BGE 91 I 23
91 I 23
6. Urteil vom 20. Januar 1965 i.S. Zimmermann gegen Zimmermann und
Regierungsrat des Kantons Aargau. Regeste
Bäuerliches Vorkaufsrecht. Art. 6 ff. EGG. Die Kantone sind
nicht befugt, den Entscheid darüber, ob ein bestimmtes Heimwesen ein
landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EGG und damit
Gegenstand des Vorkaufsrechts sei, einer Verwaltungsbehörde zuzuweisen;
hierüber hat im Streitfall der ordentliche Richter vorfrageweise zu
entscheiden.
Sachverhalt
A.- Der 1897 geborene Landwirt Emil Zimmermann war Eigentümer eines
landwirtschaftlichen Heimwesens in der Gemeinde Würenlos (AG), das aus
11 zusammen 488,50 a haltenden Parzellen bestand. Hievon verkaufte er
a) durch Verträge vom 6. und 8. Februar 1961 drei zusammen 239,39
a haltende Parzellen für Fr. 88 000.-- an den in Baden wohnhaften Otto
Jehle, und
b) durch Vertrag vom 17. Februar 1961 zwei zusammen 104,08 a haltende
Parzellen für 20'000.-- an den Landwirt Josef Benz in Würenlos.
Am 26. Februar 1961 ersuchte er die Landwirtschaftsdirektion des
Kantons Aargau unter Hinweis auf seine Absicht, Teile seines Heimwesens
zu verkaufen, um Auskunft darüber, ob seinem Sohn Willy Zimmermann ein
Vorkaufsrecht zustehe. Die Landwirtschaftsdirektion liess das Heimwesen
durch einen Sachverständigen besichtigen und stellte hierauf durch
Verfügung vom 24. Mai 1961 fest, dass die 11 Parzellen im Halte von 488,50
a "ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne des Art. 6 EGG bilden und
dass demzufolge die Vorschriften über das Vorkaufsrecht Anwendung finden".
Inzwischen waren die beiden Kaufverträge mit Jehle Ende Februar 1961
beim Grundbuchamt angemeldet worden. Darauf machte Willy Zimmermann
ein gesetzliches Vorkaufsrecht gemäss Art. 6 EGG geltend. Nachdem
die Landwirtschaftsdirektion den Schätzungswert (im Sinne des LEG)
der verkauften Grundstücke rechtskräftig auf Fr. 6880.-- festgesetzt,
Emil Zimmermann sich aber geweigert hatte, die Grundstücke zu diesem
Preise dem Sohne zu überlassen, machte dieser sein Vorkaufsrecht durch
Klage geltend. Das Bezirksgericht Baden hiess diese Klage durch Urteil vom
10. Juli 1963 gut und sprach die drei streitigen Grundstücke dem Kläger zum
Schätzungswert von Fr. 6880.-- zu Eigentum zu. Dieser Teil des Dispositivs
wurde von keiner Partei angefochten und ist in Rechtskraft erwachsen. (Ein
weiterer Prozess, der das Vorkaufsrecht des Sohnes an den beiden an
Benz verkauften Parzellen betrifft und im Herbst 1962, vor Anmeldung des
Kaufvertrags beim Grundbuch, eingeleitet worden war, ist noch hängig.)
Am 19. Oktober 1963 ersuchte Emil Zimmermann die Landwirtschaftsdirektion,
den ihm nach Abtretung der drei Parzellen an seinen Sohn verbleibenden
Grundbesitz im Halte von 246,62 a "aus der Unterstellung unter das EGG
und damit unter das bäuerliche Vorkaufsrecht" zu entlassen.
Die Landwirtschaftsdirektion stellte durch Verfügung vom 13. Dezember
1963 fest, dass die Emil Zimmermann verbleibenden Liegenschaften "kein
landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne des EGG bilden und dass demzufolge
die Vorschriften über das Vorkaufsrecht keine Anwendung finden". Zur
Begründung führte sie aus, dass vom Kulturland ein erheblicher Teil so weit
ab und von den Gebäulichkeiten entfernt liege, dass eine Bewirtschaftung
für einen derart kleinen Betrieb nicht mehr rationell möglich sei und
daher die Voraussetzungen eines landwirtschaftlichen Gewerbes im Sinne
von Art. 6 ff. EGG nicht mehr erfüllt seien.
Gegen diese Verfügung reichte der Sohn Willy Zimmermann beim
Regierungsrat eine Beschwerde ein mit dem Antrag, sie aufzuheben und
festzustellen, dass die seinem Vater verbleibenden Grundstücke ein
landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne des Art. 6 EGG bilden und dass
demzufolge die Vorschriften über das Vorkaufsrecht Anwendung finden.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Entscheid vom 20. August
1964 ab. In den Erwägungen wird dargelegt, weshalb der Entscheid der
Landwirtschaftsdirektion zutreffend und das in Frage stehende Heimwesen
nicht mehr schützenswert sei. Zum Einwand des Beschwerdeführers, der
Entscheid der Landwirtschaftsdirektion ermangle insoweit, als er die
an Benz verkauften, bereits Gegenstand eines Zivilprozesses bildenden
Grundstücke betreffe, jeglicher Verbindlichkeit, bemerkt der Regierungsrat:
"Die Landwirtschaftsdirektion ist immer zuständig, einen Entscheid im
Sinne von Art. 6 EGG und § 1 (der aarg.) VVO zu treffen. Emil Zimmermann
ist noch Eigentümer von 5 Parzellen im Halte von total 242,62 a. Dazu
gehören auch GB Würenlos Nr. 2548 und 2549. Der Entscheid bezieht sich
daher auch auf diese beiden Grundstücke."
B.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellt Willy Zimmermann
folgende Anträge:
1. Der Entscheid der Landwirtschaftsdirektion vom 13. Dezember
1963 bzw. der Beschluss des Regierungsrates vom 20. August 1964 seien
im vollen Umfang aufzuheben.
2. Es sei festzustellen, dass die Emil Zimmermann verbleibenden
Grundstücke Nr. 2541, 2542, 2552, 2548 und 2549 ein landwirtschaftliches
Gewerbe im Sinne von Art. 6 EGG bilden und dass demzufolge die Vorschriften
über das Vorkaufsrecht Anwendung finden.
Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 4 BV und erhebt im
wesentlichen folgende Rügen:
a) Die Annahme, dass das fragliche Heimwesen kein landwirtschaftliches
Gewerbe im Sinne von Art. 6 EGG darstelle, verstosse gegen den klaren
Wortlaut und Sinn des EGG, sei willkürlich und bedeute eine rechtsungleiche
Behandlung.
b) Diese Annahme sei auch deshalb willkürlich, weil damit der
rechtskräftige Entscheid der Landwirtschaftsdirektion vom 24. Mai 1961
widerrufen worden sei.
c) Nach der Auffassung der Landwirtschaftsdirektion und des
Regierungsrates sei der Entscheid der Administrativbehörden über
die Anwendbarkeit der Bestimmungen über das Vorkaufsrecht auch für
den Zivilrichter verbindlich. Diese Auffassung entbehre jeglicher
Rechtsgrundlage und verstosse sowohl gegen klares Recht des Bundes als
auch gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung.
Die Begründung dieser Rügen ist, soweit wesentlich, aus den
nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Aargau und der Beschwerdegegner
Emil Zimmermann beantragen Abweisung der Beschwerde. Zur Frage, ob
der Entscheid der Administrativbehörden über die Anwendbarkeit der
Bestimmungen über das Vorkaufsrecht für den Zivilrichter verbindlich
sei, führt der Regierungsrat aus: Dass das bäuerliche Vorkaufsrecht
gemäss Art. 6 EGG ein privatrechtlicher Anspruch sei und im Streitfall
der Zivilrichter darüber zu urteilen habe, sei richtig. Nach §
1 der gestützt auf Art. 46 Abs. 2 EGG erlassenen und vom Bundesrat
genehmigten aarg. Vollziehungsverordnung vom 6. Dezember 1952 habe indes
die Landwirtschaftsdirektion im Zweifelsfalle über die Anwendbarkeit
des EGG auf ein Gewerbe oder eine Liegenschaft zu entscheiden. Damit
sei "die Zuständigkeitsfrage bezüglich eines Aspekts des Vorkaufsrechts
ausdrücklich zugunsten der Verwaltungsbehörde entschieden worden". Auf
Grund dieser Bestimmung entscheide die Landwirtschaftsdirektion (und im
Beschwerdefall der Regierungsrat) nach konstanter Praxis darüber, ob ein
landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 6 EGG vorliege oder nicht.
Dass diese Auslegung von § 1 VV gegen klares Bundesrecht oder den Grundsatz
der Gewaltentrennung verstosse, werde bestritten.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Da der Regierungsrat die Verfügung der Landwirtschaftsdirektion
vom 13. November 1963 frei überprüfen konnte, stellt sein Entscheid
einen neuen Sachentscheid dar, der an die Stelle jener Verfügung
getreten ist. Auf das Begehren des Beschwerdeführers, auch die
Verfügung der Landwirtschaftsdirektion aufzuheben, ist daher nicht
einzutreten (BGE 90 I 107 Erw. 1). Staatsrechtliche Beschwerden haben
sodann, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein
kassatorischen Charakter (BGE 90 I 21 Erw. 1 mit Verweisungen), weshalb
auch das Begehren um Feststellung, dass die Emil Zimmermann gehörenden
Parzellen ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne von Art. 6 EGG bilden,
unzulässig ist. Dagegen ist auf den Antrag auf Aufhebung des Entscheids
des Regierungsrates vom 20. August 1964 einzutreten. Der kantonale
Instanzenzug ist erschöpft (§ 15 der aarg. VV zum EGG). Der angefochtene
Entscheid ist ein Verwaltungsakt, der die Frage der Anwendbarkeit von
Vorschriften des EGG auf ein bestimmtes Heimwesen betrifft. Da er nicht
in einer Zivilstreitigkeit oder Zivilsache ergangen ist, können die vom
Beschwerdeführer behaupteten Rechtsverletzungen weder mit der Berufung
(Art. 43 OG) noch mit der Nichtigkeitsbeschwerde nach Art. 68 OG beim
Bundesgericht gerügt werden (Art. 84 Abs. 2 OG). Dass der Beschwerdeführer
durch den angefochtenen Entscheid in seiner Rechtslage betroffen wird
und daher gemäss Art. 88 OG legitimiert ist, dagegen staatsrechtliche
Beschwerde zu führen, kann nicht zweifelhaft sein.
Erwägung 2
2.- Die Beschwerde ist als solche wegen Verletzung des Art. 4 BV
bezeichnet und wirft dem Regierungsrat in mehrfacher Beziehung Willkür
vor. Zur Begründung dieser Rüge wird unter anderm geltend gemacht,
der angefochtene Entscheid sei deshalb bundesrechtswidrig, weil das EGG
nicht vorsehe, dass eine kantonale Verwaltungsbehörde ein bestimmtes
landwirtschaftliches Heimwesen mit verbindlicher Wirkung den im EGG
enthaltenen Bestimmungen über das Vorkaufsrecht unterstelle, sondern
den Entscheid hierüber dem Richter überlasse, der über den Bestand des
Vorkaufsrechtes zu befinden habe. Damit macht der Beschwerdeführer,
da der Regierungsrat die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden aus den
§§ 1 und 15 der aarg. VV zum EGG ableitet, dem Sinne nach auch eine
Verletzung des in Art. 2 Üb.-Best. der BV ausgesprochenen Grundsatzes
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts geltend, denn diese Rüge
gilt als in der Rüge der Willkür enthalten, wenn als willkürlich die
Anwendung kantonalen Rechts in Missachtung von Bundesrecht gerügt wird
(BGE 84 I 10 Erw. 2 mit Verweisungen). Ob ein kantonaler Rechtssatz
oder die ihm gegebene Auslegung mit dem Bundesrecht vereinbar ist,
prüft das Bundesgericht nicht unter dem beschränkten Gesichtswinkel der
Willkür, sondern frei (BGE 88 I 75 Erw. 2 mit Verweisungen). Dass der
Beschwerdeführer im kantonalen Rekursverfahren nicht geltend gemacht hat,
dass die von der Landwirtschaftsdirektion beanspruchte Zuständigkeit zum
Entscheid über die Anwendbarkeit der Vorschriften über das Vorkaufsrecht
mit dem Bundesrecht nicht vereinbar sei, sondern selber die Feststellung
der Anwendbarkeit dieser Vorschriften verlangt hat, ist unerheblich, da
neue rechtliche Rügen vor Bundesgericht nicht ausgeschlossen sind, wenn
die letzte kantonale Instanz, wie hier, freie Kognition besitzt und das
Recht von Amtes wegen anzuwenden hat (BGE 73 I 51 Erw. 2 mit Verweisungen,
90 I 148/49).
Erwägung 3
3.- Nach § 1 der aarg. VV zum EGG entscheidet die
Landwirtschaftsdirektion im Zweifelsfall über die Anwendbarkeit des EGG
auf ein Gewerbe oder eine Liegenschaft. Der Regierungsrat leitet hieraus
die Befugnis der Landwirtschaftsdirektion zum Entscheid darüber ab,
ob ein bestimmtes Heimwesen ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne
des Art. 6 EGG und damit Gegenstand des Vorkaufsrechtes bilde. Hiefür
ist aber im EGG keine Grundlage zu finden. Das bäuerliche Vorkaufsrecht
nach Art. 6 ff. EGG ist, wie der Regierungsrat mit Recht anerkennt, ein
zivilrechtlicher Anspruch. Über dessen Bestand hat von Bundesrechts wegen
der ordentliche Richter zu entscheiden (vgl. BGE 79 I 269 und 275). Dass
eine Verwaltungsbehörde über das Vorhandensein eines landwirtschaftlichen
Gewerbes als eine der Voraussetzungen des Vorkaufsrechts zu entscheiden
hätte oder die Kantone diesen Entscheid einer Verwaltungsbehörde übertragen
dürften, lässt sich dem EGG nicht entnehmen. Das EGG enthält, im Gegensatz
zum LEG (Art. 2 und 3), keine Bestimmung, wonach die Anwendung des Gesetzes
auf ein bestimmtes Heimwesen die Unterstellung durch einen Entscheid der
zuständigen Behörde voraussetzt und diese Behörde von den Kantonen zu
bezeichnen ist. Nach Art. 46 EGG treffen die Kantone die zur Ergänzung
des Gesetzes vorgesehenen Anordnungen. Art. 44 EGG, der die von den
Kantonen zu bezeichnenden Behörden aufzählt, erwähnt aber keine solche,
die über die Unterstellung von Heimwesen und Liegenschaften unter das
EGG im allgemeinen oder unter die Vorschriften über das Vorkaufsrecht
zu befinden hätte. Der Vorbehalt kantonalen Rechts in Art. 3 EGG bezieht
sich auf generelle Ausnahmen, und auch die den Kantonen im Abschnitt über
das Vorkaufsrecht erteilten Ermächtigungen, dieses Recht auszudehnen oder
einzuschränken, beziehen sich auf generelle Anordnungen. Aus keiner dieser
Vorbehalte kantonalen Rechts lässt sich ableiten, dass Verwaltungsbehörden
befugt wären oder ermächtigt werden könnten, über die Anwendbarkeit
der Vorschriften über das Vorkaufsrecht auf ein bestimmtes Heimwesen
zu entscheiden.
Dass das EGG kein besonderes Unterstellungsverfahren vorsieht,
beruht nicht etwa auf einem Versehen des Gesetzgebers. Das geht aus
der Entstehungsgeschichte klar hervor. Die Vorentwürfe zum EGG sahen
nach dem Vorbild des LEG einen rechtskräftigen Unterstellungsentscheid
als Voraussetzung für die Anwendung des Gesetzes vor. Der Entwurf des
Bundesrates (BBl 1948 I 72 ff.) verzichtete auf ein obligatorisches
Unterstellungsverfahren und bestimmte in Art. 3 Abs. 3 lediglich, dass
jedermann, der ein Interesse glaubhaft mache, befugt sei, die Anwendbarkeit
des Gesetzes im Einzelfall durch die zuständige Behörde feststellen zu
lassen; ferner sah der Entwurf in den Art. 41 und 42 vor, dass dieser
Entscheid an eine kantonale Beschwerdeinstanz weiterziehbar und gegen
deren Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
zulässig sei (vgl. dazu die Ausführungen in der Botschaft S. 49 und
66/67). Art. 3 Abs. 3 wurde zunächst von beiden Räten ohne Diskussion
angenommen (StenBull NatR 1948 S. 376, StR 1949 S. 329). Als die Kommission
des Ständerates dann die von diesem zurückgewiesenen Artikel behandelte,
beantragte der Vorsteher des eidg. Justiz- und Polizeidepartements, auf
Abs. 3 von Art. 3 zurückzukommen und ihn als überflüssig zu streichen,
denn bei Geltendmachung des Vorkaufsrechts habe der Richter ohnehin
die Voraussetzungen desselben zu beurteilen, und im übrigen seien
die Verwaltungsbehörden zuständig, und auch diese müssten zunächst
feststellen, ob die Voraussetzungen ihres Eingreifens erfüllt seien.
Die ständerätliche Kommission stimmte zu und beantragte dem Ständerat
im Sinne einer Vereinfachung des Verfahrens Streichung von Abs. 3 des
Art. 3 sowie der entsprechenden Stellen in Art. 41 (zuständige Behörde
für den Vorentscheid) und 42 (Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen
Entscheid). Der Ständerat beschloss dies, und der Nationalrat folgte ihm
(Sten-Bull StR 1949 S. 431/2, NatR 1949 S. 874). Der Gesetzgeber wollte
somit die auf Grund des EGG durchzuführenden Verfahren dahin vereinfachen,
dass über die Anwendbarkeit des Gesetzes auf den Einzelfall kein besonderer
Entscheid zu fällen sei, sondern hierüber bei Streit über das Vorkaufsrecht
der Richter und im Einspruchsverfahren die zuständige Behörde vorfrageweise
zu entscheiden habe.
Nach dem EGG ist daher kein Raum für den Entscheid einer
kantonalen Verwaltungsbehörde über die Frage, ob ein bestimmtes
Heimwesen ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne des Art. 6 EGG und
damit Gegenstand des Vorkaufsrechtes sei. Hierüber ist im Streitfall
vom Richter vorfrageweise zu entscheiden (wie es z.B. in BGE 86 II
430 Erw. 1 geschah; vgl. auch BGE 87 I 478 Erw. 4). Die Annahme des
Regierungsrates, dass § 1 VV die Zuständigkeit bezüglich dieses "Aspektes
des Vorkaufsrechts" zugunsten der Verwaltungsbehörden entschieden habe,
beruht auf einer mit dem Bundesrecht unvereinbaren Auslegung dieser
kantonalen Ausführungsbestimmung. § 1 VV kann nur Platz greifen, soweit
der Kanton nach dem EGG befugt ist, die zuständige Behörde zu bezeichnen,
d.h. im Rahmen des Art. 4 EGG.
Ist der angefochtene Entscheid somit wegen Verletzung des Art. 2
Üb.-Best. der BV aufzuheben, so braucht nicht geprüft zu werden, ob er,
wie die Beschwerde weiter geltend macht, auch gegen den Grundsatz der
Gewaltentrennung und gegen Art. 4 BV verstosse.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Beschluss des
Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. August 1964 aufgehoben wird.