BGE 91 I 144
91 I 144
24. Urteil vom 29. Januar 1965 i.S. G. Anliker & Co. AG und Schnyder,
Plüss & Co. AG gegen Regierungsrat des Kantons Luzern. Regeste
1. Begriff des Störers auf dem Gebiet des Gewässerschutzes (Erw. 2).
2. Angemessenheit einer Verfügung zum Schutz von Grundwasser (Erw. 3).
3. Ist die dem Pächter auferlegte Pflicht, einen Grundwasserteich
einzuzäunen, zulässig? (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- 1. Im Schiltwald, der unterhalb Emmen dem linken Ufer der Reuss
folgt, betreiben die G. Anliker & Co. AG, Bauunternehmung in Emmenbrücke,
und die Schnyder, Plüss & Co. AG, Bauunternehmung in Luzern, je eine
Kiesgrube. Das Grundwasser liegt ungefähr 1-2 m unter der Erdoberfläche
und bildet, da der Kies bis in eine Tiefe von ungefähr 4-5 m ausgebeutet
wurde, in diesen Gruben zwei offene Teiche.
Die Firma Anliker pachtete am 1. März 1957 von der Korporation
Rotterswil die Parzelle Nr. 750 Grundbuch Emmen, im Halte von etwa
24'000 m2, auf die Dauer von 10 Jahren. Sie nutzte bis zum Herbst 1963
rund 18'000 m2. Die Firma Schnyder & Plüss erwarb im Frühjahr 1956 das
Grundstück Nr. 376 Buchrain im Ausmass von 19'452 m2. Sie baute dort auf
einer Fläche von rund 15'000 m2 Kies ab. Am 23. Februar 1962 übte sie
an der Nachbarparzelle Nr. 192 im Ausmass von 41'322 m2 ein Kaufrecht
aus. Auf dieser Parzelle ist bisher kein Kies geschürft worden.
In beiden Teichen wurden bis im Sommer 1960 grössere Mengen von
Bauschutt, Baugrundaushub, Kupferdrähten, elektrischen Isolationsröhren,
Asphaltstücken, Gips und sogar Kehricht festgestellt. Im Jahre 1961 liess
die Firma Schnyder & Plüss die Zufahrten durch Fahrverbote sperren. Beide
Bauunternehmen erwirkten ein amtliches Verbot für das Verunreinigen des
Teiches und das Ablagern von Abfällen.
2. Am 28. Dezember 1961 reichte die Eidg. Anstalt für
Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (EAWAG) dem
Staatswirtschaftsdepartement des Kantons Luzern das von diesem am 6. Juli
1960 in Auftrag gegebene Gutachten ein. Es empfiehlt, einen Kataster der
Kies- und Grundwasservorkommen im luzernischen Reusstal aufzunehmen. Soweit
sich Kies im Bereich wesentlicher Grundwasservorkommen finde, sei
der Abbau und jede andere Gefährdung des Grundwassers zu verhindern,
während andererseits die für eine unbeschränkte Ausbeutung in Frage
kommenden Kiesbänke zu bezeichnen seien. Zur Beobachtung der Qualität
des Grundwassers seien u.a. besondere Massnahmen erforderlich. Bis zum
Abschluss dieser Abklärung sollten auch die bestehenden, in das Grundwasser
reichenden Kiesgruben vor Verschmutzung möglichst geschützt werden.
B.- Das Staatswirtschaftsdepartement des Kantons Luzern untersagte
am 5. März 1962 den beiden Bauunternehmungen gemäss § 15 des kantonalen
Gesetzes über den Gewässerschutz jegliches Auffüllen der Kiesgruben und
verpflichtete sie, gestützt auf Art. 4 Abs. 3 des BG über den Schutz der
Gewässer (GSchG), die Teiche durch Zäune vor dem Einfüllen von Materialien
durch Dritte zu schützen.
C.- Die Betroffenen rekurrierten gegen diese Verfügung an den
Regierungsrat des Kantons Luzern. Mit Entscheid vom 1. August 1963 wies
der Regierungsrat des Kantons Luzern gestützt auf Art. 2 Abs. 1 und 3,
Art. 4 Abs. 1, 2 und 3 GSchG, § 15 des kantonalen Gewässerschutzgesetzes
und § 14 der kantonalen Vollziehungsverordnung den Rekurs der Firmen
Anliker und Schnyder & Plüss ab. Er ergänzte die Verfügung des
Staatswirtschaftsdepartementes dahin, dass die Grundwasserteiche mit
einem 2, 5 m hohen Zaun aus Geflechtdraht in mindestens 15 m Abstand
vom Ufer (gemessen beim höchsten Wasserstand) zu umgeben seien. Indessen
gestattete er dem kantonalen Amt für Gewässerschutz, je nach den örtlichen
Verhältnissen geringere Abstände zu bewilligen. Das Verbot, die Teiche ohne
Bewilligung wieder aufzufüllen, begründete er mit dem Hinweis, allein die
zuständigen Behörden seien in der Lage, mit Hilfe ihrer Sachverständigen
zu entscheiden, ob die Wiederauffüllung dem Grundwasser schädlich sei
und welche Materialien gegebenenfalls hierfür ohne Gefahr verwendet
werden könnten.
D.- Mit rechtzeitig erhobener Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen
die Bauunternehmungen Anliker und Schnyder & Plüss, der Entscheid des
Regierungsrates sei aufzuheben. Sie machen zur Hauptsache geltend, die
Vorinstanz habe Art. 4 BV verletzt; die Verpflichtung, auf eigene Kosten
einen Zaun entlang der Grundwasserteiche zu errichten, sei unangemessen
und der Firma Anliker als blosser Pächterin sei es rechtlich gar nicht
möglich, der Auflage nachzukommen. Bundesrecht sei auch dadurch verletzt,
dass die kantonalen Instanzen trotz der besonderen Verhältnisse keine
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 4 Abs. 5 GSchG erteilt hätten.
E.- Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Er
macht geltend, eine Umzäunung sei unentbehrlich, da ein Auffüllen der
beiden Teiche mehrere Jahre beanspruchen werde, wenn sie überhaupt
zu verantworten sei. Die Kiesgruben der Beschwerdeführerinnen würden
gerade durch ihre Abgeschiedenheit zu unbefugtem Ablagern von Abfällen
verlocken. Die Zutritts- und Ablagerungsverbote hätten sich als ungenügend
erwiesen. Besondere Verhältnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 5 GSchG seien
nicht gegeben.
F.- Das Eidg. Departement des Innern beantragt ebenfalls, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen. Es führt aus, nur eine
starke Umzäunung könne verhindern, dass Kehricht und andere Abfälle am
Ufer oder im Grundwasser abgelegt werden.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Nach Art. 14 GSchG kann gegen Entscheide der letzten
kantonalen Instanz, die in Anwendung dieses Gesetzes ergehen, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht eingereicht werden. Ein
solcher Entscheid ist der hier angefochtene. Der Regierungsrat hat die
Umzäunung gestützt auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 oder 3 GSchG
angeordnet.
Gegen das auf § 15 des kantonalen Gewässerschutzgesetzes beruhende
Verbot, die Kiesgruben ohne Bewilligung wieder aufzufüllen, haben sich
die Betroffenen im vorliegenden Verfahren nicht beschwert; hierüber ist
vor den kantonalen Instanzen ein Verfahren hängig.
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann geltend gemacht werden,
der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht oder sei nicht angemessen
(Art. 104 Abs. 1 OG, Art. 14 GSchG). Die Beschwerdeführerinnen haben
denn auch diese beiden Rügen erhoben. Neben ihnen bleibt indessen kein
Raum für den in der gleichen Beschwerde erhobenen Vorwurf, die Vorinstanz
habe bei der Anwendung des eidg. Gewässerschutzgesetzes gegen Art. 4 BV
verstossen; denn der Gerichtshof hat nicht bloss unter dem beschränkten
Gesichtswinkel des Art. 4 BV, sondern frei zu prüfen, ob die kantonale
Behörde das Bundesgesetz zutreffend angewendet und von dem ihr zustehenden
Ermessen einen richtigen Gebrauch gemacht habe (BGE 84 I 154, 86 I 192).
Die Beschwerdeführerinnen rügen in der gleichen Beschwerde,
dass ihnen kein Einblick in das Gutachten der EAWAG gewährt worden
sei. Richtig ist zwar, dass die kantonale Verwaltung dieses Gutachten den
Beschwerdeführerinnen nicht zugestellt hat. Indessen ist die Unterlassung
in diesem Verfahren nicht wesentlich, da sich der Regierungsrat, soweit
er die Errichtung des Zaunes verfügte, nicht auf das Gutachten stützte.
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 2 Abs. 1 GSchG sind gegen die Verunreinigung
oder andere schädliche Beeinträchtigung der ober- und unterirdischen
Gewässer allgemein diejenigen Massnahmen zu ergreifen, die notwendig
sind zum Schutze der Gesundheit von Mensch und Tier, zur Verwendung
von Grund- und Quellwasser als Trinkwasser und zur Aufbereitung von
Wasser aus oberirdischen Gewässern zu Trink- und Brauchwasser. Daneben
enthalten Art. 2 Abs. 2, Art. 3 und 4 besondere Vorschriften für einzelne
Gefahrenherde (z.B. Abwasser, Lagerung von Stoffen und Kiesgruben). So
bestimmt Art. 4 Abs. 3 GSchG, dass bei bereits vorhandenen Kiesgruben
die erforderlichen Massnahmen zu treffen sind, um damit verbundene
Gewässerverunreinigungen zu beheben. Für die Anordnung von Schutzmassnahmen
genügt der Nachweis, dass das Wasser gefährdet sei. Auch auf dem Gebiet des
Gewässerschutzes ist Störer nicht nur, wer eine polizeiliche Vorschrift
selbst übertritt. Als Störer gilt ebenfalls, wer es in Kauf nimmt, dass
andere durch sein an sich nicht rechtswidriges Verhalten zur Übertretung
von polizeilichen Vorschriften veranlasst werden (vgl. BGE 87 I 113/4,
90 I 4 Erw. 1a).
b) Geht man hievon aus, so hält die angefochtene Verfügung stand:
Den Akten ist zu entnehmen, dass das bereits durch den Kiesabbau
belastete Grundwasser zusätzlich durch Abfälle gefährdet wird. So hat der
Vorsteher des kantonalen Amtes für Gewässerschutz anlässlich der Begehungen
vom 9. August 1960, 11. August 1960, 5. April 1961, 16. Mai 1961,
25. Juli 1961 sowie 17. Januar 1962 Abfälle in den Grundwasserteichen
oder an deren Ufer angetroffen. Am 14. Mai 1963 meldete der Gemeinderat
Ebikon, dass leere Ölfässer aus den Teichen gezogen worden seien. Aus
den Berichten des kantonalen Polizeikommandos geht zudem hervor, dass
Gemeindearbeiter von Ebikon am 24. Februar 1964 aus dem Grundwasserteich
der Firma Schnyder & Plüss drei Abbruchautos, die trotz des Zufahrts-
und Verunreinigungsverbotes im Frühjahr 1963 dort heimlich versenkt
worden waren, gehoben haben. Da die amtlichen Verbote die Ablagerer von
Abfällen nicht abschrecken konnten, haben die Beschwerdeführerinnen dafür
einzustehen, dass das durch ihre Kiesausbeutung freigelegte Grundwasser
durch weitere Massnahmen vor solchen Verunreinigungen bewahrt wird.
Der Regierungsrat hat zum Schutze des Grundwassers verfügt,
dass die beiden Teiche, 15 m vom Ufer entfernt, mit einem 2,5 m hohen
Geflechtdraht einzufrieden seien. Dass ein solcher Hag ein, wenn auch
nicht vollkommenes, so doch an sich taugliches Schutzmittel darstellt,
ist bereits in BGE 86 I 204/5 erkannt worden. Das Eidg. Departement
des Innern hält einen Drahtzaun im vorliegenden Fall für die Abwehr
von schädlichen Abfällen als unerlässlich. Da der Abstand von 15 m der
ungefähren Wurfweite ab Lastwagen entspricht, ist auch die vorgesehene
Entfernung dem angestrebten Ziel angepasst. Ob ausserhalb der abgehagten
Fläche weiterhin schädliche Abfälle hingelegt und ob die Teiche später
aufgefüllt werden, ist nicht entscheidend. Wesentlich ist, dass die
Grundwasserteiche während ihres Bestehens wirksam geschützt werden. Die
Auflage, durch einen Zaun weitere Beeinträchtigungen zu verhindern,
erscheint daher als dem Zweck des Gesetzes entsprechend.
Erwägung 3
3.- Die betroffenen Baufirmen bestreiten die Angemessenheit der
angefochtenen Verfügung und bringen im einzelnen vor:
a) Die horizontale Entfernung zwischen den Teichen und der nächsten
Wasserfassung sei so gross und die filtrierende Wirkung der 30-50 m
mächtigen Schotterschicht derart, dass die Verunreinigung auf natürlichem
Wege behoben werde. Diese Umstände seien nach Art. 2 Abs. 3 GSchG bei
der Anordnung von Schutzmassnahmen zu berücksichtigen.
In BGE 86 I 200/01 Erw. 8 wird zwar festgestellt, dass eine 2 m
mächtige Schotterschicht Sickerwasser, wenn es sich mindestens 30 Tage
in ihr aufhalte, normalerweise genügend reinige. Diese Aussage bezieht
sich aber nur auf Grundwasser, das aus einer Kiesgrube stammt und nicht
zusätzlich durch schädliche Stoffe verunreinigt wird (vgl. Erw. 9 S. 203).
Im vorliegenden Fall wird das Grundwasser durch den Abbau des Kieses
und zusätzlich durch verderbliche Abfälle beeinträchtigt. Dass die
filtrierende Wirkung der Schotterschicht eine doppelte Beeinträchtigung
auszugleichen vermöchte, ist nicht nachgewiesen. So entspricht es
dem Schutzgedanken des Gesetzes, durch einen Zaun mindestens die
Abfälle fernzuhalten und die filtrierende Wirkung des Schotters ganz
der natürlichen und der durch den Betrieb der Kiesgrube gegebenen
Beeinträchtigung des offenen Grundwassers vorzubehalten. Der Einwand
dringt daher nicht durch.
b) Die Beschwerdeführerinnen behaupten weiter, die Auflage, die
Teiche zu umzäunen, belaste sie mit Kosten, die in keinem Verhältnis zum
angestrebten Erfolg ständen. Auch dieser Einwand ist nicht stichhaltig.
Auf die Kosten der zu treffenden Massnahmen ist nicht Rücksicht
zu nehmen, wo es, wie hier, um die Sicherstellung gesunden Trink-
und Brauchwassers geht (Art. 2 Abs. 3 GSchG; BGE 86 I 198 Erw. 7 a,
90 I 199). Es kann auch nicht gesagt werden, die Überwälzung dieser
Kosten auf die beiden Baufirmen sei unzumutbar. Der von Firma Schnyder &
Plüss eingereichte Voranschlag (Fr. 61'000.--) bezieht sich - wie der
Regierungsrat mit Recht ausführt - auf einen Zaun, der den Teich und
die noch nicht ausgebeutete Parzelle umschliesst; ein Hag, 15 m vom Ufer
des jetzigen Teiches entfernt, würde indessen nur etwa 3/5 dieser Länge
beanspruchen. Die Auslagen wären daher auf annähernd Fr. 36'000.--,
zusätzlich die eigenen Aufwendungen zu veranschlagen. Kosten in dieser
Grössenordnung erscheinen jedoch im Hinblick auf die bisher ausgebeuteten
Kiesmengen (Anliker = rund 18'000 m2 auf eine Tiefe von 5 m; Schnyder &
Plüss - rund 15'000 m2 auf eine Tiefe von 4-5 m) nicht als untragbar.
Richtig ist, dass die Beschwerdeführerinnen nicht mehr in der Lage
sind, auf die Errichtung der Kiesgrube zu verzichten. Sie haben indessen
nicht dargelegt, dass bei einer um diese Kosten verteuerten Kiesförderung
kein angemessener Gewinn mehr bliebe. Unerheblich ist, ob der gewonnene
Kies für den eigenen Betrieb oder für den Verkauf bestimmt war und ist.
c) Offensichtlich fehl geht der Einwand, die den Beschwerdeführerinnen
auferlegte Umzäunungspflicht sei deshalb nicht angemessen, weil
gegen andere Herde der Gewässerverschmutzung nicht ebenso entschieden
eingeschritten werde. Eine notwendige Verwaltungsmassnahme kann nicht
dadurch abgewehrt werden, dass die Behörde auf Tatbestände hingewiesen
wird, wo ein Eingriff nach Meinung der Betroffenen noch dringlicher
wäre. Der Regierungsrat hat zudem in der Beschwerdeantwort zugesichert,
dass er auch gegen die anderen Gefahrenquellen vorgehen werde.
Erwägung 4
4.- Die Firma Anliker ficht die regierungsrätliche Verfügung noch mit
dem Hinweis an, sie habe den Pachtvertrag am 1. März 1957 abgeschlossen,
also bevor die Vorschriften über die Ausbeutung rechtskräftig geworden
seien. Sie irrt. Das Gewässerschutzgesetz, auf welches sich die
angefochtene Verfügung stützt, ist am 1. Januar 1957 in Kraft getreten.
Erwägung 5
5.- Die Firma Anliker bringt weiter vor, die Auflage, den
Grundwasserteich einzuzäunen, sei rechtlich nicht durchführbar; denn
sie sei nur Pächterin der Liegenschaft. Die Korporation Rotterswil als
Eigentümerin könnte sich gegen solche Massnahmen mit den Mitteln des
Besitzesschutzes wehren. Auch dieser Einwand kann nicht gehört werden.
Mit dem Recht, Kies auszubeuten, hat die Firma Anliker auch das Recht
erworben, das Land abzuschranken. Aus den Akten folgt, dass der Zaun,
so wie ihn der Regierungsrat angeordnet hat, zur Hauptsache innerhalb
des gepachteten Landes erstellt werden kann. Ergibt sich bei der
Einfriedigung, dass der Mindestabstand von 15 m je nach den örtlichen
Verhältnissen nicht eingehalten werden kann, so ist der Regierungsrat
bereit, der Beschwerdeführerin zu gestatten (vgl. Vernehmlassung S. 8/9),
den Hag näher zum Teich zu rücken, wenn er entsprechend höher erstellt
wird. Sollte jedoch der Zaun teilweise über das Land Dritter geführt
werden müssen und sollte sich die Korporation Rotterswil oder ein anderer
Nachbar zur Wehr setzen, so steht es den Behörden des Kantons Luzern zu,
auch ihnen gegenüber die Umzäunung zu verfügen; denn nach Art. 2 sowie
Art. 4 Abs. 3 GSchG sind erforderliche Massnahmen, ohne Unterschied des
Betroffenen, zulässig, um Gewässer vor Verunreinigung zu bewahren.
Erwägung 6
6.- Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die
kantonalen Behörden wären nach Art. 4 Abs. 5 GSchG gehalten gewesen, eine
Sonderbewilligung zu erteilen. Wie das Bundesgericht in BGE 86 I 199 ff.
entschieden hat, setzt die erwähnte Gesetzesbestimmung voraus, dass ein
besonderer Fall vorliege. An dieser Voraussetzung fehlt es hier.
Die Beschwerde sagt nicht, in welchen Umständen die betroffenen
Baufirmen den "besonderen Fall" erblicken. Auch den Akten ist nichts zu
entnehmen, was die Anlage ihrer Kiesgruben als besonderen Fall im Sinne
von Art. 4 Abs. 5 GSchG erscheinen liesse. Die Vorinstanz durfte somit
ohne Gesetzesverletzung oder Überschreitung ihres Ermessens von einer
Sonderbewilligung absehen, zumal die Firma Anliker, wie der Regierungsrat
in der Vernehmlassung ausführt, für den Betrieb der Kiesgrube nach
kantonalem Recht bewilligungspflichtig gewesen wäre, jedoch nie eine
Bewilligung eingeholt hat.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.