BGE 91 I 81
91 I 81
14. Urteil vom 12. Mai 1965 i.S. Minister gegen Grosser Rat des Kantons
Aargau Regeste
Quellensteuer, Verfassungsmässigkeit gesetzlicher Erlasse,
Rechtsgleichheit. Art. 4 BV.
1. Art. 4 BV bindet nicht nur den Richter und die Verwaltung, sondern
auch den Gesetzgeber. Dessen Erlasse müssen sich deshalb auf ernsthafte
Gründe stützen lassen und dürfen weder sinn- und zwecklos sein noch
rechtliche Unterscheidungen treffen, für die ein vernünftiger Grund in den
zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (Erw. 2).
2. Darin, dass nach § 116 bis Abs. 1 des aargauischen Gesetzes
über die ordentlichen Staats- und Gemeindesteuern vom 5. Februar
1945 /6. Dezember 1964 ausländische Arbeitnehmer, welche keine
fremdenpolizeiliche Niederlassungsbewilligung besitzen, der Quellensteuer
unterstellt werden können, liegt keine rechtsungleiche Behandlung (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Am 6. Oktober 1964 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Aargau
eine Gesetzesvorlage, durch welche das Gesetz über die ordentlichen Staats-
und Gemeindesteuern vom 5. Februar 1945 (StG) wie folgt ergänzt wurde:
"§ 116 bis (Quellensteuer)
1. Für das unselbständige Erwerbseinkommen natürlicher Personen ohne
fremdenpolizeiliche Niederlassungsbewilligung kann der Regierungsrat die
Erhebung der Steuer beim Schuldner der steuerbaren Leistung In Form eines
Quellensteuerabzuges anordnen. Das übrige Einkommen und das Vermögen sind
nach den allgemeinen Bestimmungen des Steuergesetzes steuerpflichtig.
2. Die Quellensteuer tritt an die Stelle der ordentlichen
Einkommenssteuer und wird nach einem von den Steuerfüssen des Staates
und der Gemeinden unabhängigen Pauschaltarif erhoben.
3. Der Schuldner der steuerbaren Leistung hat
a) die steuerbare Leistung um die im Zeitpunkt ihrer Auszahlung oder
Gutschrift verfallende Steuer zu kürzen,
b) die Steuerbetreffnisse an die vom Kanton bezeichnete Amtsstelle
abzuliefern,
c) die Steuer auf den Bezüger der Leistung zu überwälzen,
d) für Steuerausfälle und für Verstösse gegen die Ablieferungspflicht
einzustehen, soweit er sie vorsätzlich oder grobfahrlässig verschuldet hat.
4. Wird kein Barlohn ausgerichtet oder ist der Steuerabzug höher als
diese Leistung, so ist der Arbeitgeber gehalten, die Quellensteuer auf
den Naturalentschädigungen und auf den Trinkgeldern oder auf ähnlichen
Einkünften beim Steuerpflichtigen zu erheben.
5. Die mit der Durchführung der Quellensteuer betraute Amtsstelle ist
befugt, beim Schuldner der steuerbaren Leistung, auf den die §§ 72 bis 74,
100, 101 und 115 des Steuergesetzes sinngemäss ebenfalls anwendbar sind,
die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten nachzuprüfen.
§ 116 ter (Gegenrecht)
Der Regierungsrat ist befugt, mit anderen Kantonen Vereinbarungen
abzuschliessen über die gegenseitige Anwendung der Quellensteuer auf das
Erwerbseinkommen von Personen, die im einen Kanton wohnen und im anderen
entlöhnt werden."
Diese Gesetzesvorlage ist in der Volksabstimmung vom 6. Dezember
1964 angenommen worden und am 1. Januar 1965 in Kraft getreten. Die
gleichfalls am 1. Januar 1965 in Kraft getretene Vollziehungsverordnung
"über die Quellensteuer auf dem unselbständigen Erwerbseinkommen
natürlicher Personen ohne Niederlassungsbewilligung vom 10. Dezember
1964" (Quellensteuerverordnung, QVO), der eine Tabelle des pauschalen
Steuertarifes beigefügt ist, umschreibt in § 1 den Kreis der
steuerpflichtigen Personen wie folgt:
"Natürliche Personen, die nicht im Besitze der fremdenpolizeilichen
Niederlassungsbewilligung (Ausländerausweis C) sind, sich jedoch im
Kanton Aargau aufhalten oder im Kanton wohnen und einer unselbständigen
Erwerbstätigkeit nachgehen, sind für die Einkünfte aus dieser
Erwerbstätigkeit nach Massgabe dieser Verordnung steuerpflichtig."
Nach § 3 QVO wird die Quellensteuer für den ganzen Kanton einheitlich
und unter Berücksichtigung der mittleren Steuerbelastung in Bund,
Kanton und Gemeinden (einschliesslich Kirchen- und Feuerwehrsteuern)
festgesetzt. Gemäss § 9 lit. a QVO bleibt die Durchführung des
Einschätzungsverfahrens nach den ordentlichen Bestimmungen des
Steuergesetzes vorbehalten, wenn der Steuerpflichtige über ein Einkommen
aus unselbständiger Erwerbstätigkeit von dauernd mehr als Fr. 1500.--
pro Monat verfügt.
B.- Der deutsche Staatsangehörige Walter Minister wohnt seit dem
Jahre 1957 in Ennetbaden und arbeitet in der Firma Brown, Boveri &
Cie. AG, wo er im Jahre 1963 einen Lohn von Fr. 14'171.-- und Fr. 850.--
Gratifikation und im Jahre 1964 einen Lohn von Fr. 15'361.-- und Fr. 900.--
Gratifikation bezog. Er ist im Besitze einer Aufenthaltsbewilligung,
die bis zum 30. September 1965 gültig ist.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt Walter Minister, es sei §
116 bis StG wegen Verletzung von Art. 4 BV als ungültig zu erklären und
aufzuheben. Auf die Begründung der Beschwerde wird, soweit erforderlich,
in den Erwägungen hingewiesen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Aargau beantragt, die Beschwerde
abzuweisen, eventuell vor dem Entscheid darüber die anderen Kantone zur
Stellungnahme einzuladen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerde richtet sich gegen den in der Volksabstimmung
vom 6. Dezember 1964 angenommenen neuen § 116 bis StG, durch den für
die Fremdarbeiter die Quellenbesteuerung eingeführt wurde. Das Ergebnis
der Volksabstimmung wurde im Amtsblatt des Kantons Aargau am 19. Dezember
1964 veröffentlicht. Die am 7. Januar 1965 der Post übergebene Beschwerde
ist somit rechtzeitig erhoben worden.
Zur Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV sind Ausländer nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nur befugt wegen formeller
Rechtsverweigerung und Willkür in Zivil- und Strafsachen oder in
Verwaltungsstreitigkeiten vermögensrechtlicher Art wie überhaupt dort, wo
die durch Art. 4 BV gewährleisteten Rechte dem Einzelnen ohne Rücksicht
auf seine Staatsangehörigkeit zustehen (BGE 91 I 49). Die Frage, ob der
Beschwerdeführer in Ansehung dieser Praxis legitimiert sei, vorliegenden
Falles eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV
einzureichen, braucht indessen nicht beantwortet zu werden, weil sich
die Beschwerde materiell als nicht begründet erweist.
Erwägung 2
2.- Art. 4 BV bindet nicht nur den Richter und die Verwaltung,
sondern auch den Gesetzgeber (so schon BGE 6 172; FLEINER/GIACOMETTI,
Bundesstaatsrecht S. 441). Ausser den Schranken, die sich aus den übrigen
Grundrechten, aus dem gesamten Bundesrecht und aus den organisatorischen
Bestimmungen der Kantonsverfassung ergeben, hat deshalb der kantonale
Gesetzgeber das Gleichheitsprinzip nach Art. 4 BV und das sich daraus
ergebende Willkürverbot zu beachten. Gegen diese verfassungsmässigen
Grundsätze verstösst ein gesetzgeberischer Erlass dann, wenn er sich
nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn er sinn- und zwecklos ist
oder wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich
ist (BGE 61 I 92; 65 I 72; 69 I 95; 77 I 102, 107 und 189; 78 I 416; 80
I 138 und 234; 81 I 184; 82 I 286; 84 I 105; 86 I 279 Erw. 3 a; 88 I 79
Erw. 3; 89 I 35 Erw. 5). Innerhalb dieses Rahmens steht dem Gesetzgeber
ein weiter Ermessensspielraum zu. Der Verfassungsrichter hat diesen zu
berücksichtigen und nur einzugreifen, wenn ein Ermessensmissbrauch oder
eine Ermessensüberschreitung vorliegt; er darf nicht einfach sein eigenes
Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers treten lassen.
Ob der Gesetzgeber sich beim Erlass einer bestimmten Norm im Rahmen
seines Ermessens und damit innerhalb der ihm durch die Verfassung
gezogenen Grenzen gehalten habe, lässt sich nur beantworten, wenn
erkannt wird, welche Bedeutung der betreffenden Norm zukommt. Diese
Vorfrage stellt sich anders, je nachdem die Norm als solche oder erst
im Anschluss an eine gestützt darauf ergangene Verfügung angefochten
wird. Im zweiten Falle hat der Staatsgerichtshof darüber zu befinden, ob
Auslegung und Anwendung, welche die Norm in der beanstandeten Verfügung
erfahren hat, verfassungswidrig sei. Bei prinzipaler Beurteilung der
Verfassungsmässigkeit kann das Bundesgericht dagegen nicht an eine
Auslegung anknüpfen, die der angefochtenen Norm durch die kantonalen
rechtsanwendenden Behörden zuteil geworden ist. Es kann auch nicht seine
Aufgabe sein, alle denkbaren Auslegungen und Anwendungsmöglichkeiten
in Betracht zu ziehen und auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu
überprüfen. Der Staatsgerichtshof hat vielmehr in diesen Fällen
nur abzuklären, ob der angefochtenen Norm nach den anerkannten
Auslegungsgrundsätzen eine Bedeutung beigelegt werden könne, welche die
Norm als verfassungsmässig erscheinen lässt (Entscheid vom 7. März 1962 in
Sachen Haus- und Grundeigentümer-Verband Luzern, Erw. 2, ZBl 1963 S. 52 -
ASA 32 S. 286 f.).
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, darin,
dass durch § 116 bis Abs. 1 StG ausländische Arbeitnehmer, die keine
fremdenpolizeiliche Niederlassungsbewilligung besitzen, der Quellensteuer
unterstellt würden, liege eine den Art. 4 BV verletzende rechtsungleiche
Behandlung. Er selber werde als Ausländer ohne Niederlassungsbewilligung
infolge dieser Bestimmung zu seinem Nachteil anders besteuert als
Ausländer mit Niederlassungsbewilligung und als Inländer, auch wenn
die tatsächlichen Verhältnisse gleich seien. Die Beschwerde rügt somit
nicht, die Quellensteuer als solche sei verfassungswidrig, sondern nur,
das Kriterium für die Unterstellung unter diese Steuer halte vor Art. 4
BV nicht stand.
a) Es trifft zu, dass § 116 bis Abs. 1 StG trotz gleicher
tatsächlicher Verhältnisse mit Bezug auf die Besteuerung zwei Kategorien
von Fremdarbeitern unterscheidet: Solche, die im Besitze einer
fremdenpolizeilichen Niederlassungsbewilligung sind und im ordentlichen
Verfahren besteuert werden, und solche, die keine Niederlassungsbewilligung
besitzen und der Quellensteuer unterstehen. Eine Ungleichheit besteht
auch insofern, als die Quellensteuer nur bei Ausländern, nicht auch bei
Inländern zur Anwendung gelangt. Es stellt sich deshalb die Frage, ob
das gewählte Kriterium für die Unterstellung unter die neue Steuer sich
nicht auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen lasse, und ob mit der Wahl
dieses Kriteriums rechtliche Unterscheidungen gemacht werden, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist.
Zur Unterstellung unter die Quellensteuer hat das Bundesgericht in
einem neueren Entscheid (vom 21. März 1962 i.S. Rohner gegen Kanton
St. Gallen, ASA 32 S. 211 f.) ausgeführt, dadurch, dass Art. 1 der
st. gallischen Verordnung über die Quellensteuer die Unterstellung davon
abhängig mache, ob der ausländische Arbeitnehmer eine fremdenpolizeiliche
Niederlassungsbewilligung besitze oder nicht, werde auf ein Merkmal
abgestellt, das für das Polizeirecht, nicht aber für das Steuerrecht
von Bedeutung sei. Insbesondere berücksichtige das st. gallische
Steuerrecht für die steuerliche Zugehörigkeit zum Kanton weder die
Niederlassungsbewilligung noch die Staatsangehörigkeit, sondern allein
den Wohnsitz, beziehungsweise die für diesen massgebliche Dauer des
Aufenthaltes. Sowohl nach der allgemeinen Ordnung des st. gallischen
Steuergesetzes als auch nach dem besonderen Zweck der Quellensteuer
könne zwar das Fehlen des Wohnsitzes im Kanton, nicht aber das Fehlen der
Niederlassungsbewilligung einen sachlichen Grund für die Anwendung der
Quellensteuer bilden. Soweit Art. 1 der st. gallischen Verordnung über
die Quellensteuer Ausländer mit Wohnsitz im Kanton der Quellensteuer
unterstelle, behandle er diese ohne ernsthaften Grund anders als
Personen in gleichen tatsächlichen Verhältnissen und verletze damit die
Rechtsgleichheit.
Diese Erwägungen sind für den vorliegenden Fall insoweit nicht
präjudiziell, als § 116 bis Abs. 1 StG für die Anwendung der Quellensteuer
bewusst auf das Fehlen der Niederlassungsbewilligung abstellt, wobei
offensichtlich vorausgesetzt ist, dass der ausländische Arbeitnehmer
sich im Kanton aufhält oder hier wohnt (vgl. § 1 QVO). Der Kanton Aargau
hat demnach in seinem Steuergesetz ausdrücklich eine Lösung gewählt,
nach welcher gewisse Ausländer mit Wohnsitz oder Aufenthalt im Kanton
der Quellensteuer unterliegen, während der st. gallische Gesetzgeber den
Regierungsrat nur ermächtigt hat, für Personen ohne Wohnsitz im Kanton
die Quellensteuer einzuführen.
b) Im Entscheid Rohner führte das Bundesgericht aus, auch der für
die Einführung der Quellensteuer angegebene Grund, die Besteuerung jener
Personen zu erleichtern, deren steuerliche Erfassung nach dem ordentlichen
Veranlagungs- und Bezugsverfahren infolge ihrer befristeten Tätigkeit
im Kanton Schwierigkeiten bereite, vermöge eine Unterscheidung nach dem
Besitze der Niederlassungsbewilligung nicht zu rechtfertigen, denn solche
Schwierigkeiten könnten wohl aus der kurzen Dauer des Aufenthaltes im
Kanton, nicht aber aus dem Fehlen der Niederlassungsbewilligung entstehen;
ein Pflichtiger, der sich mehr als drei Monate im Kanton aufhalte, könne
ohne ernsthafte Schwierigkeiten auf dem ordentlichen Wege steuerlich
erfasst werden, gleichgültig, ob er die Niederlassungsbewilligung besitze
oder nicht.
Es rechtfertigt sich indessen doch, zu prüfen, ob bei den gegebenen
Verhältnissen die Schwierigkeiten, die sich einer richtigen steuerlichen
Erfassung der Fremdarbeiter entgegenstellen, derart seien, dass sich
die Anwendung der Quellensteuer auch gegenüber Pflichtigen aufdrängt,
die im Kanton Wohnsitz haben.
Die Schwierigkeit einer geordneten steuerlichen Erfassung der
ausländischen Arbeitskräfte ist zunächst darauf zurückzuführen,
dass ihre Zahl ausserordentlich gross ist. Im August 1964 betrug
die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte in der Schweiz rund 720'900
kontrollpflichtige Aufenthalter und Grenzgänger und etwa 100'000 Ausländer
mit Niederlassungsbewilligung, was nahezu 30% aller Beschäftigten
entspricht (Geschäftsbericht des Bundesrates über das Jahr 1964, S. 242);
im Kanton Aargau wurden zur gleichen Zeit 52'348 kontrollpflichtige
ausländische Arbeitskräfte gezählt. Angesichts dieser grossen Zahl von
Fremdarbeitern ist es den Steuerbehörden nicht möglich, in allen Fällen
die Frage des Wohnsitzes näher abzukären, zumal im Zeitpunkte der Einreise
kaum je feststeht, wie lange sich der betreffende Fremdarbeiter im Kanton
aufhalten werde. Aufenthalter, die sich mit unserem Lande noch wenig
verbunden fühlen, kehren öfters periodisch an ihren früheren Wohnsitz
zurück, und für ausländische Saisonarbeiter ist die jeweilige Rückkehr
in den Heimatstaat fremdenpolizeilich vorgeschrieben.
Zu berücksichtigen ist sodann, dass die Fälle, in denen Fremdarbeiter
das Land ohne Bezahlung der Steuern wieder verlassen, immer zahlreicher
geworden sind, seit durch die Lockerung der Kontrollvorschriften Abgabe
und Rückzug der Ausweispapiere wesentlich erleichtert wurden. Ausserdem
waren die meisten ausländischen Arbeitnehmer in ihren Heimatstaaten der
Quellensteuer unterworfen. Das in der Schweiz übliche Steuerveranlagungs-
und Bezugsverfahren ist ihnen neu und daher völlig fremd. Da sie zudem die
deutsche oder französische Sprache nicht oder nur wenig verstehen, sind
sie ohne fremde Hilfe nicht in der Lage, die komplizierten Steuerformulare
auszufüllen. Daraus ergeben sich nicht nur erhebliche Unannehmlichkeiten
für die Fremdarbeiter selber, sondern auch bedeutende Verzögerungen bei
der Veranlagung.
All das stellt die richtige Durchführung eines ordentlichen
Veranlagungs- und Bezugsverfahrens in Frage und führte zur Lösung, die
Fremdarbeiter der Quellensteuer zu unterstellen, womit einerseits der
Steuerbezug gesichert und anderseits ermöglicht wird, den Pflichtigen
nach einem einfachen und ihm in der Regel bekannten Verfahren zu besteuern.
Diejenigen ausländischen Arbeitnehmer, die im Besitze einer
Niederlassungsbewilligung sind, tragen zu den Schwierigkeiten, die
den Anlass zur Einführung der Quellensteuer boten, kaum etwas bei, da
sie regelmässig schon lange Jahre in der Schweiz wohnen, mit unseren
Einrichtungen und mit unserer Sprache vertraut sind und sich hier
meist auch eine dauernde Existenzgrundlage geschaffen haben. Dass diese
Kategorie von Fremdarbeitern im Rahmen des ordentlichen Veranlagungs-
und Bezugsverfahrens zu besteuern ist, steht deshalb ausser Frage und
ist in § 116 bis Abs. 1 StG auch vorgesehen. Bei der grossen Zahl der
blossen Aufenthalter, die nach dieser Vorschrift der Quellensteuer
unterworfen sind, wirken sich dagegen die erwähnten Schwierigkeiten
aus. Wenngleich es nicht ausgeschlossen ist, dass auch hier in manchen
Fällen das ordentliche Verfahren durchgeführt werden könnte, haben doch
die Steuerbehörden praktisch nicht die Möglichkeit, diese zuverlässig
festzustellen und zu erfassen. Es kann daher nicht gesagt werden, die
Unterstellung der Aufenthalter unter die Quellensteuer lasse sich mit
ernsthaften Erwägungen nicht begründen. § 116 bis Abs. 1 StG trägt den
zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen in vernünftiger Weise Rechnung,
sodass die Rüge, das darin vorgesehene Kriterium für die Unterstellung
unter die Quellensteuer führe zu rechtsungleicher Behandlung, nicht
bergündet ist (vgl. KOLLER, Die Quellenbesteuerung der ausländischen
Gastarbeiter, in ZBl 1963 S. 43 1 ff.).
Erwägung 4
4.- Bie Beschwerde macht weiter geltend, § 116 bis Abs. 2 StG,
wonach die Quellensteuer nach einem von den Steuerfüssen des Staates
und der Gemeinden unabhängigen Pauschaltarif erhoben wird, führe zu
einer rechtsungleichen Behandlung, da dieser einheitliche Tarif auf die
Verschiedenheit der Steuerfüsse in den einzelnen Gemeinden nicht Rücksicht
nehme. Auch dieser Einwand ist nicht begründet, weil die an sich nicht
angefochtene Quellensteuer sich praktisch nur durch einen einheitlichen
Pauschaltarif für die kantonalen und kommunalen Steuern verwirklichen
lässt, der notwendigerweise vom gewöhnlichen Tarif abweicht. Dass
der einheitliche Tarif je nach der Höhe des in den einzelnen Gemeinden
geltenden Steuerfusses zu verschiedenen Belastungen der Steuerpflichtigen
im Vergleich zur ordentlichen Einkommenssteuer führt, lässt sich nicht
in Abrede stellen. Für den Beschwerdeführer, der in einer Gemeinde
wohnt, die einen Steuerfuss von nur 105% hat, ergibt sich bei der von
ihm angenommenen Entwicklung seiner Einkommensverhältnisse durch die
Quellenbesteuerung eine Mehrbelastung von Fr. 219.-- im Jahre 1965 und
Fr. 372.-- für das Jahr 1966. Der im Rahmen der Quellensteuer für die
Gemeindesteuer festgesetzte Einheitssteuerfuss von 135% entspricht jedoch
"dem nach der Zahl der ausländischen Steuerpflichtigen gewogenen Mittel der
Steurbelastung", womit ein möglichst gerechter Ausgleich geschaffen wurde.
Erwägung 5
5.- Schliesslich macht der Beschwerdeführer noch geltend, § 9 QVO,
wonach bei Steuerpflichtigen, die über ein Einkommen aus unselbständiger
Erwerbstätigkeit von dauernd mehr als Fr. 1500.-- pro Monat verfügen, das
ordentliche Einschätzungsverfahren Platz greift, verletze ebenfalls den
Grundsatz der Rechtsgleichheit. Auch dieser Einwand ist unbehelflich. Eine
solche Bestimmung ermöglicht, dem Grundsatz der Rechtsgleichheit besser
Rechnung zu tragen, da sich bei Einkommen von mehr als Fr. 1500.-- im
Monat die individuellen Unterschiede bei den Abzügen für Berufsauslagen
und Versicherungsbeiträge derart erheblich auswirken, dass stossende
Ungleichheiten entstehen würden, wenn auch diese Pflichtigen nach einem
einheitlichen Tarif besteuert würden. Abgesehen davon behauptet der
Beschwerdeführer nicht, dass die beanstandete Vorschrift mehr als eine
blosse Vollziehungsvorschrift sei.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.