatsrechtliche Beschwerde gegen
beide Rekursentscheide des Regierungsrates. In derjenigen betreffend das
Abstimmungsverfahren an der Gemeindeversammlung stellt er den Antrag, den
Entscheid des Regierungsrates aufzuheben und den Gemeinderat Regensdorf
anzuweisen, die angefochtene Abstimmung nochmals durchführen zu lassen. Der
Beschwerdeführer rügt im wesentlichen eine Verletzung der politischen
Rechte der Stimmbürger, die darin liege, dass der Gemeindepräsident
nach Schluss der Diskussion sofort zur Abstimmung schritt, ohne vorher
K. Meyer aufzufordern, den angekündeten Antrag zu formulieren. Meyer hätte
möglicherweise seinen Antrag dem Inhalte der Motion Stäubli nachgebildet
und mit einem Eventualantrag verknüpft; die Abstimmung hätte dann
voraussichtlich ein anderes Resultat gezeitigt.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und der Gemeinderat von
Regensdorf beantragen Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Staatsrechtliche Beschwerden der vorliegenden Art sind
ausschliesslich kassatorischer Natur. Soweit mit der Beschwerde mehr
als die Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheides verlangt wird,
ist darauf nicht einzutreten (BGE 90 I 173 E. 1).
Erwägung 2
2.- a) Der Beschwerdeführer macht vor allem eine Verletzung
politischer Rechte der Stimmbürger geltend. Er sieht sie darin, dass der
Gemeindepräsident den Votanten K. Meyer vor der Abstimmung nicht mehr
aufforderte, seinen angekündeten Antrag formuliert einzureichen.
Man kann sich fragen, ob der Beschwerdeführer zu dieser Rüge
legitimiert sei. Während der Regierungsrat die Frage im angefochtenen
Entscheid offen lässt, bestreitet er die Legitimation des Beschwerdeführers
in der Beschwerdeantwort.
Meyer hat sich nicht als Wortführer einer Gruppe bezeichnet,
welcher der Beschwerdeführer ebenfalls angehören würde. Ebensowenig hat
der Beschwerdeführer selber an der Gemeindeversammlung behauptet, dass
Meyer auch in seinem Auftrag gesprochen habe. Er bezeichnete sich zudem
nicht als benachteiligten Antragsteller. Soweit die politischen Rechte
Meyers verletzt wurden, erscheint also zunächst nur dieser und nicht der
Beschwerdeführer als betroffen und legitimiert. Meyer selber hat gegen
seine angebliche Benachteiligung nicht Einsprache erhoben.
Die Legitimation des Beschwerdeführers ist trotzdem zu bejahen. Wäre
nämlich seine Rüge begründet, wonach es der Gemeindepräsident rechtswidrig
vereitelt habe, einen Gegenantrag zum Antrag des Gemeinderates in der
Versammlung zur Abstimmung zu bringen, so wäre nicht nur Meyer in
seinen Rechten verkürzt, sondern der Gemeindeversammlung ein ihrer
Abstimmung unterliegender Antrag vorenthalten worden. Dadurch würde
jeder Stimmberechtigte betroffen und wäre zur Beschwerde legitimiert
(BGE 89 I 39 mit Zitaten).
b) Der Beschwerdeführer hat zwar erst unmittelbar nach der
Sachabstimmung angekündet, er werde wegen Verletzung des Antragsrechts
von Meyer Beschwerde führen. Hieraus abzuleiten, er habe dadurch sein
Beschwerderecht verwirkt, wäre jedoch übertrieben formalistisch. Man
darf einen Stimmbürger nicht überfordern. Wird in einer ländlichen
Gemeindeversammlung auf Schluss der Diskussion erkannt und schreitet der
Präsident hernach sogleich zur Abstimmung, dann muss es genügen, wenn
der spätere Beschwerdeführer den vorausgehenden Verfahrensmangel noch
innert vernünftiger Frist rügt. Eine solche sieht § 151 Ziff. 1 GG vor:
Der Mangel muss noch anlässlich der Versammlung gerügt werden. Entgegen
den Ausführungen in der regierungsrätlichen Vernehmlassung hat dies der
Beschwerdeführer getan.
c) Abzulehnen ist ferner der Einwand des Regierungsrates, die
Aktivlegitimation sei nicht gegeben, weil es gegen Treu und Glauben
verstosse, dass der Beschwerdeführer die Aufhebung der Abstimmung wegen
einer Unterlassung verlange, die dem zu seiner eigenen Gruppe gehörenden
K. Meyer zur Last falle und auch vom Beschwerdeführer selber hätte behoben
werden können. Der Regierungsrat beruft sich zu Unrecht auf BGE 91 I
320. Er übersieht, dass der Beschwerdeführer nicht einen von ihm oder einem
seiner Gesinnungsgenossen arglistig geschaffenen Verfahrensmangel rügt,
sondern eine rechtswidrige Unterlassung des Gemeindepräsidenten. Der
Umstand, dass Meyer und der Beschwerdeführer ohne weiteres in der Lage
gewesen wären, den Antrag rechtzeitig zu stellen, wird bei der materiellen
Behandlung der Beschwerde zu würdigen sein, bleibt jedoch ohne Einfluss
auf die Legitimation.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer erblickt in der Unterlassung des
Gemeindepräsidenten, den Votanten Meyer zur Formulierung seines
angekündeten Antrags aufzufordern, eine Verletzung von Verfahrensrecht. Er
erhebt somit eine Stimmrechtsbeschwerde. Das Bundesgericht prüft hier die
Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, diejenige
anderer kantonaler Vorschriften nur auf Willkür, sofern sie nicht Umfang
und Inhalt des bundesrechtlich gewährleisteten Stimmrechts betreffen
(BGE 91 I 271/72 mit Verweisungen).
Wie das Bundesgericht in BGE 91 I 319 erkannt hat, wirken sich auch
Vorschriften verfahrensrechtlicher Natur, welche unerlässliche Massnahmen
zur Sicherung freier Wahlen begründen, unmittelbar auf den Umfang des
Wahlrechtes aus. Eine solche Bestimmung wäre verletzt, wenn sich die
Behauptung des Beschwerdeführers als richtig erweisen sollte, wonach der
Gemeindepräsident verpflichtet sei, nach Schluss der Diskussion allfällige
angekündete Anträge noch formulieren zu lassen. Die Stimmberechtigten wären
dann nämlich nicht auf die Wahl zwischen den bereits gestellten Anträgen
beschränkt, sondern könnten sich darüber hinaus für andere (Rückweisungs-,
Abänderungs- und Ergänzungs-) Anträge entscheiden. Die Auslegung des
Regierungsrates ist daher im vorliegenden Falle frei zu überprüfen.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer anerkennt mit Recht, dass der Ordnungsantrag
auf Schluss der Diskussion vorweg zur Abstimmung gebracht werden musste
und nach seiner Annahme keine weitere Diskussion mehr zulässig war. Er
stellt sich aber auf den Standpunkt, auch nach diesem Beschluss hätte
jeder Stimmbürger noch das Recht gehabt, "das Diskussionsergebnis in einem
Antrag zu formulieren und der Versammlung zur Abstimmung zu unterbreiten".
Indessen macht der Beschwerdeführer keine Bestimmung namhaft,
aus der sich die von ihm behauptete Pflicht des Gemeindepräsidenten
ergeben würde, nach Schluss der Diskussion bisher nicht eingereichte
Anträge entgegenzunehmen oder gar einzelne Stimmberechtigte zum Stellen
von Anträgen noch ausdrücklich aufzufordern. Seine Berufung auf den
Kommentar WETTSTEIN N. 531 zum alten GG geht in mehrfacher Hinsicht
fehl. Zwar lässt der erwähnte Autor die Möglichkeit zu, nach Schluss
der Diskussion Standpunkte, die im Laufe der Beratung geltend gemacht
wurden, in bestimmten Anträgen zu formulieren. Eine Verpflichtung
des Gemeindepräsidenten, in der Gemeindeversammlung einen Votanten
hiezu aufzufordern, der sich selber nicht meldet, nimmt dagegen auch
Wettstein nicht an. Abgesehen davon bezieht sich die vom Beschwerdeführer
angeführte Kommentarstelle, wie der Regierungsrat im angefochtenen
Entscheid zutreffend darlegt, auf § 86 lit. c aGG, wonach der Präsident
einer Gemeindebehörde am Schluss der Diskussion die Behördemitglieder
zur Antragstellung aufzufordern hatte. Die für Behördesitzungen
geltenden Verfahrensregeln sind jedoch nicht ohne weiteres auf die
Gemeindeversammlung zu übertragen. Zudem enthält der § 86 lit. c aGG
entsprechende § 66 des geltenden GG jene Vorschrift nicht mehr.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers widerspricht die
Auslegung des Regierungsrates auch nicht allgemein anerkannten Verfahrens-
und Abstimmungsgrundsätzen. Es erscheint im Gegenteil als höchst fraglich,
ob der Präsident, nachdem die Versammlung auf Schluss der Diskussion
erkannt hat, noch irgendwelche Anträge entgegennehmen und Antragstellern
hiezu das Wort erteilen darf. Da es im Ermessen der Versammlung liegt, ob
und wann die Diskussion geschlossen werden soll, wird nach jenem Zeitpunkt
die Zulässigkeit weiterer Anträge (ausgenommen solche zur Geschäftsordnung)
im Zweifel zu verneinen sein. Die Versammlung hat überdies Anspruch darauf,
dass ein Antrag nicht nur gestellt, sondern begründet und diskutiert
wird, damit Klarheit über Sinn und Tragweite besteht (WETTSTEIN, aaO
N. 532) und sich auch die Gegner darüber aussprechen können. Diese haben
nämlich keinen Anlass, sich mit einem zwar angekündeten, aber noch nicht
ausdrücklich gestellten Antrag auseinanderzusetzen. Es entbehrt deshalb der
Folgerichtigkeit, wenn der Beschwerdeführer verlangt, dass zuerst die ganze
Diskussion durchgeführt und erst hernach Antrag gestellt werden solle.
Wird somit von einem Votanten eine Meinung vertreten, der sich
daraus ergebende formulierte Antrag aber nur eventuell in Aussicht
gestellt oder sogar nur unformuliert angekündet, so ist über diesen
Antrag nur abzustimmen, wenn er so rechtzeitig gestellt wurde, dass sich
die Versammlung noch darüber aussprechen konnte. Meyer hätte sich demnach
spätestens nach Einreichung des Antrages auf Schluss der Diskussion diesem
widersetzen müssen mit dem Hinweis darauf, dass er nunmehr seinen eigenen
Antrag einreiche und zur Diskussion stelle. Unterliess er dies, so war
es nicht Sache des Präsidenten, ihn noch ausdrücklich zur Antragstellung
einzuladen.
Überdies hätte jeder andere Stimmbürger, namentlich auch der
Beschwerdeführer, den angekündeten Antrag formulieren können, nachdem sich
gezeigt hatte, dass Meyer dies nicht tat. Wäre dabei die Zulassung des
Antrages und die Abstimmung darüber verweigert worden, dann liesse sich
wohl erörtern, ob das Stimmrecht beeinträchtigt worden sei. Nachdem jedoch
ein derartiger Antrag weder vor der Abstimmung über den Ordnungsantrag
noch vor derjenigen in der Sache selber gestellt worden ist, kann von
einer Verletzung der freien Willensbildung in der Gemeindeversammlung
keine Rede sein.
Der vom Beschwerdeführer gerügte angebliche Verstoss hätte im übrigen
am Abstimmungsergebnis nichts ändern können. Meyer hätte sich in seinem
Antrag an den Rahmen seiner vorherigen Ausführungen halten müssen, da ja
jede weitere Diskussion ausgeschlossen war. Laut dem unangefochtenen
Versammlungsprotokoll trat Meyer der Aufhebung der Zivilgemeinden
schlechthin entgegen. Er kündete in diesem Sinne einen Gegenantrag
an. Dieser konnte daher nur auf Ablehnung des gemeinderätlichen Antrages
lauten. Formulierungen, wie sie der Beschwerdeführer im kantonalen und
im vorliegenden Verfahren angibt, wären nicht mehr zulässig gewesen, weil
sie wesentliche neue Elemente enthalten hätten. Der Antrag auf Abweisung
desjenigen des Gemeinderates brauchte aber gar nicht ausdrücklich gestellt
zu werden, da in der Abstimmung ohnehin die Stimmen für und gegen diesen
Antrag gezählt wurden. Möglicherweise hat Meyer denn auch gerade deswegen
darauf verzichtet, einen Gegenantrag zu formulieren.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.