BGE 91 I 480
91 I 480
73. Urteil vom 31. März 1965 i.S. Association de l'Ecole française und
Mitbeteiligte gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Regeste
Art. 90 OG; Art. 4 und 116 BV, Sprachenfreiheit; Privatschulwesen.
1. Staatsrechtliche Beschwerden gegen die Verweigerung, den Entzug und
die Einschränkung einer Polizeierlaubnis haben nicht bloss kassatorische
Funktion. Rechtsnatur der Bewilligung zum Betrieb einer Privatschule nach
Zürcher Recht (Erw. I).
2. Die Sprachenfreiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht des
Bundes (Erw. II/1). Sie steht unter dem Vorbehalt des Art. 116 BV. Die
Massnahmen, welche die Kantone gestützt darauf zur Erhaltungder vier
überlieferten Sprachgebiete der Schweiz treffen, haben den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu wahren (Erw. II/2); sie bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts mit Bezug auf die Auslegung
und Anwendung kantonalen Rechts (Erw. II/3).
3. Die Kantone können gestützt auf Art. 116 BV die Unterrichtssprache
auch für die Privatschulen festlegen (Erw. II/2). Zulässigkeit der
Vorschrift, dass die Schüler nach Ablauf einer bestimmten Frist dem
Unterricht in der Landessprache folgen können müssen und dass sie hernach
in eine Schule überzutreten haben, die den Unterricht in der Landessprache
erteilt (Erw. II/3 b).
4. Voraussetzungen für den Entzug und die Einschränkung der
Bewilligung zum Betrieb einer Privatschule nach Zürcher Recht (Erw. III).
Sachverhalt
A.- Der Erziehungsrat des Kantons Zürich erteilte am 24. April
1956 dem Französischen Generalkonsulat in Zürich die Bewilligung zur
Führung einer Privatschule auf der Volksschulstufe für ausländische,
sich vorübergehend im Kanton Zürich aufhaltende Schüler französischer
Zunge. Er erlaubte dabei, den Unterricht in französischer Sprache, nach
französischem Lehrplan und mit französischen Lehrmitteln zu erteilen,
jedoch unter dem Vorbehalt: "Hat ein Aufenthalt zwei Jahre gedauert und ist
mit einer weitern längern Dauer oder einer dauernden Niederlassung in der
Schweiz zu rechnen, so ist eine Einführung in die deutsche Sprache in das
Unterrichtsprogramm aufzunehmen, welche den Übertritt an die zürcherische
Volksschule oder an Mittelschulen gestattet".
In der Folge übernahm die Association de l'Ecole française, ein Verein,
die Führung der Schule, die ausser einer Primar- und Sekundarabteilung ein
Gymnasium umfasst. Auf Gesuch des Vereins anerkannte der Erziehungsrat die
Ecole française am 16. Juli 1957 auch "als Privatschule für Schweizerkinder
französischer Muttersprache, deren Eltern oder Besorger sich vorübergehend
oder mit der Absicht dauernder Niederlassung in Zürich aufhalten". Dem
Verein wurde aufgegeben, Lehrplan und Lehrziel der Volksschule
entsprechend zu gestalten, insbesondere die Schüler in der deutschen
Sprache so zu fördern, dass sie nach zwei Jahren dem Unterricht der
ihrem Alter entsprechenden Klasse der Volksschule ohne Schwierigkeiten
zu folgen vermögen. Der Erziehungsrat machte zudem die Aufnahme von
Schweizerkindern von einer Bewilligung des Schulamtes der Stadt Zürich
abhängig, wobei er vorsah: "Diese Bewilligung wird für zwei Jahre erteilt;
sie kann bei anhaltenden sprachlichen Schwierigkeiten ausnahmsweise um ein
weiteres Jahr verlängert werden. Spätestens nach Ablauf von drei Jahren
seit ihrem Eintritt in die Ecole française haben die Schweizerkinder
in eine deutschsprachige Schule überzutreten." B. - Die Association de
l'Ecole française und mehrere Väter westschweizerischer Kinder stellten
am 26. Juli 1961 das Gesuch, es sei auch Schweizerkindern der Schulbesuch
ohne zeitliche Einschränkung zu bewilligen. Der Erziehungsrat wies das
Gesuch ab, ebenso auf Rekurs hin der Regierungsrat. Das Verwaltungsgericht
hiess eine Beschwerde der Gesuchsteller am 25. Oktober 1962 im Sinne
der Erwägungen gut und wies die Sache an den Regierungsrat zurück. Es
begründete die Rückweisung damit, dass der Regierungsrat unter Verletzung
des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nicht zwischen Kindern, die sich
nur vorübergehend, und solchen, die sich dauernd im Kanton aufhielten,
unterscheide, dass er andererseits dadurch, dass er den Schulbesuch
nur für Schweizerkinder, nicht dagegen für Ausländerkinder zeitlich
begrenze, gegen die Rechtsgleichheit verstosse und dass er durch die
Verpflichtung, nach zweijährigem Besuch der Ecole française in die
Volksschule überzutreten, den Eltern das Recht nehme, ihre Kinder in
eine mit Bewilligung des Erziehungsrates auf Grundlage der deutschen
Sprache geführte Privatschule zu senden (vgl. Rechenschaftsbericht des
Verwaltungsgerichts 1962 Nr. 105 = ZBl 1963 S. 452 = ZR 63 Nr. 67). Das
Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den
Rückweisungsentscheid mit Urteil vom 3. April 1963, im wesentlichen
mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges, nicht eingetreten.
Auf Grund des Rückweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts hiess der
Regierungsrat den Rekurs der Gesuchsteller am 4. Juni 1964 teilweise gut,
indem er anordnete:
"Der Association de l'Ecole française, Zürich, wird die Bewilligung zur
Unterrichtung von Schülern mit französischer Muttersprache (schweizerischer
und ausländischer Nationalität) in französischer Sprache unter folgenden
Bedingungen erteilt:
1. Schüler französischer Muttersprache, bei denen ein dauernder
Aufenthalt im Kanton Zürich ausser Betracht fällt oder unwahrscheinlich
ist, können für die Zeit ihrer Anwesenheit im Kanton Zürich in die Schule
aufgenommen werden.
Die Bestimmung von Lehrplan und Lehrmitteln wird der Schule überlassen,
jedoch ist eine dem Unterrichtsziel der Volksschule entsprechende Schulung
anzustreben.
2. Andere Schüler französischer Muttersprache können für die Dauer
von zwei Jahren aufgenommen werden.
Der Schulbesuch kann ausnahmsweise aus besonderen Gründen bis auf
drei Jahre erstreckt werden, insbesondere bei anhaltenden sprachlichen
Schwierigkeiten oder bei bevorstehender Beendigung der Schulpflicht. Nach
Ablauf der Bewilligung hat der Übertritt in eine öffentliche oder private
Schule mit deutscher Unterrichtssprache zu erfolgen.
Der Unterricht hat in bezug auf Lehrziel und Lehrplan jenem der
staatlichen Volksschule zu entsprechen. Die Schüler sind in der deutschen
Sprache so zu fördern, dass sie nach zwei Jahren dem Unterricht in einer
ihrem Alter entsprechenden Klasse der Volksschule zu folgen vermögen. Die
von der Schule verwendeten Lehrmittel sind der Erziehungsdirektion zur
Genehmigung vorzulegen.
3. Die Aufnahme in die Schule bedarf der vorangehenden Bewilligung
des Schulamtes der Stadt Zürich.
Die Bewilligung wird für den einzelnen Schüler erstmals für zwei
Jahre erteilt. Sie kann hernach auf Gesuch gemäss Ziffer 2 Absatz 2
verlängert werden oder wird gegen den Nachweis weiteren nur vorübergehenden
Aufenthaltes gemäss Ziffer 1 jeweils um ein Jahr verlängert.
Im übrigen gelten die Bestimmungen der Beschlüsse des Erziehungsrates
vom 24. April 1956 und 16. Juli 1957."
Das Verwaltungsgericht hat eine dagegen erhobene Beschwerde am
23. Oktober 1964 abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist.
C.- Die Association de l'Ecole française und zehn Väter von Schülern
dieser Schule führen unter Berufung auf Art. 4 und 116 BV, Art.
63 der Zürcher Kantonsverfassung (KV) und die persönliche Freiheit
staatsrechtliche Beschwerde mit den Anträgen, der letztgenannte Entscheid
des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben und es sei der Association de
l'Ecole française zu bewilligen, schweizerische und ausländische Kinder
französischer Muttersprache ohne zeitliche Beschränkung (oder doch für die
ganze Primarschulzeit, mindestens aber für mehr als zwei bzw. drei Jahre)
in der Schule aufzunehmen und zu unterrichten.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
schliessen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
I. - Gemäss § 270 des Gesetzes über das gesamte Unterrichtswesen
(Unterrichts G) des Kantons Zürich vom 23. Dezember 1859 bedarf es
zur Errichtung von Privatschulen "einer besonderen Bewilligung des
Erziehungsrates, welcher eine Prüfung des Planes und der Einrichtung
der Anstalt vorauszugehen hat". Diese Bewilligung wird (im Gegensatz zu
den entsprechenden Bewilligungen einiger anderer Kantone) im Schrifttum
mit überzeugenden Gründen als Polizeierlaubnis bezeichnet (vgl. ZIEGLER,
Die öffentlichrechtliche Stellung der privaten Schulen in der Schweiz,
S. 84, und die dort in A. 42 genannten Belege; anderer Meinung BARTH,
Die Unterrichtsfreiheit in der Schweiz im 19. Jahrhundert, S. 5, 54, 62
ff., und im Anschluss daran GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone, S. 171
A. 9). Eine staatsrechtliche Beschwerde, die sich gegen die Verweigerung,
den Entzug oder die Einschränkung einer Polizeierlaubnis wendet, ist
nicht bloss kassatorischer Natur (BGE 87 I 280 Erw. 1 mit Verweisungen,
89 I 526 Erw. 5, 90 I 349). Das zweite Rechtsbegehren der Beschwerde, mit
dem verlangt wird, der Association de l'Ecole française sei zu bewilligen,
schweizerische und ausländische Kinder französischer Muttersprache ohne
zeitliche Beschränkung (oder doch für die ganze Primarschulzeit, mindestens
aber für mehr als zwei bzw. drei Jahre) in der Schule aufzunehmen und zu
unterrichten, ist daher zulässig. Es ist zudem insofern von Bedeutung,
als sich daraus ergibt, dass die Beschwerde sich nur gegen die vom
Regierungsrat verfügte und vom Verwaltungsgericht bestätigte Beschränkung
der Aufnahme von Schülern auf die Dauer von zwei bzw. drei Jahren richtet.
II. - 1. - Die Beschwerdeführer machen geltend, die angefochtenen
Anordnungen verstiessen in erster Linie gegen den "Anspruch eines Menschen,
sich in seiner eigenen Muttersprache unterrichten zu lassen". Ihrer Ansicht
nach gewährleistet die Verfassung dieses Recht im Gleichheitssatz des
Art. 4 BV, in Art. 116 BV, in der Garantie der persönlichen Freiheit und
in Art. 63 der Zürcher KV, der in seiner bis zum 16. Juli 1963 gültigen
Fassung die Lehrfreiheit ausdrücklich garantierte. Diese Verfassungssätze
setzen das als verletzt bezeichnete Rechtsgut zwar voraus; sie schützen
es jedoch selber nicht oder nur nach einzelnen Richtungen hin. Worum es
den Beschwerdeführern in Wirklichkeit geht, ist die Sprachenfreiheit.
Die Sprachenfreiheit gehört nach der Lehre zu den ungesc hriebenen
Freiheitsrechten der BV (GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht, S. 393 ff. mit
Verweisungen). Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Das Bundesgericht
hat den Bestand ungeschriebenen Verfassungsrechts des Bundes mit
Bezug auf die Eigentumsgarantie (BGE 89 I 98 mit Verweisungen), die
Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 87 I 117) und die persönliche Freiheit
(BGE 89 I 98, 90 I 34 Erw. 3 a) anerkannt; es besteht kein Grund, diese
Anerkennung nicht auch auf die Sprachenfreiheit auszudehnen. Wie die
persönliche Freiheit (BGE 88 I 272, 89 I 98, 90 I 36), so ist auch die
Sprachenfreiheit, das heisst die Befugnis zum Gebrauche der Muttersprache,
eine wesentliche, ja bis zu einem gewissen Grade notwendige Voraussetzung
für die Ausübung anderer Freiheitsrechte; im Falle der Sprachenfreiheit
ist dabei an alle jene Grundrechte zu denken, welche die Freiheit der
Äusserung durch das gesprochene oder geschriebene Wort gewährleisten, wie
die Meinungsäusserungsfreiheit, vorab in der Gestalt der Pressefreiheit,
die Kultusfreiheit, die Vereinsfreiheit, die politischen Rechte und,
soweit diese anerkannt ist, auch die Unterrichtsfreiheit (HEGNAUER,
Das Sprachenrecht der Schweiz, S. 27 ff.; MEISSER, Demokratie und
Liberalismus in ihrem Verhältnis zueinander, S. 93; PEDRAZZINI, La
lingua italiana nel diritto federale svizzero, S. 8 ff.; GIERE, Die
Rechtsstellung des Rätoromanischen in der Schweiz, S. 10 f.). Soweit die
Muttersprache zugleich eine der Nationalsprachen des Bundes ist, ist die
Sprachenfreiheit zudem die Grundlage für die Erhaltung der Sprachenlage
in der Schweiz, die Gegenstand des Art. 116 BV bildet; denn die in Abs. 1
dieser Verfassungsbestimmung enthaltene Gewährleistung des Fortbestandes
der vier Nationalsprachen wäre undenkbar ohne die Garantie des Gebrauchs
dieser Sprachen in ihrem Geltungsbereich. Entgegen einer im Schrifttum
vertretenen Meinung (HEGNAUER, aaO, S. 29 A. 13 a, 84) gewährleistet
Art. 116 BV dabei nicht selber die Sprachenfreiheit; er setzt diese
vielmehr voraus und zieht ihr im öffentlichen Interesse gewisse Schranken
(vgl. Urteil vom 3. Juni 1932 i.S. Zähringer, Erw. III/3, auszugsweise
wiedergegeben in THILO, Note sur l'égalité et sur l'usage des langues
nationales en Suisse, S. 21 ff.).
Erwägung 2
2.- Damit ist festgestellt, dass die Sprachenfreiheit, wie die andern
Freiheitsrechte, nicht restlos gewährleistet ist. Neben der Regelung
der Amtssprachen des Bundes in Art. 116 Abs. 2 BV und den entsprechenden
Befugnissen der Kantone (vgl. BGE 83 III 57/58) besteht der wichtigste
Vorbehalt von der Sprachenfreiheit im erwähnten Art. 116 Abs. 1 BV,
der die vier Nationalsprachen anerkennt. Diese Verfassungsbestimmung
gewährleistet nach dem Gesagten die überkommene sprachliche Zusammensetzung
des Landes. Den Kantonen obliegt es, in ihren Grenzen über der Erhaltung
der Ausdehnung und Homogenität der gegebenen Sprachgebiete zu wachen. Die
Massnahmen, die sie im Sinne des Art. 116 Abs. 1 BV zu diesem Behufe
treffen, haben jedoch die Schranken zu wahren, die sich aus dem übrigen
Verfassungsrecht und namentlich aus dem verfassungsmässigen Grundsatz
der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der Verwaltung ergeben:
Sie müssen das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen
Interesse liegenden Zieles der Erhaltung der Sprachenlage sein und es
erlauben, dieses unter möglichster Schonung der Würde und Freiheit des
Einzelnen zu erreichen; das gesteckte Ziel muss zudem in einem vernünftigen
Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Erlangung notwendigen
Freiheitsbeschränkungen stehen (vgl. ZBl 1964 S. 161 Erw. 4, 5).
Die Ausdehnung und Einheit eines Sprachgebietes kann vorab durch die
Zuwanderung Anderssprachiger gefährdet werden, sofern diese ein Ausmass
erreicht, das im kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Leben ins
Gewicht fällt. Diese Gefahr wird eingedämmt, wenn die Zugewanderten sich
sprachlich assimilieren. Hierbei spielt die Schule eine wichtige Rolle: Ihr
kann die Aufgabe zukommen, die Kinder der Zugewanderten in der Kenntnis
und im Gebrauch der Sprache des neuen Wohnsitzes zu fördern. In der
öffentlichen Schule wird der Unterricht in der Regel in der Amtssprache des
Einzugsgebietes erteilt; die Befugnis zur Festlegung der Unterrichtssprache
ist diesfalls bereits in der allgemeinen Zuständigkeit des Kantons zur
Bestimmung seiner Amtssprache enthalten. Im übrigen und soweit es sich
um Privatschulen handelt, kann der kantonale Gesetzgeber gestützt auf die
sich aus Art. 116 Abs. 1 BV ergebende Befugnis zur Wahrung der sprachlichen
Eigenart des Kantons oder einzelner Kantonsteile im Rahmen der dargelegten
verfassungsmässigen Grenzen die Unterrichtssprache festlegen. Das gilt
auch in den Kantonen, welche die Unterrichtsfreiheit anerkennen; denn
wie die andern die Freiheit der Äusserung betreflenden Grundrechte steht
auch die Unterrichtsfreiheit unter dem Vorbehalt des Art. 116 Abs. 1 BV
und der daraus fliessenden Befugnisse des kantonalen Gesetzgebers. Es
braucht deshalb nicht untersucht zu werden, ob die Lehrfreiheit, die
Art. 63 der Zürcher KV in der bis zum 16. Juli 1963 gültigen Fassung
ausdrücklich anerkannte, seither jedoch nicht mehr erwähnt, nach dem
Willen des Verfassungsgebers (der nach den Weisungen des Regierungsrates
an den Kantonsrat und an die Stimmberechtigten mit der Revision "keine
materielle Verfassungsänderung" bezweckte) als ungeschriebenes kantonales
Verfassungsrecht fortbestehe.
Erwägung 3
3.- Gleich den andern von der Verfassung zugelassenen, aber nicht
von ihr selber geregelten Beschränkungen der Freiheitsrechte sind
Einschränkungen der Sprachenfreiheit durch den Gesetzgeber oder durch den
Verordnungsberechtigten auf Grund gesetzlicher Ermächtigung aufzustellen
(BGE 90 I 323 Erw. 3). Hat das Bundesgericht auf staatsrechtliche
Beschwerde hin im Einzelfall über die Verfassungsmässigkeit eines Eingriffs
in ein Grundrecht zu entscheiden, so untersucht es im Rahmen der erhobenen
Einwendungen (vgl. ASA Bd. 34 S. 395), ob der Eingriff in einer kantonalen
Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung (die ihrerseits formell und materiell
verfassungsmässig sein muss; BGE 89 I 470, 90 I 323 Erw. 3) ihre Grundlage
finde, wobei es die Auslegung und Anwendung der betreffenden Bestimmung
durch die kantonale Instanz im allgemeinen nur unter dem Gesichtswinkel
der Willkür und der rechtsungleichen Behandlung überprüft (BGE 89 I 467
Erw. 2 mit Verweisungen); es beurteilt sodann frei, ob bei der als nicht
willkürlich und nicht rechtsungleich erkannten Handhabung des kantonalen
Rechts das in Frage stehende Grundrecht gewahrt sei (vgl. BGE 78 I
302; BONNARD, Problèmes relatifs au recours de droit public, ZSR 81 II
S. 485). Wo der beanstandete Eingriff in das Grundrecht sich besonders
einschneidend auswirkt, prüft das Bundesgericht zudem auch die Auslegung
und Anwendung der kantonalen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen frei
(vgl. BGE 90 I 39, 91 I 35 bezüglich der persönlichen Freiheit; BGE 89 I
467/68 mit Verweisungen, 90 I 340 bezüglich der Eigentumsgarantie). Ob es
im Bereiche der Sprachenfreiheit je zu derart schweren Eingriffen komme,
steht dahin. Unter den gegebenen Umständen trifft das jedenfalls nicht zu,
so dass es bei der erwähnten Einschränkung der Prüfungsbefugnis bleibt.
a) Als Grundlage der angefochtenen Verfügung ziehen die kantonalen
Instanzen ausdrücklich und sinngemäss die §§ 23, 24 und 60 des Gesetzes
betreffend die Volksschule (VolksschuIG) vom 11. Juni 1899 sowie § 271
UnterrichtsG heran. Das erstgenannte Gesetz bezeichnet in §§ 23 und 60 die
"deutsche Sprache" (neben andern Fächern) als "Unterrichtsgegenstand"
der Primarschule bzw. der Oberstufe. Nach § 24 dieses Gesetzes legt
"ein vom Erziehungsrat aufgestellter Lehrplan... für jede Klasse den
Unterrichtsstoff und die auf die einzelnen Fächer zu verwendende Zeit" fest
(Abs. 1); hierbei ist "darauf zu achten, dass die Schüler eine gründliche
Elementarbildung, vor allem in Sprache und Rechnen, und eine ausreichende
Schreibfertigkeit ... erhalten" (Abs. 2). Laut § 271 UnterrichtsG sollen
"Anstalten, welche an die Stelle der Volksschule treten,...ihren Schülern
einen der Volksschule entsprechenden Unterricht gewähren".
Die Beschwerdeführer anerkennen, dass Deutsch die Unterrichtssprache
der öffentlichen Schulen des Kantons Zürich ist. Diese Stellung kommt
der deutschen Sprache nicht nur tatsächlich, sondern, da sie die Amts-
und Landessprache des Kantons ist (vgl. § 166 Abs. 1 GVG; §§ 139, 158
StPO), auch im Rechtssinne zu. In Ausführung dieser Rechtslage bringt
der Lehrplan der Volksschule des Kantons Zürich, den der Erziehungsrat
am 15. Februar 1905 gestützt auf § 24 Abs. 1 VolksschuIG erlassen hat,
klar zum Ausdruck, dass das Deutsche (ausserhalb der den Fremdsprachen
gewidmeten Stunden) die alleinige Unterrichtssprache der öffentlichen
Schulen ist. So schreibt das II. Kapitel (" Lehrplan der Primarschule "),
das unter lit. A den "Unterrichtsstoff nach Ziel und Umfang" festlegt, in
Ziff. 2 unter der Überschrift "Deutsche Sprache" vor, dass im "Sprechen,
Lesen, Rezitieren, wie im gesamten mündlichen Unterricht ... in allen
Klassen auf eine natürliche, deutliche und lautreine Aussprache und
richtige Betonung" zu achten ist. Dass der die "deutsche Sprache"
betreffende Abschnitt auf den "gesamten Unterricht" Bezug nimmt, zeigt,
dass der Unterricht (vorbehaltlich der erwähnten Ausnahmen) in allen
Fächern in deutscher Sprache zu erteilen ist. Im selben, der "deutschen
Sprache" gewidmeten Abschnitt führt der Lehrplan auch den Begriff der
"Muttersprache" auf. Daraus erhellt, dass er darunter durchwegs die
deutsche Schriftsprache und die schweizerdeutsche Mundart versteht.
Eine andere Frage ist es, ob auch an den Privatschulen der
Unterricht auf der Primar- und Oberstufe grundsätzlich in deutscher
Sprache zu erteilen sei. Die kantonalen Instanzen folgern dies aus §
271 UnterrichtsG, wonach die Privatschulen ihren Schülern einen "der
Volksschule entsprechenden Unterricht" zu erteilen haben. Die Verordnung
betreffend das Volksschulwesen vom 31. März 1900 führt diese Regel in
§ 153 in zulässiger Weise dahin aus, dass der "den Schülern erteilte
Unterricht in seiner Gesamtleistung demjenigen der allgemeinen Volksschule
entsprechen" muss. Der Unterricht an den Privatschulen muss demnach zwar
nicht bis ins einzelne mit dem der öffentlichen Schulen übereinstimmen, er
muss aber die gleiche Gewähr für die Erreichung der wesentlichen Lehrziele
bieten. Zu diesen gehört gemäss § 24 Abs. 2 VolksschulG "eine gründliche
Elementarbildung, vor allem in Sprache..." und nach dem Lehrplan der
Volksschule des Kantons Zürich "das Verständnis und der richtige Gebrauch
der Muttersprache". Nach dem Gesagten ist unter der "Muttersprache"
das Deutsche zu verstehen, das allgemeine Unterrichtssprache ist. Dass
es sich hierbei nicht um einen blossen Nebenpunkt handelt, ergibt sich
aus der Stellung, die das Deutsche als Amts- und Landessprache einnimmt,
wie auch aus der Bedeutung, die ihm im "praktischen Leben" zukommt, auf
das die Schule die Kinder vorzubereiten hat (§ 24 Abs. 3, § 54 Abs. 1
VolksschuIG). Die kantonalen Instanzen hatten demnach sachliche Gründe
für den Schluss, um dem Unterricht an der Volksschule im Sinne von §
271 UnterrichtsG zu "entsprechen", müsse die Privatschule den Schülern
ermöglichen, sich die deutsche Sprache in gleichem Masse anzueignen wie
beim Besuch der Volksschule. Dem Einwand, der Gesetzgeber habe beim Erlass
dieser Bestimmung im Jahre 1859 nicht an die Bedürfnisse fremdsprachiger
Kinder gedacht, weshalb insofern eine Lücke bestehe, kann nicht gefolgt
werden. § 271 UnterrichtsG verlangt ohne Vorbehalte, dass der Unterricht
an den Privatschulen dem der Volksschule "entspreche"; er schränkt dieses
Gebot nicht auf einzelne Lehrziele oder Fächer ein, sondern stellt eine
allgemeine Regel auf, die alle auftretenden Möglichkeiten erfasst. Die
Auslegung des § 271 UnterrichtsG durch die kantonalen Instanzen hält
mithin klarerweise dem Vorwurf der Willkür stand.
Eine Verletzung der Rechtsgleichheit ist ebenfalls nicht dargetan. Wenn
den Schülern der Privatschulen die gleichen Deutschkenntnisse vermittelt
werden müssen wie denen der Volksschule, so liegt weder mit Bezug auf
das Lehrziel noch hinsichtlich der Anforderungen an die Schüler eine
rechtsungleiche Behandlung vor; denn auch die Volksschule wird von
fremdsprachigen Schülern besucht. Die Behauptung, einzelne Kantone
gestatteten den Privatschulen den Unterricht in einer andern als der
Landessprache, ist von vornherein nicht geeignet, die davon abweichende
Zürcher Praxis als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Dass das
kantonale Recht von Kanton zu Kanton verschieden ist und selbst gleich
oder ähnlich lautende Bestimmungen verschieden gehandhabt werden, ist die
unabwendbare Folge der in der Bundesverfassung verankerten Eigenständigkeit
der Kantone, die insoweit dem Gleichheitssatz des Art. 4 BV vorgeht. Die
Verschiedenheit des kantonalen Rechts und der kantonalen Rechtsanwendung
verstösst daher nicht gegen diese Verfassungsbestimmung (BGE 80 I 349
Erw. 3 mit Verweisungen).
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Auslegung der §§ 23, 24 und 60
VolksschuIG und des § 271 UnterrichtsG durch die kantonalen Instanzen
weder willkürlich ist noch gegen die Rechtsgleichheit verstösst und
dass die angefochtene Anordnung in den so verstandenen Bestimmungen ihre
gesetzliche Grundlage findet.
b) Dass diese Bestimmungen als solche formell und materiell
verfassungsmässig sind, bestreiten die Beschwerdeführer mit
Recht nicht. Sie machen vielmehr sinngemäss geltend, die Anwendung
dieser Vorschriften im angefochtenen Entscheid greife tiefer in die
Sprachenfreiheit ein, als nach der Verfassung zulässig sei.
Wie sich aus Erw. II/2 ergibt, sind die Kantone nach Art. 116 Abs. 1
BV befugt, zur Wahrung der sprachlichen Eigenart und Einheitlichkeit
des Kantons oder einzelner Kantonsteile die Unterrichtssprache auch für
die Privatschulen festzulegen; sie haben dabei jedoch den Grundsatz der
Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zu beachten. Die Beschwerdeführer
halten diesen Grundsatz für verletzt. Sie wenden in erster Linie ein,
die Zahl der im Kanton Zürich ansässigen französischsprachigen Kinder
und insbesondere der Schüler der Ecole française sei im Verhältnis zur
Gesamtbevölkerung verschwindend klein, so dass der sprachlichen Eigenart
des Kantons von dieser Seite her keine Gefahr drohe. Das trifft an sich
zu, ist indessen im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidend. Es ist
bekannt, dass der Kanton Zürich viele Zuwanderer wenn auch nicht aus dem
französischen, so doch aus andern nichtdeutschen Sprachgebieten aufgenommen
hat. Entsprechend gross ist die Zahl der diesen Sprachgruppen angehörenden
Kinder. Würde der Association de l'Ecole française der Unterricht in der
Muttersprache der Schüler uneingeschränkt gestattet, so müsste diese
Erlaubnis um der Rechtsgleichheit willen (vgl. BGE 89 I 477) auch den
Privatschulen erteilt werden, die sich der Kinder anderer Sprachgruppen
annehmen und annehmen werden. Das hätte zur Folge, dass sich im Kanton
Zürich starke Gruppen von Einwohnern bilden würden, die zwar im Lande
aufgewachsen sind und da zu bleiben gedenken, die aber die Landessprache
nur mangelhaft beherrschen und deshalb innerhalb der Bevölkerung dauernd
ein Eigenleben führen würden. Es liegt im Sinne der in Art. 116 Abs. 1 BV
enthaltenen Gewährleistung der überlieferten Ausdehnung und Homogenität
der vier Sprachgebiete der Schweiz, wenn der Kanton Zürich einer solchen
Entwicklung entgegentritt.
Die getroffenen Massnahmen eignen sich hierfür. Ihre Ausgestaltung
trägt entgegen den erhobenen Einwendungen dem Gebote möglichster
Schonung der Freiheit des Einzelnen Rechnung. So dürfen die Schüler,
die sich voraussichtlich nur vorübergehend im Kanton aufhalten, zeitlich
unbeschränkt in die Schule aufgenommen und ganz in französischer Sprache
unterrichtet werden; wenn die Schule die übrigen Schüler in der deutschen
Sprache so zu fördern hat, "dass sie nach zwei Jahren dem Unterricht
in einer ihrem Alter entsprechenden Klasse der Volksschule zu folgen
vermögen", so bleibt ihnen genügend Zeit für die sprachliche Umstellung,
zumal der Schulbesuch ausnahmsweise, "insbesondere bei anhaltenden
sprachlichen Schwierigkeiten oder bei bevorstehender Beendigung
der Schulpflicht", bis auf drei Jahre erstreckt werden kann. Die
Beschwerdeführer treten für eine Erweiterung dieser Zugeständnisse ein;
sie schlagen hilfsweise vor, es sei der Ecole française zu erlauben,
das Lehrziel der Volksschule, was die deutsche Sprache anbelangt, erst am
Ende der Primarschule bzw. der Oberstufe zu erreichen. Es ist eine sich
an den Erzieher richtende Fachfrage, ob sich auf diese Weise die volle
sprachliche Eingliederung aller Kinder erreichen lasse. Die kantonalen
Instanzen haben das verneint, und die Beschwerdeführer haben nichts
vorgebracht, was diese Annahme in Frage stellen würde.
Richtig ist, dass die getroffene Regelung trotz der erwähnten
Rücksichtnahme erhebliche Anstrengungen von Seiten der Schüler und vor
allem auch der Schule erfordert. Die kantonalen Instanzen verkennen das
nicht. Sie geben sich auch darüber Rechenschaft, welche Bedeutung der
Muttersprache im Leben des Menschen zukommt und dass die Schulung in einer
andern Sprache dem Heranwachsenden den Zugang zu den Feinheiten und dem
Reichtum der eigenen Sprache erschwert, ja ihn darüber hinaus beim Fehlen
genügender Gegenkräfte dem eigenen Kulturkreis entfremden kann. Wenn dem
auch der Gewinn gegenübersteht, den die Aneignung der Landessprache,
namentlich bei der späteren Aufnahme einer Berufstätigkeit, mit sich
bringt, so bleibt es doch dabei, dass die Schulung in einer andern als der
Muttersprache die Entwicklung eines Kindes in einer Weise beeinflusst, die
von manchen Eltern aus an sich beachtlichen Gründen abgelehnt wird. Den
so gelagerten Interessen der Eltern und Kinder steht das öffentliche
Interesse an der Wahrung der sprachlichen Homogenität des betreffenden
Landesteiles gegenüber. Wenn die kantonalen Instanzen dem zweiten Interesse
den Vorrang vor dem ersten eingeräumt haben, so haben sie sich dabei von
einer Wertung leiten lassen, die auch Art. 116 BV zugrunde liegt. Die
angefochtene Anordnung hält sich demnach innerhalb der Grenzen, welche
der Sprachenfreiheit nach der Verfassung gezogen werden dürfen.
III. - Die Bewilligung zur Führung einer Privatschule auf der
Volksschulstufe für ausländische, sich vorübergehend im Kanton
Zürich aufhaltende Schüler, die der Erziehungsrat am 24. April 1956
dem Französischen Generalkonsulat erteilte, begrenzte die Zeit des
Schulbesuches des einzelnen Schülers nicht, sondern sah lediglich vor, dass
für Schüler, die noch länger oder dauernd in der Schweiz leben würden,
nach zweijährigem Aufenthalt "eine Einführung in die deutsche Sprache
in das Unterrichtsprogramm aufzunehmen" sei, "welche den Übertritt an
die zürcherische Volksschule oder an Mittelschulen" gestatte. Der zweite
Rekursentscheid des Regierungsrates setzt die Höchstdauer des Schulbesuches
auch für die ausländischen Schüler (die sich nicht bloss vorübergehend im
Kanton aufhalten) auf zwei (bzw. beim Vorliegen besonderer Gründe auf drei)
Jahre fest. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Einschränkung der
erteilten Bewilligung verstosse gegen Art. 4 BV, insbesondere liege darin
eine willkürliche Handhabung von § 272 Abs. 2 UnterrichtsG.
Zur Erhebung dieser Einwendung ist die beschwerdeführende Association
de l'Ecole française als heutige Inhaberin der eingeschränkten Bewilligung
befugt; die Rüge stünde ausserdem den Eltern ausländischer Kinder zu,
welche die Schule besuchen. Keiner der beschwerdeführenden Väter hat
indessen dargetan, dass seine Kinder ausländischer Staatsangehörigkeit
seien. Auf dieses Vorbringen ist daher nur insoweit einzutreten, als es
vom Schulverein als solchem ausgeht.
§ 272 Abs. 2 UnterrichtsG ermächtigt den Erziehungsrat, "privaten
Schulanstalten die Fortsetzung des Unterrichts zu untersagen, wenn im
Verfolge besondere Übelstände zur Kenntnis der Behörden kommen". Nach
Auffassung des Verwaltungsgerichts ist diese Vorschrift im Lichte des
in Art. 27 Abs. 2 BV aufgestellten Gebotes "genügenden" Primarunterrichts
sowie der §§ 270 und 271 UnterrichtsG auszulegen, wonach Privatschulen
einer Bewilligung bedürfen und ihr Unterricht dem der Volksschule
"entsprechen" muss; sie besage so verstanden, dass die Bewilligung zur
Führung einer Privatschule auch beschränkt oder entzogen werden könne,
wenn die für die Erteilung notwendigen und dabei gegebenen Voraussetzungen
nachträglich dahingefallen seien, wie ausserdem, wenn diese Voraussetzungen
schon bei der Erteilung gefehlt hätten und auch in der Zwischenzeit nicht
erfüllt worden seien und dieser Mangel so schwer wiege, dass das Interesse
an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts dem Interesse der
Rechtssicherheit, das heisst am Fortbestand der Bewilligung vorgehe. Diese
Auslegung geht von der Stellung des § 272 Abs. 2 UnterrichtsG zu andern,
teils höherrangigen Vorschriften, von der verwaltungsrechtlichen Natur der
darin behandelten Bewilligung sowie vom Zweck und Sinn der gesetzlichen
Ordnung aus. Das Verwaltungsgericht gibt dabei den Grundsätzen Raum, die
nach der Rechtsprechung beim Fehlen entgegenstehender Vorschriften für
die Berichtigung begünstigender Verwaltungsakte gelten (vgl. BGE 79 I 6,
84 I 12/13, 86 I 173/74, 88 I 227/28, 89 I 434, 90 I 15), ohne allerdings
zu untersuchen, ob nicht der Gesetzgeber eine davon abweichende Regelung
gewollt habe. Das Ergebnis, zu dem es dergestalt gelangt ist, entfernt sich
vom Wortlaut der auszulegenden Norm, ohne ihm jedoch zu widersprechen. Das
Verwaltungsgericht hat sich bei dieser Auslegung von Gründen leiten lassen,
die zwar nicht durchwegs zwingend, aber doch gesamthaft betrachtet sachlich
vertretbar sind; es ist dabei somit nicht in Willkür verfallen.
Kommt § 272 Abs. 2 UnterrichtsG aber die Bedeutung zu, welche
das Verwaltungsgericht ihm zuerkennt, so lässt sich auch der Schluss
rechtfertigen, den es bei der Anwendung dieser Bestimmung auf den
vorliegenden Fall gezogen hat. Der Regierungsrat hat die Ordnung, die
gemäss dem Beschluss des Erziehungsrates vom 24. April 1956 galt, im
Sinne der Erwägungen des Verwaltungsgerichts aufgehoben, weil sie seiner
(sachlich begründeten) Ansicht nach schon bei der Erteilung der Bewilligung
§ 271 UnterrichtsG sowie Art. 27 Abs. 2 BV zuwiderlief und zugleich
zu einer ungleichen Behandlung von ausländischen und schweizerischen
Schülern führte. Er hat damit die verfassungsmässig gewährleistete
Rechtsgleichheit und das Gebot der Gesetzmässigkeit der Verwaltung vor das
Interesse der Rechtssicherheit gestellt, das für die Aufrechterhaltung der
bestehenden Regelung sprach. Diese Wertabwägung hat beachtliche Gründe für
sich (vgl. BGE 90 I 167); sie ist offensichtlich nicht willkürlich. Die
Einschränkung der Bewilligung verstösst mithin nicht gegen Art. 4 BV.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.