BGE 91 I 449
91 I 449
70. Estratto della sentenza 15 ottobre 1965 nella causa Bossi contro
Confederazione. Regeste
VG. Verantwortlichkeit des Bundes für Handlungen des Bundesrates.
1. Der Kläger braucht die Person oder die Personen, denen er das
widerrechtliche Verhalten zur Last legt, nicht zu bezeichnen; es genügt,
dass er die Amtstelle oder Behörde nennt, welche für die von ihm als
widerrechtlich betrachtete Handlung oder Unterlassung verantwortlich ist
(Erw. 1).
2. Grenzen der Verantwortlichkeit des Bundes für Handlungen des
Bundesrates (Erw. 2).
3. Begriff des widerrechtlichen Verhaltens im Sinne des Art. 3 Abs. 1
VG (Erw. 3).
4. Die Erstattung und die Verbreitung einer unbegründeten
Strafanzeige durch eine eidgenössische Amtsstelle oder Behörde können die
Verantwortlichkeit des Bundes begründen, jedoch nur, wenn nachgewiesen
ist, dass die Amtsstelle oder Behörde ihr Ermessen überschritten oder
missbraucht hat (Erw. 2 und 4).
5. Geheimnis der Strafanzeige und der
Untersuchungsmassnahmen. Ausnahmen (Erw. 5).
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- La LResp. si riferisce a danni causati da "funzionari" o "membri
di autorità federali", ma le relative disposizioni non precisano se
l'attore debba designare nominalmente il o i funzionari, al cui atto
illecito riferisce la sua azione. Dai materiali legislativi si deve però
desumere che il legislatore non ha inteso fissare una siffatta esigenza. Il
postulato accolto dal medesimo di stabilire una responsabilità primaria
della Confederazione è stato giustificato anche dalla difficoltà per
la persona lesa, data la moltiplicazione degli uffici ela complessità
della distribuzione delle competenze, di individuare il funzionario che
ha preso la decisione effettivamente determinante (Boll. sten. 1957, CN,
p. 809). Si deve pertanto concludere che il funzionario, autore dell'atto
illecito, è sufficientemente designato se l'attore indica l'ufficio
o l'autorità responsabile dell'azione o dell'omissione illecite. In
applicazione della nuova LResp., la determinazione di responsabilità
personali è indispensabile solo nell'ambito di un'eventuale azione di
regresso nei confronti del o dei funzionari colpevoli (art. 3 cpv. 4,
7 e seg. LResp.); la quale azione non interessa direttamente la parte lesa.
Nel caso particolare, l'attore, avendo dichiarato che la decisione di
presentare la denuncia penale e di pubblicare il comunicato alla stampa è
stata presa dalla maggioranza del Consiglio federale, ha sufficientemente
designato gli autori degli asseriti atti illeciti. Come ammette anche la
convenuta, la questione di stabilire quali consiglieri federali abbiano
assunto la responsabilità delle decisioni asserite illecite è irrilevante.
La LResp. essendo applicabile anche agli atti o alle omissioni dei
membri del Consiglio federale (art. 1 cpv. 1 lett. b, art. 2 cpv. 2),
l'azione è a questo riguardo ricevibile.
Erwägung 2
2.- La legge esclude che mediante l'azione di responsabilità possa
essere esaminata la legittimità di decisioni e sentenze definitive
(art. 12). Questa eccezione non pregiudica il caso particolare, perchè
le decisioni asserite illecite non vennero emanate a conclusione di un
procedimento di ricorso, durante il quale l'interessato abbia comunque
avuto la possibilità di esprimersi.
Il diritto estero esclude dall'azione di responsabilità anche quegli
atti, in genere, che il governo emana nell'esercizio del potere sovrano,
attribuitogli in modo esclusivo dalla Costituzione; quelli, ad esempio,
che riguardano i rapporti con il parlamento e con gli stati esteri
(Nouveau Répertoire DALLOZ, tome IV p. 205; WOLFF, Verwaltungsrecht,
IV Auflage § 46 III b). La LResp. non contiene al riguardo una regola
generale ma, riservate le norme speciali e in particolare la LF sulle
garanzie politiche del 26 marzo 1934 (art. 3 cpv. 2, art. 2 cpv. 3),
indica un'unica eccezione, e cioè quella dei pareri espressi nell'Assemblea
federale o nelle commissioni parlamentari (art. 2 cpv. 2). La dichiarazione
di voler deporre una denuncia penale nei confronti dell'attore potrebbe
pertanto essere esclusa dall'azione di responsabilità, solo se fosse
stata fatta nell'ambito di discussioni parlamentari.
Comunque, anche se si dovesse pretendere che determinati atti
di governo, deliberati dal Consiglio federale nell'esercizio di sue
esclusive competenze costituzionali, vanno esenti da responsabilità, non si
potrebbe certo ammettere che la presentazione di una denuncia penale e la
divulgazione della medesima mediante comunicato alla stampa, su questioni
di politica interna, possano ricadere nell'ambito dei suesposti atti di
governo. Infatti, essendo evidente che il perseguimento del reato imputato
a Bossi spettava d'ufficio alla giurisdizione cantonale, la denuncia poteva
essere proposta direttamente dal Ministero pubblico della Confederazione
(art. 107 PPF). Nè si vede in che modo la pubblicazione di un comunicato,
considerato nècessario per rendere edotta l'opinione pubblica di una
denuncia penale, potesse ricadere, benchè concernente l'amministrazione
federale, nelle esclusive competenze costituzionali del Consiglio federale.
Ciò stante, l'opinione espressa nella duplica, nel senso che trattasi
di questioni di carattere politico da risolvere secondo il "libero"
apprezzamento del Consiglio federale, non può essere condivisa, almeno
in quanto intesa ad escludere il controllo giurisdizionale sulla relativa
responsabilità della Confederazione.
Erwägung 3
3.- Secondo l'art. 3 LResp., la Confederazione risponde del danno
cagionato illecitamente ("rechtswidrig", "sans droit") a terzi da un
funzionario nell'esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa
del funzionario.
L'art. 3 LResp. non presuppone più, quindi, come i combinati 4 e 7
della vecchia legge del 1850, un atto illegale vale a dire un delitto o
un crimine o, comunque, la violazione di norme costituzionali, legali o
regolamentari della Confederazione, ma ammette come possibile generatore
di responsabilità qualsiasi atto illecito e, quindi, anche qualsiasi
illegittima menomazione di un diritto altrui. Da alcuni passi del messaggio
del Consiglio federale (v. specialmente FF. 1956 I, p. 1424, BBl p. 1398)
e anche dalla discussione in Consiglio degli Stati (Boll. sten. 1956
p. 324/325), ove la nozione di illiceità appare equiparata a quella di
illegalità, si potrebbe dedurre che il legislatore non ha inteso effettuare
al riguardo alcuna innovazione. Ma ciò può essere riferito al fatto che, in
casi limite, tale equiparazione era già stata ammessa anche in applicazione
della vecchia legge (RU 77 I 261 consid. 3 e citazioni; cfr. BEZZOLA: Der
Einfluss des privaten auf die Entwicklung des öffentlichen Schadenersatzes,
Tesi di Zurigo 1960 p. 27). Comunque, negli interventi dei relatori di
maggioranza, Boerlin e Guisan, in Consiglio nazionale, è sempre stata
questione soltanto di atti leciti e illeciti; si è persino dichiarato che,
dato il presupposto della illiceità, la responsabilità della Confederazione
deve essere considerata causale (Boll. sten. 1957 CN p. 805). Il deputato
Odermatt, intervenendo a favore del disegno approvato dalla maggioranza,
precisò che, in principio, costituiscono atto illecito nel senso suesposto
le seguenti fattispecie:
"Das Handeln eines Staatsorgans ausserhalb des gesetzlichen
Zuständigkeitsbereiches der betreffenden Amtstelle (Handeln ohne
gesetzliche Grundlage, Ermessenüberschreitung und Ermessenmissbrauch); das
Unterlassen einer Amtspflicht, die ein Gesetz einer Amtsstelle auferlegt;
die Verletzung einer allgemeinen Amtspflicht gegenüber dem Bürger, und
die Verletzung einer allgemeinen Bürgerpflicht durch einen Amtsträger im
Rahmen seiner amtlichen Tätigkeit."
Ciò stante, il funzionario e l'autorità federali commettono atto
illecito nel senso dell'art. 3 LResp. non solo quando trasgrediscono
norme disciplinanti le loro funzioni, ma anche quando, quantunque non
legittimati da norme speciali, ledono interessi privati protetti in genere
dall'ordinamento giuridico. Ne consegue che, mutatis mutandis, l'atto
illecito dell'art. 3 LResp. corrisponde a quello dell'art. 41 cpv. 1
CO, definito dalla giurisprudenza: un comportamento dannoso in urto a
espliciti o impliciti precetti o divieti dell'ordinamento giuridico,
stabiliti a tutela del bene giuridico leso (RU 82 II 28, 88 II 280
consid. 4 lett. a). L'art. 3 cpv. 1 LResp. va poi oltre l'art. 41 CO,
poichè non esige che l'attore dimostri una colpa, vale a dire un dolo,
una negligenza o un'imprudenza di un funzionario. All'attore incombe,
in proposito, soltanto di dimostrare l'oggettiva illiceità dell'atto
o dell'omissione dannosi. Gli basta pertanto dimostrare che detto
comportamento ha costituito violazione di una norma applicabile al caso
particolare o illegittima menomazione di un suo diritto.
D'altra parte, prescrivendo che l'azione di risarcimento deve essere
comunque fondata su un atto illecito, il legislatore ha posto un limite
alla responsabilità della Confederazione. Una proposta parlamentare di
riconoscere il diritto ad una indennità anche a chi fosse leso in modo
eccessivo da atti legali, vale a dire di riconoscere la responsabilità
della Confederazione anche per il rischio amministrativo di atti legittimi,
come è stato fatto rilevare essere il caso per i diritti francese, tedesco
e italiano (Boll. sten. 1957 CN p. 809 in fine), venne respinta dal
Consiglio nazionale con voti 69 contro 54 (ibidem p. 824). Ciò significa
che il cittadino può essere chiamato a subire una particolare menomazione
di un proprio interesse privato, protetto in genere dall'ordinamento
giuridico, senza avere diritto al risarcimento. Questo è escluso -
riservate le leggi speciali (art. 3 cpv. 2) - per le menomazioni disposte
nell'interesse publico dalle autorità e dall'amministrazione federali,
conformemente alle loro competenze.
L'atto o l'omissione lesivi di un interesse individuale danno perciò
diritto al risarcimento, soltanto se l'organo federale li ha commessi,
trasgredendo doveri o divieti relativi alle proprie funzioni, oppure
oltrepassando le proprie competenze o abusando del proprio potere di
apprezzamento.
Erwägung 4
4.- a) Una denuncia penale per reati perseguibili d'ufficio può
evidentemente essere proposta da ogni persona (cfr. art. 100 cpv. 1
PPF). In determinati casi può anzi costituire adempimento di un dovere
personale, la cui trasgressione in altri ordinamenti giuridici può
avere conseguenze penali (vedi ad es. § 138 del codice penale tedesco;
SCHRÖDER, Kommentar p. 614). Il diritto penale svizzero tiene conto
della funzione della denuncia da parte di privati nell'amministrazione
della giustizia penale, poichè persegue penalmente una denuncia infondata,
solo se interposta dolosamente (art. 303 e 304 CP).
Una denuncia penale può comunque essere lesiva pure di diritti
personali protetti da norme di diritto civile (art. 28 CC e 49 CO), ma a
questo proposito la giurisprudenza ha statuito che una responsabilità del
denunciante può essere ammessa, solo se la denuncia è stata presentata
per dolo o estrema leggerezza (RU 39 II 222, 44 II 432, consid. 2).
Invece, per gli organi dello Stato la denuncia di un reato perseguibile
d'ufficio può costituire esercizio di una funzione speciale, come è il
caso per i funzionari della polizia, oppure adempimento di un dovere
di assistenza fra le autorità. In queste condizioni si trova anche il
Ministero publico della Confederazione, se è edotto di affari penali, il
cui perseguimento compete alla giurisdizione cantonale (art. 107 PPF). In
tal caso, l'atto del Ministero pubblico soggiace non alle norme comuni
di diritto civile, ma alla LResp. Ne consegue che la responsabilità della
Confederazione ne è coinvolta anche se la denuncia non è stata presentata
per dolo o estrema leggerezza - come è il caso per la responsabilità
civile delle persone - ed anche se è stata presentata senza colpa, purchè
sia dimostrato che l'organo federale ha, al riguardo, oggettivamente
oltrepassato il proprio potere di apprezzamento o ne ha abusato.
Erwägung 5
5.- a) La notorietà di un procedimento penale comporta per il prevenuto
dei gravi pregiudizi alle relazioni personali, che possono risultare
totalmente o in parte ingiustificati, qualora il procedimento si concluda
con un giudizio liberatorio o quando la condanna ritenga solo parzialmente
gli addebiti inizialmente proposti contro il prevenuto. Ne consegue che
l'autorità procedente non può, senza grave motivo, rivelare al pubblico,
l'esistenza del procedimento o gli elementi dell'istruttoria, almeno
fin tanto che non lo esiga la pubblicità del processo e il magistrato
competente si sia pronunciato, mediante l'emanazione dell'atto di accusa,
sulla consistenza dell'imputazione penale.
Questi principi sono espressi in modo esemplare nella stessa legge di
procedura penale del Cantone di Berna. A chiarimento delle relative norme,
la Camera di accusa di detto Cantone ha anzi diramato, con circolare del
21 gennaio 1960, ai giudici d'istruzione, ai procuratori distrettuali e
ai comandi di polizia delle direttive sulle comunicazioni alla stampa in
punto alle istruzioni penali in corso. Essa fece rilevare che, di massima,
le udienze della procedura preliminare e dell'istruttoria sono segrete
(art. 93 del codice di procedura penale), che lo sono anche rispetto alle
parti fino al giorno in cui il giudice, considerando di aver acquisito
gli atti essenziali all'istruttoria, procede alla convocazione delle
parti (art. 95). La Camera d'accusa fece nondimeno notare che a tale
regola poteva essere fatta eccezione nei casi in cui lo esigesse lo scopo
dell'istruttoria, vale a dire qualora fosse richiesta la collaborazione
della popolazione, e nei casi in cui lo esigesse l'interesse pubblico, e
cioè occorresse mettere in guardia la collettività da criminali pericolosi
o orientare l'opinione pubblica a proposito di crimini gravi che inquietano
la popolazione.
Norme analoghe sono contenute anche in altre procedure cantonali come,
ad esempio, il codice di procedura vodese (art. 103 e 104), e come anche,
benchè non in modo così esplicito, il CPP ticinese (art. 151).
Ora se, riservati casi speciali, neppure l'autorità competente è
autorizzata a rendere pubblico il contenuto di denunzie penali o di atti di
istruttoria, a maggior ragione non può esserne legittimato il denunciante.
Nel diritto austriaco, una siffatta pubblicazione è considerata attentato
alla libera ricerca della verità da parte del giudice e pertanto perseguita
come delitto (TH. RITTER, Lehrbuch des österreichischen Strafrechts,
IIo volume, p. 469/470). Il diritto svizzero non contempla una speciale
analoga fattispecie penale, ma l'atto suesposto potrebbe nondimeno
costituire oggetto di azione civile, qualora conseguisse una lesione
della personalità civile a'sensi degli art. 28 CC e 49 CO.
Nel caso particolare, tale lesione è evidente.
b) .....
c) Detta lesione è però illecita a'sensi dell'art. 3 cpv. 1 LResp.,
e quindi suscettiva di risarcimento, soltanto se l'amministrazione
federale l'ha provocata trasgredendo precisi doveri o abusando del
suo potere di apprezzamento. E'indubbio che, in unademocrazia comela
nostra, l'autorità federale deve informare i cittadini di ogni rilevante
vicenda, connessa all'amministrazione delle finanze federali. Questa
informazione si svolge normalmente attraverso lo scarico che essa dà
del suo mandato al parlamento. Ma è certo, ed è pacifico, che nei casi
di particolare importanza, come quando si tratti di notevoli perdite
finanziarie o di reati che inquietano l'opinione pubblica, l'autorità
federale può rivolgersi al pubblico anche mediante la stampa e anche se
il dovere di informazione dell'autorità collida con interessi privati
giuridicamente protetti. In tali casi, l'interesse pubblico essendo in
principio prevalente sull'interesse privato e la materia non essendo
disciplinata da precise norme di legge, l'informazione può esplicarsi
soltanto nell'ambito del potere di apprezzamento dell'autorità esecutiva.