BGE 91 I 374
91 I 374
61. Urteil vom 5. November 1965 i.S. Schweiz. Anwaltsverband und dessen
Fürsorgestiftung gegen Eidg. Justiz- und Polizeidepartement. Regeste
Aufsicht über die Privatversicherung.
1. Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1).
2. Zuständigkeit des Bundesgerichts (Erw. 2).
3. Unzulässigkeit allgemeiner Feststellungsbegehren (Erw. 2).
4. Darf das eidg. Justiz- und Polizeidepartement einer zur
Rückversicherung, dagegen nicht zur Lebensversicherung in der Schweiz
ermächtigten ausländischen Versicherungsunternehmung die Weiterführung
einer im Ausland mit der Fürsorgestiftung eines schweizerischen
Berufsverbandes abgeschlossenen Rückversicherung von Leistungen aus
Lebensversicherung untersagen, wenn die Stiftung der Versicherungsaufsicht
nicht unterstellt worden ist? (Erw. 3, 4).
5. Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit des Verbots? (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Am 27. Dezember 1957 wurde unter dem Namen "Fürsorgestiftung des
Schweizerischen Anwaltsverbandes" eine Stiftung im Sinne der Art. 80
ff. ZGB mit Sitz in Basel errichtet. Es wurde eine Versicherungskasse
als Bestandteil der Stiftung ohne selbständige Rechtspersönlichkeit
geschaffen, welche nach Massgabe eines Reglements vom 13. April 1957 den
Mitgliedern des Schweizerischen Anwaltsverbandes oder ihren Hinterlassenen
Fürsorgeleistungen (Alters- oder Todesfallkapital oder Renten) gewährt.
Am 25. Januar 1958 unterstellte das eidg. Departement des Innern die
Fürsorgestiftung der Aufsicht des Bundes (Art. 84 ZGB); es verpflichtete
den Stiftungsrat, dem Bundesamt für Sozialversicherung auf Ende
jedes Jahres über die Tätigkeit der Stiftung und die Verwaltung ihres
Vermögens Bericht zu erstatten. Mit Beschluss vom 20. Juni 1958 schob der
Bundesrat den Entscheid über die Unterstellung der Versicherungskasse
unter dasVersicherungsaufsichtsgesetz (BG betreffend Beaufsichtigung
von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens vom 25. Juni
1885) mit Rücksicht auf die vorgesehene Revision dieses Gesetzes bis nach
Inkrafttreten der neuen Ordnung auf; er stellte fest, dass die Kasse bis
dahin lediglich der in die Zuständigkeit des eidg. Departements des Innern
bzw. des Bundesamts für Sozialversicherung fallenden Stiftungsaufsicht
unterstehe.
Die Fürsorgestiftung bemühte sich, die von ihrer Versicherungskasse
übernommenen Risiken durch eine Versicherungsunternehmung decken
zu lassen. Sie schloss zunächst einen Vertrag mit der Berner
Lebensversicherungs-Gesellschaft ab. An seine Stelle trat dann ein
Vertrag mit den Lloyd's Versicherern in London, der dort im September
1962 abgeschlossen wurde. Lloyd's verpflichteten sich, die von der
Versicherungskasse der Fürsorgestiftung während eines Jahres über den
Betrag von Fr. 30'000.-- hinaus erbrachten Leistungen bis zum Betrage
von Fr. 360'000.-- gegen eine Jahresprämie von Fr. 5'000.-- zu decken. Der
neue Vertrag wurde auf den 1. Januar 1963 in Kraft gesetzt und von Jahr
zu Jahr erneuert.
B.- Mit Verfügung vom 18. Mai 1965 untersagte das eidg. Justiz- und
Polizeidepartement den Lloyd's Versicherern, diesen Vertrag weiterzuführen
oder zu erneuern; es forderte sie auf, ihn innert 30 Tagen seit Zustellung
dieser Verfügung zu kündigen.
Es führte aus, die Lloyd's seien einen Versicherungsvertrag mit
Einwohnern der Schweiz eingegangen. Ein solcher Vertrag dürfe nach dem
Versicherungsaufsichtsgesetz nur von einer Versicherungsunternehmung
abgeschlossen werden, welche vom Bundesrat die Bewilligung zum Betrieb
des in Frage kommenden Versicherungszweiges erhalten habe.
Der beanstandete Vertrag sei ein Lebensversicherungsvertrag. Es
handle sich nicht um eine Rückversicherung. Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 2
des Sicherstellungsgesetzes (BG über die Sicherstellung von Ansprüchen
aus Lebensversicherungen inländischer Lebensversicherungsgesellschaften
vom 25. Juni 1930) habe für rückversicherte Beträge der Erstversicherer
Sicherstellung zu leisten. Das könne nur eine Unternehmung tun, die
diesem Gesetz unterworfen sei; eine andere Unternehmung könne nicht
als Erstversicherer gelten. Eine abweichende Auslegung des Gesetzes
würde die Versicherungsaufsicht illusorisch machen. Gemäss Entscheid
des Bundesrates vom 20. Juni 1958 sei aber die Versicherungskasse des
Anwaltsverbandes dem Sicherstellungsgesetz nicht unterstellt, so dass sie
nicht als Erstversicherer angesehen werden könne. Ein Vertrag, den sie zur
Deckung der von ihr übernommenen Lebensversicherungsrisiken eingehe, müsse
als Erstversicherung betrachtet und dürfe nur mit einem zum Betrieb der
Lebensversicherung in der Schweiz ermächtigten Versicherer abgeschlossen
werden. Die Lloyd's besässen jedoch keine Bewilligung hiefür.
C.- Der Schweizerische Anwaltsverband und seine Fürsorgestiftung
führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen:
"1. Die Verfügung des eidg. Justiz- und Polizeidepartements vom
18. Mai 1965 sei mangels Zuständigkeit der verfügenden Behörde nichtig
zu erklären.
2. Eventuell sei, wegen Anfechtbarkeit
a) diese Verfügung aufzuheben und zugleich
b) festzustellen, dass das eidg. Justiz- und Polizeidepartement
und das ihm unterstellte eidg. Versicherungsamt nicht berechtigt sind,
unter dem Titel der privaten Versicherungsaufsicht in die Tätigkeit
der vom Bund oder der von den Kantonen anerkannten und beaufsichtigten
Fürsorgestiftungen von Firmen und Verbänden direkt oder indirekt
einzugreifen;
c) festzustellen, dass das eidg. Justiz- und Polizeidepartement
und das ihm unterstellte eidg. Versicherungsamt nicht berechtigt sind,
unter dem Titel der schweizerischen privaten Versicherungsaufsicht in die
Versicherungstätigkeit der Lloyd's Underwriters ausserhalb der Schweiz
einzugreifen."
D.- Das eidg. Justiz- und Polizeidepartement beantragt, auf die
Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Das Justiz- und Polizeidepartement bestreitet, dass die
Beschwerdeführer zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
legitimiert sind. Allerdings richtet sich der angefochtene Entscheid
gegen die Lloyd's Versicherer, denen darin eine bestimmte Betätigung,
nämlich die Weiterführung eines Versicherungsvertrags, untersagt wird. Er
trifft aber auch die Fürsorgestiftung des Anwaltsverbandes, mit welcher
Lloyd's diesen Vertrag abgeschlossen haben. Wenn die Stiftung auch in
dem Entscheide nicht als Partei beteiligt war, so berührt er sie doch
in ihrer Rechtsstellung. Wie sie geltend macht, wird sie durch ihn -
vorausgesetzt, dass er objektiv rechtswidrig ist - in ihren Rechten
verletzt; sie ist daher nach Art. 103 Abs. 1 OG sachlich legitimiert, ihn
durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (BGE 87 I 436 Erw. 5). Ob
neben ihr auch der Anwaltsverband zur Beschwerde berechtigt sei, kann
offen gelassen werden.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 99 Ziff. VII OG unterliegen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde Entscheide des eidg. Justiz- und
Polizeidepartements auf Grund des Versicherungsaufsichts-, des Kautions-
und des Sicherstellungsgesetzes, mit Ausnahme der Verweigerung der
Bewilligung zum Betrieb eines Versicherungsunternehmens. Der hier
angefochtene Entscheid fällt nicht unter die Ausnahme. Er verweigert
niemandem die Bewilligung zum Betrieb eines Versicherungsunternehmens,
sondern untersagt den Lloyd's Versicherern die Weiterführung eines
Versicherungsvertrages. Er betrifft die Frage, ob die Lloyd's für
die mit der Fürsorgestiftung des Anwaltsverbandes abgeschlossene
Versicherung einer (zusätzlichen) Bewilligung bedurft hätten. Wie
Art. 99 Ziff. VII OG in Abs. 2 lit a ausdrücklich feststellt, ist gegen
Entscheide über die Konzessionspflicht vonVersicherungsunternehmungen die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben. Die in der Beschwerde gestellten
Begehren 1 und 2 a, die Verfügung des Justiz- und Polizeidepartementes
sei nichtig zu erklären oder aufzuheben, sind also nach Art. 99 Ziff. VII
OG zulässig.
Wird das eine oder das andere dieser Begehren begründet erklärt, so ist
damit zugleich festgestellt, dass das Justiz- und Polizeidepartement nicht
berechtigt war, unter dem Titel der Aufsicht über die Privatversicherung in
das Vertragsverhältnis zwischen der Fürsorgestiftung des Anwaltsverbandes
und den Lloyd's Versicherern einzugreifen, nämlich die Weiterführung
dieses Verhältnisses zu untersagen. Die Beschwerdebegehren 2 b und c
haben daher in dem Umfange, als sie auf diese Feststellung abzielen,
keine selbständige Bedeutung. Indes gehen sie weiter; in der Tat wird
mit ihnen allgemein die Feststellung beantragt, dass das eidg. Justiz-
und Polizeidepartement und das ihm unterstellte Versicherungsamt nicht
berechtigt seien, unter dem genannten Titel in die Tätigkeit der vom Bund
oder von den Kantonen anerkannten und beaufsichtigten Fürsorgestiftungen
von Firmen und Verbänden und in das Versicherungsgeschäft der Lloyd's
ausserhalb der Schweiz einzugreifen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann
sich jedoch nur gegen konkrete Entscheide richten. Die Beschwerdebegehren
2 b und c gehen in ihrer Allgemeinheit über den Rahmen des angefochtenen
Entscheides hinaus, so dass insoweit auf sie nicht eingetreten werden kann.
Erwägung 3
3.- Der Aufsicht des Bundes über den Geschäftsbetrieb von
Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens unterliegen alle
Unternehmungen dieser Art, welche in der Schweiz Geschäfte betreiben wollen
(Art. 1 Abs. 1 Versicherungsaufsichtsgesetz). Sie bedürfen für diese
Tätigkeit einer Bewilligung des Bundesrates; ohne die Bewilligung ist
ihnen die Vornahme von Versicherungsgeschäften in der Schweiz untersagt
(Art. 3 ebenda). In bezug auf Geschäfte, die sie im Ausland betreiben,
sind sie der Aufsicht und der Bewilligungspflicht nicht unterstellt. Der
angefochtene Entscheid ist somit nur dann gerechtfertigt, wenn die
Versicherung, deren Weiterführung er den Lloyd's untersagt, ein in der
Schweiz betriebenes Geschäft darstellt und Lloyd's die dafür erforderliche
Bewilligung des Bundesrates nicht besitzen.
Diese Versicherung ist in London abgeschlossen worden,
entfaltet aber Wirkungen in der Schweiz; insbesondere sind allfällige
Versicherungsleistungen der Lloyd's hier zu erbringen und kommen sie
Einwohnern der Schweiz zugute. Nach Auffassung der Bundesverwaltung liegt
in einem solchen Fall ein in der Schweiz betriebenes Versicherungsgeschäft
im Sinne des Art. 1 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vor. Diese
Auslegung des Gesetzes ist sehr weit, wenn sie sich auch auf dessen Zweck,
das schweizerische Publikum im Gebiete des privaten Versicherungswesens
zu schützen, stützen lässt. Ob sie richtig sei, kann indes im vorliegenden
Fall offen gelassen werden, wenn sich ergibt, dass Lloyd's berechtigt sind,
den in Frage stehenden Versicherungszweig in der Schweiz zu betreiben.
Erwägung 4
4.- Es ist nicht bestritten, dass Lloyd's ein solches Recht u.a. für
die Rückversicherung, dagegen nicht auch für die Lebensversicherung
besitzen. Da nur diese beiden Versicherungszweige in Betracht kommen, ist
entscheidend, ob die Fürsorgestiftung des Anwaltsverbandes mit Lloyd's
eine Rückversicherung oder eine Lebensversicherung abgeschlossen
hat. Von allen Seiten ist anerkannt, dass die Fürsorgestiftung
dieLebensversicherungbetreibt, indem sie gegen Jahreseinlagen und -beiträge
der Mitglieder des Anwaltsverbandes diesen bei Erreichung eines bestimmten
Lebensalters, oder im Falle ihres Todes ihren Hinterlassenen, Kapital- oder
Rentenleistungen gewährt. Dagegen können diese Versicherten keine Ansprüche
gegenüber Lloyd's erheben, weil sie mit diesen in keinen vertraglichen
Beziehungen stehen. Lloyd's haben lediglich die Fürsorgestiftung - bis
zum Betrage von Fr. 360'000.-- jährlich - für das Risiko versichert,
dass deren Leistungen aus jener Lebensversicherung in einem Jahr
Fr. 30'000.-- übersteigen. Demnach erfüllt das Vertragsverhältnis
zwischen der Stiftung und Lloyd's alle Voraussetzungen einer
Rückversicherung, ist es also keine Lebensversicherung, sondern - wie
jede Rückversicherung - eine Schadensversicherung (GAROBBlO, Über die
Rückversicherung nach schweiz. Recht, S. 9 ff., 17 ff., 42; KOENIG,
Schweiz. Privatversicherungsrecht, 2. Aufl., S. 464 ff.; MAUCH, Der
Kollektiv-Lebensversicherungsvertrag, S. 118 f.; DE MORI, Le contrat de
réassurance, S. 146 ff.; MOSSNER, Die Entwicklung der Rückversicherung
bis zur Gründung selbständiger Rückversicherungsgesellschaften, S. 13 f.;
STEINRISSER, Die Folgepflicht des Rückversicherers, S. 15; WYRSCH, Die
schweiz. Staatsaufsicht über die Rückversicherung, S. 5 und 22). Das eidg.
Justiz- und Polizeidepartement räumt denn auch ein, dass man es hier unter
dem Gesichtspunkte des Privatrechts mit einer Rückversicherung zu tun hat.
Es macht jedoch geltend, das Verhältnis zwischen Lloyd's und
Fürsorgestiftung sei unter dem Gesichtswinkel der Versicherungsaufsicht
anders zu beurteilen. Weil die Stiftung dieser Aufsicht nicht unterstehe,
fehle es an einem Erstversicherer im Sinne des Aufsichtsrechts und müsse
der Rückversicherer so behandelt werden, wie wenn die Lebensversicherung
direkt mit ihm abgeschlossen worden wäre. Dieser Betrachtungsweise kann
nicht gefolgt werden: Nichts lässt den Schluss zu, dass die Gesetzgebung
über die Versicherungsaufsicht den Begriff der Rückversicherung nicht
in dem Sinne verstehe, der ihm nach dem Zivilrecht zukommt. Der
Umstand, dass der Erstversicherer der Versicherungsaufsicht nicht
untersteht, kann nicht zur Folge haben, dass die Rückversicherung als
Lebensversicherung zu betrachten ist. Er ändert nichts daran, dass
Lloyd's in keinen vertraglichen Beziehungen zu den Erstversicherten
stehen und mit der Fürsorgestiftung nicht eine Lebensversicherung,
sondern eine Rückversicherung abgeschlossen haben. Zum Betrieb des
Rückversicherungsgeschäftes sind sie aber, wie erwähnt, auch in der
Schweiz berechtigt.
Freilich fehlt hier die Garantie, welche im Kautionsgesetz (BG
über die Kautionen der Versicherungsgesellschaften vom 4. Februar
1919) und im Sicherstellungsgesetz vorgesehen ist. Lloyd's haben nicht
Sicherstellung geleistet, weil der Rückversicherer dazu überhaupt nicht
verpflichtet ist (Art. 1 Abs. 3 Kautionsgesetz und Art. 1 Abs. 1 Satz
2 Sicherstellungsgesetz), und die Fürsorgestiftung hat es nicht getan,
weil sie der Versicherungsaufsicht und damit der Kautionspflicht - auch
hinsichtlich der rückversicherten Beträge, für welche nach der eben
zitierten Bestimmung des Sicherstellungsgesetzes der Erstversicherer
Sicherstellung zu leisten hat - nicht unterstellt worden ist. Diese Lücke
in der Garantie ist jedoch die Folge des Beschlusses des Bundesrates
vom 20. Juni 1958, durch den die Stiftung zwar zur Ausübung ihres
Versicherungsgeschäftes zugelassen, aber der Entscheid über ihre
Unterstellung unter die Versicherungsaufsicht - und damit auch unter die
Kautionspflicht - bis nach Inkrafttreten eines neuen Aufsichtsgesetzes
aufgeschoben worden ist. Sie kann nicht ein Grund sein, die Lloyd's zur
Rückversicherung nicht zuzulassen. Übrigens krankt der angefochtene
Entscheid des Justiz- und Polizeidepartementes insofern an einem
gewissen Widerspruch, als er einerseits die Interessen der durch die
Versicherungskasse der Fürsorgestiftung Versicherten schützen will - obwohl
der Bundesrat offenbar gefunden hat, diese Interessen seien durch die
Stiftungsaufsicht genügend geschützt - und anderseits die Möglichkeiten der
Stiftung, den Schutz ihrer Versicherten auf dem Wege der Rückversicherung
zu verstärken, durch das den Lloyd's auferlegte Verbot einschränkt.
Ob der erwähnte Beschluss des Bundesrates richtig sei oder nicht,
hat das Bundesgericht nicht zu untersuchen. Es hat nur die angefochtene
Verfügung des Justiz- und Polizeidepartements zu überprüfen. Diese verletzt
Bundesrecht, weil die Lloyd's die nach dessen Vorschriften erforderliche
Bewilligung für den Betrieb der Rückversicherung in der Schweizbereits
erhalten haben. Sie ist daher gemäss dem Beschwerdebegehren 2 a aufzuheben.
Anders wäre allenfalls zu entscheiden, wenn angenommen werden könnte,
dass die Beteiligten die Form der Rückversicherung lediglich zur Umgehung
der Bestimmungen über die Versicherungsaufsicht gewählt haben. Auf Umgehung
könnte etwa geschlossen werden, wenn Lloyd's die Deckung aller oder fast
aller Risiken der Versicherungskasse der Stiftung übernommen hätten. Dann
liesse sich der Standpunkt vertreten, dass es unter dem Gesichtspunkte der
Versicherungsaufsicht so zu halten sei, wie wenn mit Lloyd's direkt eine
Lebensversicherung abgeschlossen worden wäre (vgl. WYRSCH, aaO S. 166 f.,
und Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden 1960 Nr. 126). Indes besteht
kein Grund, hier ein Umgehungsgeschäft anzunehmen. Die Fürsorgestiftung
hat bei Lloyd's nur jährliche Leistungen zwischen Fr. 30'000.-- und
Fr. 360'000.-- gegen eine Jahresprämie von Fr. 5'000.-- rückversichert,
woraus zu schliessen ist, dass sie die Last der Versicherung zu einem
grossen Teil selber trägt.
Erwägung 5
5.- Das Beschwerdebegehren 1, die angefochtene Verfügung sei
mangels Zuständigkeit des Justiz- und Polizidepartementes nichtig zu
erklären, hat keine praktische Bedeutung, da diese Verfügung durch
Beschwerde binnen bestimmter Frist angefochten werden konnte und gemäss
dem Beschwerdebegehren 2 a aufgehoben wird. Übrigens ist das genannte
Departement, als Aufsichtsbehörde im Gebiete der Privatversicherung, an
sich sachlich zuständig, in Anwendung des Versicherungsaufsichtsgesetzes
einer Versicherungsunternehmung den Betrieb eines Versicherungszweiges
in der Schweiz zu untersagen. In einem solchen Falle wird als Folge der
materiellen Unrichtigkeit des getroffenen Entscheids nicht Nichtigkeit,
sondern blosse Anfechtbarkeit angenommen (IMBODEN, Der nichtige Staatsakt,
S.
107 ff.).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, teilweise
gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben.