BGE 91 I 409
91 I 409
66. Urteil vom 26. Mai 1965 i.S. Kolter und Ühlinger gegen Kantone
Basel-Stadt und -Landschaft sowie Verwaltungsgericht des Kantons
Basel-Landschaft. Regeste
Art. 88, 90 OG; Art. 4 BV, Eigentumsgarantie.
1. Ausnahmen vom Grundsatz der kassatorischen Natur der
staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte
der Bürger (Erw. I 1).
2. Der einzelne Bürger ist berechtigt, vorfrageweise eine Verletzung
der Gemeindeautonomie geltend zu machen (Erw. I 2).
3. Der Nachbar ist befugt, gegen die Erteilung der Baubewilligung
an einen Dritten staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, sofern die
Anwendung von kantonalen und gemeindlichen Bauvorschriften auf dem
Spiele steht, die neben dem Gemeinwohl auch dem Schutze des Nachbars
dienen (Änderung der Rechtsprechung). Zu diesen Vorschriften können auch
Immissionsbeschränkungen gehören (Erw. I 3).
4. Die kantonale Verwaltung ist bei der Erstellung von Bauten für
Verwaltungszwecke grundsätzlich an das Gemeindebaurecht gebunden. Ausnahmen
hiervon (Erw. II).
Sachverhalt
A.- Die Kantone Basel-Stadt und -Landschaft sind übereingekommen,
gemeinsam eine Prüfungsstelle für Kraftfahrzeuge zu errichten. Nachdem
mehrere Standorte - unter anderem ein Gelände beim Parkplatz St. Jakob
und im "Rankhof" in Basel, ein solches in Birsfelden ("Hagnau") und ein
weiteres an der Brüglingerstrasse in Münchenstein - sich als ungeeignet
erwiesen hatten, nahmen die Kantone die Parzelle Nr. 2288 in der
"unteren Wanne" in Münchenstein für das Werk in Aussicht. Das Grundstück
liegt gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Münchenstein zur Hauptsache in
der Zone 3, in der laut § 16 des Zonenreglementes der Gemeinde (ZRM)
lediglich Wohnbauten (mit höchstens drei Geschossen) und nicht störende
Gewerbebetriebe zugelassen sind. Die geplante Prüfungsstelle erfüllt
nach Ansicht der Baubewilligungsbehörden diese Voraussetzungen nicht. Im
Hinblick darauf veranlasste die Baudirektion des Kantons Basel-Landschaft
den Gemeinderat von Münchenstein, der Einwohnergemeindeversammlung eine
Änderung des Zonenplanes im Sinne der Schaffung einer Zone für öffentliche
Werke in der "unteren Wanne" vorzuschlagen. Die Gemeindeversammlung lehnte
diesen Antrag jedoch mit grosser Mehrheit ab.
Ungeachtet dessen reichten die Kantone Basel-Stadt und -Landschaft
das Baugesuch ein. Max Kolter und Christoph Ühlinger, deren Grundstücke
Reinacherstrasse 20 und 24 rund 100 bis 200 m von dem in Aussicht
genommenen Bauplatz entfernt sind, erhoben mit weiteren Grundeigentümern
und dem Gemeinderat von Münchenstein gegen das Bauvorhaben Einsprache. Die
Baudirektion des Kantons Basel-Landschaft fand diese unbegründet. Die
Einsprecher zogen den ablehnenden Entscheid an den Regierungsrat weiter,
der die Beschwerden abwies. Kolter, Ühlinger und der Gemeinderat von
Münchenstein beschwerten sich hierüber beim Verwaltungsgericht. Dieses
hat die Beschwerden am 26. August 1964 gleichfalls abgewiesen. Es hat
dabei erkannt, das Bauvorhaben sei an sich mit dem Zonenplan und dem
Zonenreglement der Gemeinde Münchenstein unvereinbar. Das schliesse
indessen die Erteilung der Baubewilligung nicht aus. Die Prüfung der
Motorfahrzeuge sei eine Aufgabe, die den Kantonen kraft Bundesrechts
obliege. Es sei nicht zu umgehen, dass der Kanton für die Prüfungsanlage
das Hoheitsgebiet irgend einer Gemeinde in Anspruch nehmen müsse. Das setze
den Bestand zwingenden kantonalen Rechts voraus, das dem Gemeindebaurecht
vorgehe. Die sachliche Dringlichkeit des Bauvorhabens sei augenscheinlich;
es liege insofern ein qualifiziertes öffentliches Interesse vor. Die
Voraussetzungen für eine Enteignung wären jedenfalls vorhanden. Der
Standort sei sorgfältig gewählt worden. Wenn das Werk am vorgesehenen Platz
errichtet werde, so habe das für die Gemeinde und die Liegenschaften der
andern Beschwerdeführer keine nachteiligen Folgen.
B.- Kolter und Uehlinger führen staatsrechtliche Beschwerde mit den
Anträgen, es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und
die Einsprache der Beschwerdeführer gegen das Baugesuch der Kantone
Basel-Stadt und -Landschaft zu schützen; allenfalls sei die Sache
an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, damit es das Baugesuch im
Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts abweise. Die Beschwerdeführer
beklagen sich über eine Verletzung von Art. 4 BV, der Eigentumsgarantie
und der Gemeindeautonomie. Die Regierungsräte der Kantone Basel-Stadt
und -Landschaft schliessen, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,
allenfalls sei sie abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
I. Eintretensfragen
I.1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte der Bürger ist im Regelfalle rein kassatorischer
Natur (BGE 90 I 21 Erw. 1, 116 Erw. 1, 348). Anderes gilt, wenn der
Verfassungsstreit nicht schon mit der Aufhebung der angefochtenen
Verfügung, sondern erst mit der Setzung einer neuen verfassungsmässigen
Anordnung beendet ist, in welchem Falle das Bundesgericht der kantonalen
Behörde verbindliche Anweisungen über den zu setzenden Akt geben
kann (GIACOMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Schweizerischen
Bundesgerichtes, S. 201 und 245 f.). Das Bundesgericht kann in diesem
Sinne eine kantonale Behörde anhalten, eine in verfassungswidriger
Weise verweigerte Polizeierlaubnis, insbesondere eine Baubewilligung,
zu erteilen (BGE 87 I 280 Erw. 1 mit Verweisungen, 89 I 526 Erw. 5,
90 I 349). Im vorliegenden Fall wenden sich die Beschwerdeführer gegen
die Erteilung und nicht gegen die Verweigerung einer Baubewilligung.
Die von ihnen behauptete Verfassungswidrigkeit kann durch die Aufhebung
der angefochtenen Verfügung behoben werden. Es bleibt somit bei der
kassatorischen Funktion der Beschwerde. Soweit die Beschwerdeführer mehr
als die blosse Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts verlangen,
ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Erwägung 2
I.2.- Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie steht grundsätzlich nur der Gemeinde selber zu (BGE 72 I
25). Nach BGE 20 S. 808 Erw. 2 und 42 I 191 Erw. 1 sollen daneben freilich
auch die einzelnen stimmberechtigten Gemeindeeinwohner befugt sein,
Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu führen, falls die
staatliche Aufsichtsbehörde einen Gemeindeversammlungsbeschluss aufgehoben
hat oder deren Zuständigkeit durch Einsetzung einer ausserordentlichen
staatlichen Verwaltung ("Bevormundung" oder "Verbeiratung" der Gemeinde)
ganz oder teilweise ausgeschaltet worden ist. Diese Ausdehnung des
Beschwerderechts ist indessen in späteren Urteilen in Frage gestellt
und für den Fall, dass die Beschwerde sich nur gegen die Aufhebung eines
bestimmten einzelnen Gemeindebeschlusses richtet, abgelehnt worden (BGE
72 I 25 mit Verweisungen).
Ob diese Rechtsprechung einer erneuten Überprüfung standhalte, kann
hier offen bleiben. Festzuhalten ist indessen, dass die erwähnten Urteile
lediglich von der hauptfrageweisen Geltendmachungeiner Verletzung der
Gemeindeautonomie handeln. In einer Beschwerde, die wegen Verletzung
anderer verfassungsmässiger Rechte geführt wird, kann der einzelne
Bürger dagegen auch nach der bisherigen Rechtsprechung ohne die genannten
Einschränkungen die Vorfrage der Berücksichtigung der Gemeindeautonomie
aufwerfen. So hatte das Bundesgericht sich in BGE 84 I 230 auf Beschwerde
wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs hin darüber auszusprechen, ob
die Walliser Gemeinde in der Erteilung von Ausschankbewilligungen autonom
sei und ob der Regierungsrat den Entscheid der Gemeinde demnach nur
unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüfen dürfe. Die
Vorfrage der Wahrung der Gemeindeautonomie kann sich ferner namentlich
auch in Stimmrechtsbeschwerden im Sinne von Art. 85 lit. a OG (vgl. BGE
42 I 192) und in Beschwerden wegen Verletzung der Eigentumsgarantie
stellen, so wenn der Beschwerdeführer einwendet, der auf ihn angewendete
kantonale Rechtssatz verstosse gegen die Gemeindeautonomie, sei insofern
verfassungswidrig und deshalb nicht geeignet, die gesetzliche Grundlage
für einen Eingriff in das Grundeigentum abzugeben.
Im vorliegenden Fall machen die Beschwerdeführer geltend, die
kantonalen Instanzen hätten eine ihr Eigentum schützende Bestimmung
des Gemeinderechts missachtet und damit gegen die Gemeindeautonomie,
aber auch gegen die Eigentumsgarantie verstossen. Richtig verstanden,
dient die erstgenannte Rüge lediglich der Begründung des Vorwurfs der
Missachtung der Eigentumsgarantie. Ob es den Beschwerdeführern zustehe,
wegen Verletzung dieses verfassungsmässigen Rechts (und des Art. 4 BV)
staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, ist im Folgenden zu prüfen.
Erwägung 3
I.3.- Laut Art. 88 OG kommt das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern
und Korporationen "bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie
durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder
Verfügungen erlitten haben". Dem Einzelnen steht dieses Rechtsmittel
demnach lediglich zur Geltendmachung seiner eigenen rechtlich erheblichen
Interessen offen; zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen wie auch
zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen ist die staatsrechtliche
Beschwerde hingegen nicht gegeben (BGE 86 I 284 mit Verweisungen;
88 I 179; 89 I 239, 404, 517 Erw. 2; 90 I 174, 185). Die Befugnis zur
Beschwerdeerhebung ist demzufolge an die Erfüllung zweier Voraussetzungen
geknüpft: Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Hoheitsakt
in seiner Rechtsstellung berührt sein; er muss sodann möglicherweise und
seinen hinreichend begründeten Behauptungen nach eine materielle (und
in der Regel auch aktuelle) Benachteiligung in dieser Rechtsstellung
erlitten haben (vgl. IMBODEN, Schw. Verwaltungsrechtsprechung,
2. Aufl. S. 378 f.). Ob diese Sachurteilsvoraussetzungen gegeben seien,
hat das Bundesgericht von Amtes wegen festzustellen; es steht ihm
hierbei (anders als in BGE 90 I 208 Erw. 4, wo es um die Begründetheit
der Beschwerde und nicht um die Zulassungsfrage ging) freie Prüfung zu
(vgl. nicht veröffentlichtes Urteil vom 28. Februar 1962 i.S. am Rhyn
Erw. 1). Das gilt grundsätzlich auch mit Bezug auf das in Betracht fallende
kantonale und gemeindliche Recht. Das Bundesgericht misst dabei freilich
der Auslegung, die dieses Recht in der Rechtsprechung der kantonalen
Instanzen erfährt, ein besonderes Gewicht bei (vgl. BGE 79 I 160).
a) Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung erkannt,
die Rechtsstellung des Grundeigentümers sei nicht berührt und er sei
demgemäss nicht befugt, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, wenn
der kantonale Entscheid lediglich feststelle, dass dem Bauvorhaben des
Nachbars vom polizeilichen Standpunkt aus kein Hindernis entgegenstehe
und es die massgebenden öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften nicht
verletze. Eine Ausnahme hat es dabei lediglich für den Fall gemacht, dass
der Grundeigentümer durch die einem Nachbar erteilte Baubewilligung in
der eigenen Baufreiheit eingeschränkt wird, wie das namentlich zutrifft,
wenn Bauvorschriften Gebäudeabstände und Gebäudehöhen vorschreiben und die
in der Baubewilligung festgelegten Grenzabstände und Gebäudehöhen auch
darüber entscheiden, wie nahe der Nachbar an die Grenze heranbauen darf
(BGE 88 I 179/80, 89 I 517/18, 90 I 185).
Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, die Erteilung der
Baubewilligung für die Prüfungsstelle greife in ihre eigene Baufreiheit
ein. Nach der angeführten Rechtsprechung wären sie mithin nicht
befugt, gegen den dahin gehenden Entscheid staatsrechtliche Beschwerde
zu erheben. Die Kritik, die an dieser Rechtsprechung geübt worden ist
(vgl. BONNARD, ZSR 81 II S. 438 ff.; BURCKHARDT, ZBJV 70 S. 479; HEFTI,
De la qualité pour recourir dans la juridiction constitutionnelle et
administrative du Tribunal fédéral, S. 91 f.; HUBER, SJZ 57 S. 165 ff.;
MARTI, ZSR 81 II S. 83 ff.; NAVILLE, S.J. 56 S. 209 ff.; ZWAHLEN, Mélanges
François Guisan, S. 329 ff.) gibt indessen Anlass, die Zulässigkeit der
staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Erteilung der Baubewilligung an
einen Dritten neu zu überprüfen.
b) Die Befugnis der Kantone (und Gemeinden) zum Erlass von
Bauvorschriften wird einerseits in Art. 5 und 686, andererseits in
Art. 6 und 702 ZGB umschrieben. In dem so abgesteckten Rahmen haben
die Kantone und Gemeinden drei Arten von Bauvorschriften aufgestellt
(vgl. BGE 90 I 208 Erw. 4): Eine erste Gruppe bezweckt den Schutz
bestimmter Rechtsgenossen und gehört dem Privatrecht an; eine zweite
Gruppe dient dem Schutze der Allgemeinheit und ist öffentlichrechtlicher
Natur; eine dritte Gruppe von Bauvorschriften aber ordnet nachbarliche
Beziehungen auf dem Boden der Gegenseitigkeit, und zwar nicht nur im
Interesse der Öffentlichkeit, sondern auch (oder sogar vorwiegend)
in demjenigen einzelner Rechtsgenossen, der Nachbarn im engeren oder
weiteren Sinne (HUBER, aaO, S. 168 ff.). Das tritt insbesondere bei der
Regelung der Gebäudeabstände zutage. Die öffentliche Gesundheit erfordert
bestimmte, auf die Bauhöhe und allenfalls die Bodengestaltung bezogene
Mindestabstände. Diese sind für alle Wohnquartiere gleich, lässt es sich
doch nicht sagen, dass die Bewohner des einen Viertels mehr Licht und Luft
bedürften als die eines andern. Die Vergrösserung des Gebäudeabstandes
über das durch die öffentliche Gesundheit geforderte Mindestmass hinaus
hat wohl auch öffentliche Interessen für sich; so können namentlich Gründe
der städtebaulichen Ästhetik, unter Umständen auch solche des Natur- und
Heimatschutzes eine Abstufung der Bauabstände erfordern. In erster Linie
erfolgt diese Erweiterung jedoch im Hinblick und zum Schutze bestimmter
Rechtsgenossen: der Nachbarn. Entsprechendes gilt für eine Reihe weiterer
Bauvorschriften. Ob diese gemischten Charakter haben, das heisst teils
privatrechtlicher, teils öffentlichrechtlicher Natur seien, oder ob sie
ungeachtet des Schutzes, den sie einzelnen Rechtsgenossen zuteil werden
lassen, ganz dem öffentlichen Recht zugehören (sogen. nachbarschützendes
öffentliches Recht), kann hier offen bleiben. Entscheidend ist, dass sie
auf die dargelegte Weise den Nachbarn eine Sphäre rechtlich geschützter
Interessen verleihen.
Der Entscheid über die Erteilung der Baubewilligung ergeht
regelmässig auf Grund des gesamten kantonalen und gemeindlichen Baurechts
(soweit es sich dabei nicht um rein privatrechtliche Bestimmungen
handelt); das Baugesuch wird demgemäss auch auf seine Übereinstimmung
mit den Bauvorschriften überprüft, die nicht nur die Interessen der
Öffentlichkeit, sondern auch die Belange der Nachbarn wahren. Soweit die
Anwendung derartiger Vorschriften in Frage steht, berührt der Entscheid
die Rechtsstellung der durch sie geschützten Nachbarn. Sie sind deshalb
entgegen der Annahme der bisherigen Rechtsprechung befugt, eine Verletzung
dieser ihrer rechtlich geschützten Interessen mit der staatsrechtlichen
Beschwerde geltend zu machen. Aus entsprechenden Erwägungen lassen denn
auch zahlreiche Kantone (vgl. die Übersicht bei KUTTLER, BJM 1954 S. 14
Anm. 26, und bei ZIMMERLIN, Bauordnung der Stadt Aarau, N. 14 zu § 6)
sowie die deutsche Rechtsprechung (ULE, Verwaltungsgerichtsbarkeit,
2. Aufl., S. 124 ff.; EYERMANN-FRÖHLER, Verwaltungsgerichtsordnung,
3. Aufl., N. 98 zu § 42; PETERS, Der Dritte im Baurecht, Die öffentliche
Verwaltung, 1965, S. 744 ff.) den Nachbar zur Verwaltungsbeschwerde in
Baubewilligungssachen zu.
c) Erhebt ein Dritter gegen die Erteilung einer Baubewilligung
staatsrechtliche Beschwerde, so ist demnach in erster Linie zu ermitteln,
ob die Anwendung von Bauvorschriften auf dem Spiele stehe, die neben dem
Gemeininteresse auch den besonderen Bedürfnissen der Nachbarn zu dienen
bestimmt sind. Diese Frage ist für jede Vorschrift gesondert zu prüfen,
wobei Inhalt, Zweck und Stellung der Norm in Betracht zu ziehen sind
(vgl. BONNARD, ZSR 81 II S. 440 N. 80; HAAB, N. 6 zu Art. 680 ZGB; KUTTLER,
aaO S. 10/11; ZR 61 Nr. 120). Wohl nimmt das Bundesgericht nach dem
Gesagten die Auslegung, welche die Rechtsprechung der kantonalen Instanzen
der betreffenden Vorschrift zuteil werden lässt, zum Ausgangspunkt seiner
mit freier Prüfungsbefugnis geführten Untersuchung. Es geht indessen
von vornherein nicht an, einen Dritten schon darum zur staatsrechtlichen
Beschwerde gegen eine Baubewilligung zuzulassen, weil ihm im kantonalen
Verfahren Parteistellung zukam. Die staatsrechtliche Beschwerde bewahrt
vielmehr auch in dieser Hinsicht ihre Selbständigkeit gegenüber den
kantonalen Rechtsmitteln (vgl. BGE 74 I 379, 79 I 158 Erw. 1, 86 I 102 Erw.
3, 89 I 238 Erw. 2).
Das basellandschaftliche Verwaltungsgericht geht (wie das Zürcher
und das Berner Verwaltungsgericht; vgl. IMBODEN, aaO, S. 383 Ziff. VI a
mit Verweisungen; MBVR 62 S. 202, 63 S. 343; ZBl 1965 S. 243 Erw. 1) in
ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Vorschriften des Baugesetzes
und des Gemeindebaurechts über "Grenz- und Gebäudeabstände, Gebäudehöhe,
Bebauungs- und Ausnützungsziffer, Nutzungsart, Immissionen" primär im
öffentlichen Interesse erlassen worden sind, "mindestens indirekt aber auch
den Schutz der Nachbarn bezwecken"; es erachtet daher grundsätzlich den
Nachbar als berechtigt, wegen behaupteter Verletzung dieser Vorschriften
Beschwerde zu führen (BJM 1962 S. 297). Das Verwaltungsgericht rechnet auch
§ 16 Abs. 1 ZRM, um dessen Anwendung es im angefochtenen Entscheid geht,
zu diesen nachbarschützenden Normen. Die genannte Vorschrift umschreibt
die Nutzungsart (Wohn- und Gewerbebauten), begrenzt die Gebäudehöhe
(auf höchstens drei Geschosse) und enthält Immissionsbeschränkungen
(indem sie in der Zone 3 jedes Gewerbe untersagt, das "die Nachbarschaft
... durch Lärm, Rauch, üblen Geruch oder erhöhte Gefahren schädigend
beeinträchtigt"). Im vorliegenden Zusammenhang steht allein der
letztgenannte Teil des § 16 Abs. 1 ZRM zur Diskussion.
Um die rechtliche Tragweite dieser Immissionsbeschränkungen zu
erfassen, ist auf ihr Verhältnis zu den entsprechenden Bestimmungen
des Bundesrechts einzugehen. Dieses gewährt in den Art. 641, 679 und
684 ZGB den einzelnen Rechtsgenossen Schutz vor ungerechtfertigten
bzw. übermässigen Einwirkungen. Das öffentliche Interesse an der
Vermeidung von Lärm, Luftverunreinigungen u. dgl. wahrzunehmen,
ist dagegen grundsätzlich nicht Sache des Bundesrechts, sondern der
Kantone, die sich mit den Gemeinden in diese Aufgabe teilen können. Die
kantonalen und gemeindlichen Immissionsbeschränkungen sind denn
auch vornehmlich auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe,
Ordnung und Sicherheit ausgerichtet, also polizeilicher Natur. Sie
brauchen sich aber nicht notwendigerweise darin zu erschöpfen. Das ZGB
regelt den Schutz des Einzelnen vor Immissionen zwar in umfassender,
jedoch nicht in abschliessender Weise; es ist vielmehr ergänzungsfähig
(vgl. OFTINGER, Lärmbekämpfung als Aufgabe des Rechts, S. 43). Zahlreiche
Kantone und Gemeinden haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und
Immissionsbeschränkungen aufgestellt, die nicht nur auf die Interessen
der Allgemeinheit, sondern daneben auch auf die besonderen Bedürfnisse
der Anwohner abgestimmt sind. Die zweite Zwecksetzung trägt dabei ihre
Rechtfertigung in sich selber und ist kein blosser Reflex der ersten. Die
betreffenden Vorschriften verleihen so einzelnen Bürgern eine Sphäre
rechtlich geschützter Interessen. Wohl hat die doppelte Aufgabe derartiger
Bestimmungen zur Folge, dass der Anwohner, der sich auf sie beruft,
mit seinem eigenen Nutzen in der Regel zugleich auch das Interesse der
Gesamtheit wahrnimmt, an der er Anteil hat. Das ändert indessen nichts
daran, dass er dabei eigene rechtlich geschützte Belange vertritt.
d) Zu den Vorschriften, die dergestalt nicht nur dem Gemeinwohl
dienen, sondern auch die Interessen einzelner Rechtsgenossen wahren
sollen, sind, wie das Verwaltungsgericht mit Fug gefolgert hat, auch
die Immissionsbeschränkungen des § 16 Abs. 1 ZRM zu zählen, bilden diese
doch Bestandteil einer Gesamtordnung, die wesentlich auf die Interessen
der Anwohner ausgerichtet ist. Zu prüfen ist, welches der Kreis der
durch diese Immissionsbeschränkungen geschützten Bürger sei und ob die
Beschwerdeführer dazu gehören. Das Bundesgericht entscheidet auch diese
Zulassungsfrage frei, wobei es die Stellungnahme der kantonalen Instanzen
in der angegebenen Weise in Betracht zieht.
Das basellandschaftliche Verwaltungsgericht entnimmt dem Inhalt und
Zweck der in Frage stehenden Baurechtsnorm, wer durch sie geschützt werden
soll (BJM 1962 S. 297). Es hält dafür, dass die Immissionsbeschränkungen
des Baurechts - gleich denjenigen des ZGB (vgl. BGE 55 I 245 Erw. 1,
79 I 204 Erw. 2, 81 II 443) - dem Schutz aller Rechtsgenossen dienen,
die durch die untersagten Einwirkungen betroffen würden, also nicht
nur der Grundangrenzer, sondern auch der Nachbarn in einem weiteren
Sinne (vgl. KUTTLER, aaO, S. 13; ZIMMERLIN, aaO, N. 4 Abs. 2 zu §
54). Dieser Auffassung ist grundsätzlich zuzustimmen, doch ist ihr
gegenüber insofern ein Vorbehalt anzubringen, als es sich fragt, ob der
Schutzbereich von Immissionsbeschränkungen gemeindlicher Zonenordnungen
nicht auf Grundstücke der betreffenden Zone und anschliessender Zonen mit
strengeren Immissionsvorschriften einzugrenzen sei. Diese Frage kann hier
jedoch offen bleiben, da die Grundstücke der Beschwerdeführer gleich dem
Bauplatz in der Zone 3 liegen.
Die Grundstücke der Beschwerdeführer fallen mithin nur dann in den
Schutzbereich des § 16 Abs. 1 ZRM, wenn sie von den Auswirkungen des
Betriebes der bewilligten Anlage betroffen werden. Ob die Beschwerdeführer
durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Rechtsstellung berührt werden,
lässt sich demgemäss nicht von der Frage ihrer materiellen Benachteiligung
trennen. Bei der Feststellung der Sachurteilsvoraussetzungen muss
das Bundesgericht sich nach dem Gesagten in dieser Hinsicht mit der
Prüfung begnügen, ob eine solche Benachteiligung möglich sei und ob die
Beschwerdeführer sie in hinreichender Weise behauptet hätten (BGE 89 I 520,
91 I 193; vgl. auch KIRCHHOFER, ZSR 49 S. 34 f.; ULE, aaO, S. 121 f.). Das
trifft hier zu. Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Grundstücke,
die rund 100 bis 200 m vom Bauplatz entfernt sind, würden durch den vom
Betrieb der Prüfungsstelle ausgehenden Lärm beeinträchtigt. Die Möglichkeit
einer solchen Benachteiligung ist nicht auszuschliessen. Sie entfällt
jedenfalls nicht schon deshalb, weil die Grundstücke nicht unmittelbar
neben dem Bauplatz liegen. Die Erfahrung zeigt, dass die Auswirkungen
eines derartigen Betriebes in einem weiteren Umkreis bemerkbar sind.
e) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, müssen die
rechtlich erheblichen Interessen des Beschwerdeführers, die der
angefochtene Entscheid berührt und die er als verkürzt betrachtet, auf
dem Gebiete liegen, "welches die von ihm angerufene Verfassungsbestimmung
beschlägt" (BGE 86 I 102 Erw. 3, 284; 89 I 238 Erw. 2, 278 Erw. 2). Der
Gleichheitssatz und das Willkürverbot des Art. 4 BV schützen als allgemeine
verfassungsmässige Rechte alle rechtlich erheblichen Interessen der Bürger
(BONNARD, ZSR 78 S. 315 N. 32). Die Beschwerdeführer sind daher befugt,
sich auf Art. 4 BV zu berufen. Es steht ihnen aber auch die Beschwerde
wegen Verletzung der Eigentumsgarantie offen (BONNARD, ZSR 81 II S. 440
N. 81). Dieses Grundrecht schützt neben dem Eigentum einen weiteren Kreis
vermögenswerter Rechte, die dem Privatrecht zugehören (BGE 3 S. 314 Erw. 4;
16 S. 716; 26 I 77; 28 I 181; 35 I 571; 37 I 515 Erw. 2; 40 I 259; 42 I
204; 50 I 75; 57 I 207; 68 I 153; 70 I 21; 74 I 470 a) oder ihrer Art nach
zur Zeit der Entstehung der Eigentumsgarantie dem Privatrecht zugezählt
wurden (vgl. BGE 17 S. 187; 31 I 21; 44 I 171 Erw. 3; 48 I 427 Erw. 2,
594; 57 I 209 Erw. 1; 63 I 40; 65 I 302/3; 67 I 188 Erw. 6; 70 I 21;
74 I 470 b). Was das Eigentum als solches anbelangt, so ergibt sich sein
Inhalt nicht nur aus dem Sachenrecht, sondern, wie Art. 641 Abs. 1 ZGB
zum Ausdruck bringt, aus der "Rechtsordnung", das heisst aus allen auf das
Eigentum bezüglichen Rechtssätzen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden
(mit Einschluss des Gewohnheitsrechts und der richterlichen Rechtsfindung
gemäss Art. 1 Abs. 2 ZGB), unter dem Vorbehalte freilich, dass dieses Recht
seinerseits den Wesensgehalt des Eigentums unangetastet lässt (vgl. BGE
88 I 255, 90 I 37; MEIER-HAYOZ, N. 22 zu Art. 641 ZGB in Verbindung
mit N. 213 des systematischen Teils). Zu diesen Rechtssätzen gehören
auch die einschlägigen Bestimmungen des kantonalen und gemeindlichen
Baurechts. Wie dargelegt, können diese dem Grundeigentümer eine Sphäre
rechtlich geschützter Interessen einräumen, die über den sachenrechtlichen
Inhalt des Eigentums hinausgeht. Diese Sphäre fällt nach dem Gesagten
in den Kreis der durch die Eigentumsgarantie erfassten Rechtsgüter.
Erwägung 4
I.4.- Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung des Art. 4 BV
und der Eigentumsgarantie sind gemäss Art. 86 Abs. 2 OG erst zulässig,
nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht worden ist. Die
neuere Rechtsprechung legt den Begriff des Rechtsmittels im Sinne dieser
Bestimmung weit aus; sie versteht darunter nicht nur die ordentlichen und
ausserordentlichen Rechtsmittel des kantonalen Prozessrechts, sondern
jeden Rechtsbehelf, der zur Beseitigung der Beschwerung führen kann,
auf deren Behebung die staatsrechtliche Beschwerde abzielt (BGE 90 I 229
Erw. 2 mit Verweisungen).
Das Verwaltungsgericht weist im angefochtenen Entscheid darauf
hin, dass den Beschwerdeführern die Unterlassungsklage und die
Schadenersatzklage offen stehen. Die letztgenannte Klage ist von vornherein
nicht geeignet, die Erstellung der von den Beschwerdeführern beanstandeten
Anlage zu verhindern. Die Unterlassungsklagen der Art. 641 Abs. 2, 679
und 684 ZGB sind auf die Beseitigung bestehender oder die Unterlassung
künftiger Störungen gerichtet. Sie setzen voraus, dass die Einwirkung
"ungerechtfertigt" ist, bzw. aufeiner Überschreitung des Eigentums
beruht. Ob die beanstandete Verletzung einer kommunalen Zonenvorschrift
als Eigentumsüberschreitung (oder als ungerechtfertigte Störung) zu
gelten habe, die mit einer zivilrechtlichen Unterlassungsklage angefochten
werden kann, ist in Lehre und Rechtsprechung umstritten (vgl. MEIER-HAYOZ,
N. 86 zu Art. 679 ZGB mit Verweisungen).
Es geht aber nicht an, die Beschwerdeführer auf einen Rechtsbehelf
zu verweisen, der unter Umständen nicht geeignet ist, eine Behebung
des von ihnen gerügten Mangels herbeizuführen. Der Anhandnahme der
staatsrechtlichen Beschwerde steht daher vom Standpunkt des Art. 86 Abs. 2
OG aus nichts im Wege.
Erwägung 1
II. Materielle Beurteilung
II.1.- Die Parzelle Nr. 2288, welche die Prüfungsstelle für
Kraftfahrzeuge der Kantone Basel-Stadt und -Landschaft aufnehmen
soll, liegt zur Hauptsache in der Zone 3 der Gemeinde Münchenstein. §
16 Abs. 1 ZRM lässt in dieser Zone Wohnbauten (mit höchstens drei
Geschossen) und Gewerbebetriebe zu, welche die Nachbarschaft nicht
"durch Lärm, Rauch, üblen Geruch oder erhöhte Gefahr schädigend
beeinträchtigen". Das Verwaltungsgericht hat erkannt, dass das
Bauvorhaben dieser Immissionsbeschränkung nicht entspreche. Der Kanton
Basel-Stadt macht demgegenüber in seiner Beschwerdeantwort geltend,
die Prüfungsstelle werde "nach dem Stand der Technik in einer Weise
ausgebaut und betrieben..., dass schädigende Immissionen ausgeschlossen"
seien. Dieser Einwand widerlegt die Stellungnahme des Verwaltungsgerichts
nicht. Zwar kann damit gerechnet werden, dass die öffentliche Hand als
Bauherr im Rahmen des technisch Möglichen und wirtschaftlich Tragbaren
alles vorkehren wird, um zu verhindern, dass Motorengegeräusche und Abgase
aus der Prüfungsstelle nach aussen dringen. Ob diese Massnahmen die in
sie gesetzten Erwartungen erfüllen werden, steht dahin. Selbst wenn das
zuträfe, bliebe es dabei, dass die "beträchtliche und regelmässige Zu-
und Wegfahrt von Automobilen und anderen Motorfahrzeugen", wozu es nach
der Zugabe des Kantons Basel-Landschaft kommen wird, eine Mehrbelastung
der Umgebung in sich schliesst. Dass das Quartier bereits heute dem
Lärm einer Durchgangsstrasse ausgesetzt ist, vermag daran nichts zu
ändern. Erfahrungsgemäss wird ein Geräusch nicht durch ein anderes
aufgehoben; es kommt vielmehr zu einer Überlagerung der Geräusche, was
die damit verbundene Störung in der Regel verstärkt (vgl BGE 88 II 15 mit
Verweisungen). Es ist daher mit dem Verwaltungsgericht anzunehmen, dass die
Auswirkungen der Prüfungsstelle das Mass des nach § 16 Abs. 1 ZRM Erlaubten
übersteigen. Wenn diese Abweichung sich auch bloss in verhältnismässig
engen Grenzen halten dürfte, so sind doch die Zulassungsbedingungen der
genannten Vorschrift nicht erfüllt.
Das Verwaltungsgericht hält indessen mit den Vorinstanzen dafür, dass
die Baubewilligung trotzdem zu erteilen sei, weil die beteiligten Kantone
mit der Anlage einer Prüfungsstelle für Kraftfahrzeuge eine ihnen von
Bundesrechts wegen obliegende Pflicht erfüllten, die dem Gemeindebaurecht,
das der Kanton bei seinen Bauten sonst nach Möglichkeit berücksichtige,
vorgehe. Die Beschwerdeführer rügen diese Auffassung als willkürlich;
in der Nichtanwendung einer zum Schutze der Nachbarn bestimmten
baurechtlichen Vorschrift erblicken sie ausserdem eine Verletzung der
Eigentumsgarantie. Wie in Erw. I 3 c - e dargelegt, räumt § 16 Abs. 1
ZRM den Beschwerdeführern rechtlich erhebliche Interessen ein, die unter
dem Schutze der Eigentumsgarantie stehen. Der geltend gemachte Eingriff
in ihre Rechtsstellung ist jedoch verhältnismässig nicht besonders
schwer. Das Bundesgericht prüft deshalb die Handhabung der in Frage
stehenden Vorschriften und Rechtsgrundsätze ungeachtet der Anrufung
der Eigentumsgarantie nur auf das Vorliegen von Willkür hin (BGE 89 I
467 Erw. 2 mit Verweisungen, 91 I 125). Soweit das Verwaltungsgericht
tatsächliche Feststellungen getroffen und die örtlichen Bedürfnisse
gewürdigt hat, prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid
gleichfalls bloss unter diesem eingeschränkten Gesichtswinkel (BGE 88
I 252, 294; 89 I 196 Erw. 2; 90 I 333). Die Rüge der Verletzung der
Eigentumsgarantie fällt demnach insofern mit dem Vorwurf der Missachtung
des Art. 4 BV zusammen.
Erwägung 2
II.2.- Aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung
folgt in formeller Hinsicht, dass die Verwaltung sich in ihrer gesamten
Tätigkeit innerhalb der Grenzen zu halten hat, die ihr durch die geltenden
Gesetze, Verordnungen und Satzungen gezogen sind. Das betrifft auch jene
Verwaltungsakte, die wie die Erstellung von Bauten zu Verwaltungszwecken
in Tathandlungen bestehen. Will die Verwaltung ein Gebäude erstellen,
so ist sie somit an die auf das Baugrundstück anwendbaren Bauvorschriften
gebunden. Dem lässt sich im Regelfalle nicht entgegenhalten, das Baurecht
selber wende sich in seinen materiellen Vorschriften nur an den Einzelnen
und nicht an die Verwaltung. Wenn der Gesetzgeber gewisse öffentliche und
private Interessen auf dem Gebiete des Bauwesens als schutzwürdig anerkennt
und er die zu deren Wahrung erforderlichen Bauvorschriften aufstellt,
so nimmt er damit eine Interessenabwägung vor, an die sich auch die
Verwaltung zu halten hat. Die meisten dieser Vorschriften können zudem
ihre Aufgabe lediglich erfüllen, wenn sie durchgehend angewendet werden;
sie erreichen ihren Zweck nur, wenn auch die Verwaltung sie beachtet.
Die Verwaltung ist dabei als Bauherr nicht nur an das Baurecht
gebunden, das der Gesetzgeber der selben oder einer höheren Stufe
erlassen hat; sie hat vielmehr grundsätzlich auch die Bauvorschriften
der unteren Verbände einzuhalten. Stösst der Kanton bei der Ausführung
seiner Bauvorhaben auf Baurecht der Gemeinden, so begegnet er in
seinem Verwaltungshandeln den Rechtssätzen des unteren Verbandes. Es
liegt somit nicht der Fall vor, da Rechtssätze verschiedener Stufen
einander gegenübertreten; die Regel, wonach der Rechtssatz des oberen
Verbandes dem des untern vorgeht, ist deshalb auf diesen Konflikt nicht
anwendbar. Massgebend ist vielmehr wiederum der Gesichtspunkt, dass die
Verwaltung sich innerhalb der Schranken des Gesetzes zu halten hat. Hat die
Verfassung oder die Gesetzgebung des oberen Verbandes die Regelung eines
bestimmten Gegenstandes dem untern Verband übertragen oder überlassen,
so ist diese Entscheidung beim Fehlen ausdrücklich oder durch die Sache
selbst begründeter Vorbehalte auch für die Verwaltung des oberen Verbandes
verbindlich: sie hat sich insoweit an die Ordnung zu halten, die der
untere Verband kraft der ihm vom oberen übertragenen oder überlassenen
Zuständigkeit getroffen hat.
a) Das Bundesgericht hat in diesem Sinne erkannt, dass der Bund für
seine Bauten grundsätzlich dem kantonalen Polizeirecht unterworfen
ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. Dezember 1952 i.S.
Eidgenossenschaft gegen Kanton Luzern; vgl. ferner die kantonalen
Entscheide ZBl 1946 S. 535/36, 1950 S. 506, 1958 S. 113). Diese
Unterwerfung geht nach der Rechtsprechung allerdings nur so weit,
als die Erfüllung der verfassungsmässigen Aufgaben des Bundes dadurch
nicht verunmöglicht oder erheblich erschwert wird. Im zweiten Falle
hat das kantonale Recht indessen nicht unbesehen vor der Bundesgewalt
zurückzutreten, sondern nur dann, wenn die auf dem Spiele stehenden
Belange des Bundes höher zu bewerten sind als die Interessen, die
das kantonale Recht zu wahren hat. In ähnlicher Weise spricht sich
das vom Verwaltungsgericht angeführte Urteil BGE 65 I 101 ff. zu
einem Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und einem Kanton auf dem
Gebiete der Gebäudeversicherung aus, indem es feststellt, dass beim
Fehlen verfassungsrechtlicher oder gesetzlicher Bestimmungen "unter
Würdigung aller Umstände" zu entscheiden ist, welche Hoheit vor der
andern zurückzutreten hat. Der Bundesgesetzgeber selber hat in Art. 18
Abs. 3 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 angeordnet, dass
"die auf die kantonale Gesetzgebung, namentlich über die Feuer- und
Gesundheitspolizei gestützten Anträge... zu berücksichtigen (sind), soweit
sie mit der Bundesgesetzgebung und den Bedürfnissen des Eisenbahnbaues
und -betriebes vereinbar sind". In der Lehre vertreten namentlich
BURCKHARDT (Komm. 3. Aufl. S. 17, 194/95), NABHOLZ (Das Institut der
Bebauungspläne, S. 81) und ZIMMERLIN (aaO, S. 22 N. 4) einen Standpunkt,
der sich trotz Abweichungen in Einzelheiten im Ganzen mit der Auffassung
der Rechtsprechung deckt (desgleichen für die Bundesrepublik Deutschland:
HEITZER-ÖSTREICHER, Bundesbaugesetz, 2. Aufl., N. 1 zu § 37), während
FLEINER (Schw. Bundesstaatsrecht, S. 490, 659 f.) und EDWIN HAUSER (Die
Bindung des Bundes an das kantonale Recht, S. 31, 56 ff., 91 ff.; ZBl 1964
S. 459, 461, 464) zwar die Selbständigkeit des Bundes stärker betonen,
in der Nutzanwendung auf den Einzelfall aber oft zu keinen wesentlich
andern Ergebnissen gelangen dürften.
b) Wie der Bund grundsätzlich das kantonale (und gemeindliche)
Baurecht zu beachten hat, so hat der Kanton als Bauherr im Regelfalle
die Bauvorschriften der Gemeinden einzuhalten. Im übrigen können die
Rechtsbeziehungen zwischen den Gemeinden und dem Kanton jedoch entgegen
der Meinung des Verwaltungsgerichts nicht durchwegs jenen zwischen
den Kantonen und dem Bund gleichgestellt werden. Während der Kanton in
den Bereichen, die nicht Bundessache sind, nur in einzelnen in der BV
vorgesehenen Ausnahmefällen der Oberaufsicht des Bundes unterstellt ist,
steht die Gemeinde unter der allgemeinen Aufsicht des Kantons, und zwar
auch hinsichtlich ihrer Betätigung in ihrem eigenen Wirkungskreis. Die
Ausübung dieser Aufsicht bewirkt, dass das Gemeinderecht und das kantonale
Recht in höherem Masse eine Einheit bilden als das kantonale und das
eidgenössische Recht (vgl. LIVER, Gemeinderecht, ZBl 1949 S. 43/44). Das
führt namentlich auch dazu, dass der Kanton aufvielen Gebieten über andere
und weiter gehende Möglichkeiten verfügt, um einer Behinderung seiner
Verwaltungstätigkeit durch das Recht der unteren Verbände vorzubeugen
oder entgegenzutreten.
Das zeigt gerade das basellandschaftliche Baurecht. Gemäss § 58
Abs. 2 des kantonalen Gesetzes betreffend das Bauwesen vom 15. Mai
1941/30. April 1959 bedürfen die Bauvorschriften der Gemeinden der
Genehmigung des Regierungsrates, die ihnen erst die "allgemein verbindliche
Wirksamkeit" verleiht. Bei der Prüfung der Gemeindebauvorschriften
kann der Regierungsrat darüber befinden, ob sie den Bedürfnissen der
kantonalen Verwaltung Rechnung tragen; trifft das nicht zu, so kann
er ihnen die Genehmigung versagen. Sieht die kantonale Verwaltung sich
vor neue Aufgaben gestellt und zeigt es sich erst nachträglich, dass die
Gemeindebauvorschriften den Bedürfnissen des Kantons nicht gerecht werden,
so kann der Regierungsrat nachträglich die einmal erteilte Genehmigung
widerrufen. Die Verweigerung der Genehmigung wegen entgegenstehender
Bedürfnisse der Verwaltung und der Widerruf der Genehmigung dürfen
allerdings erst nach allseitiger Würdigung aller Umstände erfolgen;
es hat ihnen die gleiche Interessenabwägung vorauszugehen, wie sie bei
der Entscheidung eines Konfliktes zwischen der Bundesgewalt und dem
kantonalen Recht vorzunehmen ist (vgl. vorne lit. a). Dessen ungeachtet
ist die Lösung nicht dieselbe: während es im zweiten Falle zu einer
Durchbrechung des kantonalen Rechts kommt, die, soweit Bebauungs- und
ähnliche Pläne in Frage stehen, räumlich auf das Baugrundstück beschränkt
ist, führt die Verweigerung der Genehmigung durch den Regierungsrat
oder der von ihm ausgesprochene Widerruf der Genehmigung dazu, dass die
gemeindlichen Bauvorschriften überhaupt nicht in Kraft treten bzw. ihre
Rechtskraft verlieren. Die Wirkungen dieses Aktes lassen sich dabei um
der planerischen Folgerichtigkeit willen (BGE 87 I 513; ZBl 1964 S. 218;
IMBODEN, Der Plan als verwaltungsrechtliches Institut, VVDStRL 18 S. 142
Ziff. IX) in der Regel nicht auf das Baugrundstück eingrenzen, sondern
sie rufen einer umfassenderen Anpassung.
Erwägung 3
II.3.- Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht (wie vor ihm
die unteren kantonalen Instanzen) das Interesse der Verwaltung an der
Errichtung der Prüfungsstelle für Kraftfahrzeuge auf der Parzelle Nr. 2288
in der "unteren Wanne" in Münchenstein dem Interesse der Gemeinde und
der Anwohner an der Aufrechterhaltung des diesem Werk entgegenstehenden
Zonenplanes gegenübergestellt; es ist dabei zum Schluss gelangt, das
Interesse der Verwaltung gehe jenem der Gemeinde und der Nachbarn vor,
und hat daraus gefolgert, dass die Baubewilligung für die Anlage erteilt
werden könne. Das Bundesgericht kann diese Stellungnahme nach dem Gesagten
nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüfen.
a) Die Prüfungsstelle wird von den Kantonen Basel-Stadt und -Landschaft
als Gemeinschaftswerk errichtet. Bei der Erstellung der Anlage stehen somit
Interessen beider Kantone auf dem Spiele. Es fragt sich grundsätzlich,
ob ein Kanton auch im Hinblick auf das Verwaltungsinteresse eines andern
Kantons in das Baurecht einer seiner Gemeinden eingreifen dürfe. Unter
den gegebenen Umständen kann diese Frage indessen offen bleiben, da die
Interessen beider beteiligter Kantone sich decken. Zwar ist anzunehmen,
dass der Kanton Basel-Landschaft eine nur für seine Kantonseinwohner
bestimmte Prüfungsstelle nicht unbedingt in den näheren Umkreis der Stadt
Basel verlegt hätte. Dem Kanton Basel-Stadt musste demgegenüber an einer
solchen Lösung gelegen sein. Da der gemeinsame Bau und Betrieb der Anlage
für beide Kantone vorteilhaft ist, musste der Kanton Basel-Landschaft,
um dieser Vorteile teilhaftig zu werden, auf das erwähnte Anliegen des
anderen Kantons eingehen. Die Erstellung des Werkes in Stadtnähe ist so
gesehen auch für den Kanton Basel-Landschaft von Nutzen.
Der Kreis der möglichen Standorte durfte dabei allerdings nicht zu eng
gezogen werden. Der Motorfahrzeugführer hat weder mit merklichen Mehrkosten
noch mit einem fühlbaren Zeitverlust zu rechnen, wenn er ausserhalb der
Stadt und ihres Verkehrs ein paar Kilometer mehr zurücklegen muss. Für
die Errichtung der Prüfstelle fiel mithin eine grössere Zahl von
Vorortsgemeinden in der Gegend von Basel in Betracht. Die kantonalen
Instanzen haben neben dem Bauplatz in der "unteren Wanne" weitere
in unmittelbarer Stadtnähe gelegene Grundstücke auf ihre Eignung hin
untersucht, so die Areale "St. Jakob" und "Rankhof" in Basel, "Hagnau"
in Birsfelden und Brüglingerstrasse in Münchenstein; der Vergleich fiel
jedoch zu Gunsten des erstgenannten Platzes aus. Aus den Akten ist nicht
ersichtlich, dass die Behörden die Suche auf den erwähnten grösseren
Umkreis der Stadt ausgedehnt hätten, wiewohl sich eine solche Standortwahl
nach dem Gesagten durchaus hätte vertreten lassen und es jedenfalls nicht
von vornherein feststand, dass in den Industriezonen der betreffenden
Vorortsgemeinden kein geeigneter Bauplatz hätte erworben oder enteignet
werden können. Es fragt sich, ob es nicht angezeigt gewesen wäre, weitere
Erhebungen in dieser Richtung anzustellen.
Wenn die kantonalen Instanzen davon abgesehen haben, so dürften sie von
der Überlegung geleitet worden sein, dass das Bauvorhaben verhältnismässig
wenig von den Zonenvorschriften abweicht und dass es in tatsächlicher
Hinsicht keine wesentliche Änderung des Quartiercharakters nach sich zieht.
Der Bauplatz ist Teil eines Viertels, das am Rande eines Industriegebietes
liegt und das durch die viel befahrene Reinacherstrasse ihr Gepräge erhält.
Es handelt sich schon heute um eine Übergangszone. Die Prüfungsstelle wird
sich deshalb im Quartier kaum als eigentlicher Fremdkörper ausnehmen. Das
gilt auch mit Bezug auf die Auswirkungen der Anlage. Wie in Erw. II/1
aufgezeigt, weicht das Bauvorhaben in dieser Hinsicht nicht stark von der
Norm ab. Das fiel bei der zu treffenden Entscheidung erheblich ins Gewicht.
Wohl ist es an sich richtig, dass Zonenpläne ihre Aufgabe nur
erfüllen können, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweisen (BGE 90
I 333). Die Ausserkraftsetzung oder Durchbrechung eines Zonenplanes zu
Gunsten eines Bauvorhabens der öffentlichen Hand ist auch aus diesem
Grunde ein Ausweg, der nur in Ausnahmefällen beschritten werden darf. In
Anbetracht der dargelegten Verhältnisse kann indessen nicht gesagt werden,
dass die kantonalen Instanzen es in dieser Hinsicht an der erforderlichen
Zurückhaltung hätten fehlen lassen. Das Verwaltungsgericht hat sich bei
Abwägung der gegensätzlichen Interessen der Verwaltung einerseits und der
Gemeinde sowie der Anwohner andererseits von sachlichen Gesichtspunkten
leiten lassen; es hat den weiten Rahmen des ihm in dieser Frage zustehenden
Beurteilungsspielraumes nicht überschritten. Die Rüge der Willkür ist
insoweit unbegründet.
b) Wie sich aus Erw. II/2 ergibt, kann der Regierungsrat nach
Bejahung des Vorranges der Interessen der Verwaltung den gemeindlichen
Bauvorschriften, die deren Bauvorhaben entgegenstehen, die Genehmigung
entziehen und sie dadurch ausser Kraft setzen, so dass die Erteilung der
Baubewilligung auf kein Hindernis mehr stösst. Im vorliegenden Fall haben
die kantonalen Instanzen nicht diesen Weg eingeschlagen; sie haben die
Einsprache gegen das Baugesuch der Kantone Basel-Stadt und -Landschaft
abgewiesen, ohne dass der Regierungsrat einen Beschluss auf Widerruf der
Genehmigung eines entsprechenden Teils des Zonenplanes von Münchenstein
gefasst hätte. Dass es so zu einer Durchbrechung und nicht zu einer
teilweisen Ausserkraftsetzung von Gemeinderecht gekommen ist, wirkt sich
im praktischen Ergebnis namentlich dahin aus, dass das Baugrundstück der
Verwaltung damit eine Sonderbehandlung erfährt, während der Regierungsrat
im zweiten Falle aus Gründen der planerischen Folgerichtigkeit nicht um
den Entscheid der Frage herumgekommen wäre, ob neben der Bauparzelle auch
deren nähere Umgebung von der Zonenordnung auszunehmen sei. Denkbar ist
allerdings, dass er diese Frage nach Prüfung aller Umstände verneint hätte:
Da das Bauvorhaben nach dem Gesagten nicht in einen wesentlichen Gegensatz
zur Umgebung tritt, ist das Bedürfnis nach der Schaffung eines Überganges
zwischen der Anlage der Verwaltung und der zonengerechten Überbauung der
Nachbarschaft ein geringeres. Angesichts dieser besonderen Verhältnisse
lässt sich das Vorgehen der Behörden auch in formeller Beziehung mit
sachlichen Gründen vertreten; es ist nicht als willkürlich zu bezeichnen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.