BGE 90 I 8
90 I 8
2. Urteil vom 5. Februar 1964 i.S. Schweizer gegen Verwaltungsgericht
und Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde. Voraussetzungen der Replik (Art. 93
Abs. 3 OG). Begriff der Gegenpartei (Art. 93 Abs. 1 OG) und Folgen einer
unrichtigen Bezeichnung derselben in der Beschwerdeschrift (Erw. 1 und 2).
Widerruf einer Baubewilligung.
Beurteilung der Voraussetzungen des Widerrufs nach der Rechtslage zur
Zeit des Widerrufs oder zur Zeit des letzten kantonalen Entscheids? (Erw. 5
a). Strassenprojekt und auf Grund desselben verhängte Bausperre als
Gründe des Widerrufs (Erw. 5 b, c). Auslegung einer Bestimmung, wonach
der Widerruf nur zulässig ist, solange mit den "Bauarbeiten" noch nicht
begonnen worden ist; Berücksichtigung von Abbrucharbeiten und von Arbeiten,
die schon vor Erteilung der Baubewilligung in Angriff genommen worden
sind? (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- Das basellandschaftliche Gesetz betreffend das Bauwesen vom 15. Mai
1941 (BG) enthält im Abschnitt über "Baugesuche und Einspracheverfahren"
u.a. folgende Bestimmungen:
"§ 100. Die Baubewilligung wird von der Baudirektion erteilt...
§ 102 Abs. 1. Mit den Bauarbeiten darf erst begonnen werden, wenn
die Baubewilligung erteilt ist.
§ 104 Abs. 2. Die Baudirektion ist berechtigt, die Baubewilligung vor
Ablauf der Frist von einem Jahr zurückzuziehen, wenn triftige Gründe des
öffentlichen Wohles dies erheischen und mit den Bauarbeiten noch nicht
begonnen worden ist..."
B.- Die Beschwerdeführerin Frau Marie Schweizer ist Eigentümerin der
Parzelle 1348 mit dem darauf stehenden Wohnhaus Nr. 39 in Arisdorf. Am
12. Dezember 1961 kam sie bei der kantonalen Baudirektion um die
Bewilligung ein, das Haus umzubauen. Nachdem sie verschiedene Änderungen
an den Plänen vorgenommen und mit der kantonalen Heimatschutzkommission
verhandelt hatte, begann sie am 9. Juni 1962 mit dem Abbruch des
bestehenden Hauses und erhielt am 19. Juli 1962 die Bewilligung für den
"Wohnhausumbau".
Am 30. Juli 1962 zog die Baudirektion diese Baubewilligung gestützt auf
§ 104 Abs. 2 BG zurück mit der Begründung, im Verlaufe eines Augenscheins
betreffend die Verlegung der Einmündung der Kantonsstrasse von Olsberg habe
sich auf Grund der Ortsplanung ergeben, dass die Parzelle 1348 und das zum
Umbau vorgesehene Gebäude durch die neue Kantonsstrasse beansprucht werden.
Frau Schweizer rekurrierte hiegegen an den Regierungsrat mit dem
Begehren, die Verfügung der Baudirektion vom 30. Juli 1962 sei aufzuheben,
eventuell habe der Staat die Parzelle 1348 zu erwerben und für das Land
und die Quelle Realersatz, für die Gebäude Realersatz oder Barentschädigung
zu leisten.
Während des Rekursverfahrens genehmigte der Regierungsrat am 15. Januar
1963 das generelle Projekt eines Strassen- und Baulinienplans für den
Anschluss der Olsbergerstrasse an die Umfahrungsstrasse in Arisdorf. Darauf
verfügte die Baudirektion am 31. Januar 1963 gestützt auf § 68a BG eine
Bausperre über das Areal, das zwischen den genehmigten Baulimen liegt und
auch das Grundstück der Beschwerdeführerin umfasst. (Die von dieser gegen
die Bausperre erhobene Beschwerde wurde vom Regierungsrat abgewiesen und
ist zur Zeit beim Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft hängig.)
Mit Beschluss vom 5. Februar 1963 wies der Regierungsrat das
Hauptrekursbegehren auf Aufhebung der Verfügung der Baudirektion
vom 30. Juli 1962 ab (Ziff. 1) und stellte den Entscheid über das
Eventualbegehren aus (Ziff. 2).
Gegen diesen Beschluss führte Frau Schweizer beim kantonalen
Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, Ziff. 1 des Beschlusses
aufzuheben und die am 19. Juli 1962 erteilte Baubewilligung als gültig
zu erklären.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom
23. Oktober 1962 ab.
C.- Gegen diesen Entscheid führt Frau Marie Schweizer staatsrechtliche
Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Verletzung des Art. 4 BV (Willkür)
aufzuheben.
D.- Das Verwaltungsgericht hat sich zur Beschwerde nicht vernehmen
lassen. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft beantragt, auf
die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführerin hat um Gewährung einer Replik ersucht. Nach
Art. 93 Abs. 3 OG findet indes ein weiterer Schriftenwechsel nur
ausnahmsweise statt. Eine solche Ausnahme erscheint als geboten, wenn die
tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse durch die Beschwerdeschrift und
die Vernehmlassungen nicht genügend abgeklärt sind (BIRCHMEIER, Handbuch
des OG S. 400 und zahlreiche nicht veröffentlichte Urteile). Das ist hier
nicht der Fall, da die Beschwerdeführerin sich zu allen massgeblichen
Fragen eingehend geäussert hat, das Verwaltungsgericht sich überhaupt nicht
vernehmen liess, der Regierungsrat in materieller Beziehung keine neuen
Gesichtspunkte vorbrachte und die von ihm aufgeworfenen Eintretensfragen
ohnehin von Amtes wegen zu prüfen sind.
Erwägung 2
2.- Der Regierungsrat beantragt, auf die Beschwerde deshalb überhaupt
nicht einzutreten, weil sie ihn statt des Verwaltungsgerichts als
"Beschwerdegegner" bezeichne, also nicht gegen die richtige Behörde
gerichtet sei. Der Einwand ist unbegründet und hätte füglich unterbleiben
dürfen. Die Beschwerde richtet sich nach dem Rechtsbegehren gegen das
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Oktober 1963 und ist gegenüber
diesem letztinstanzlichen kantonalen Entscheid rechtzeitig erhoben
worden. Wenn die Beschwerdeführerin neben dem angefochtenen Entscheid
auch den "Beschwerdegegner" nennt, so meint sie damit offenbar die
"Gegenpartei" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 OG. Als solche gilt, wer im
(letztinstanzlichen) kantonalen Verfahren als Prozessgegner aufgetreten
ist (BGE 75 I 46, BIRCHMEIER aaO S. 399 lit. c), und das war hier
der Regierungsrat, wie sich nicht nur aus dem Rubrum des angefochtenen
Entscheids, sondern auch daraus klar ergibt, dass sich der Regierungsrat
in seiner Antwort an das Verwaltungsgericht selber als "Beschwerdegegner"
bezeichnet hat. Eine irrtümliche Bezeichnung der Gegenpartei in der
Beschwerdeschrift könnte übrigens niemals zur Folge haben, dass auf
die Beschwerde nicht eingetreten wird, zumal Art. 90 OG die Angabe der
Gegenpartei nicht vorschreibt. Vielmehr hätte das Bundesgericht von Amtes
wegen zu bestimmen, wer in Wirklichkeit Gegenpartei (und allfällig weiterer
Beteiligter) und daher zur Vernehmlassung aufzufordern ist.
3./4. - .....
Erwägung 5
5.- Das Verwaltungsgericht erblickt den den Widerruf der Baubewilligung
erheischenden "triftigen Grund des öffentlichen Wohles" im Sinne von §
104 Abs. 2 BG in der Bausperre, welche die Baudirektion am 31. Januar
1963 gestützt auf § 68a BG verhängt hat.
a) Die Beschwerdeführerin bezeichnet dies schon deshalb
als willkürlich, weil die Bausperre im Zeitpunkt des Rückzugs der
Baubewilligung am 30. Juli 1962 noch gar nicht bestanden habe. Die Rüge
ist unbegründet. Das Bundesgericht hat schon wiederholt entschieden, dass
es nicht willkürlich sei, ein Baugesuch nicht nach dem zur Zeit seiner
Einreichung geltenden, sondern nach dem später in Kraft getretenen und
zur Zeit der Entscheidung der letzten kantonalen Instanz geltenden Recht
zu beurteilen (BGE 87 I 510 mit Verweisungen, 89 I 24 und 435). Dann
ist aber nicht einzusehen, inwiefern es willkürlich sein soll, auch
die Frage der Zulässigkeit des Rückzugs einer Baubewilligung auf Grund
der zur Zeit des letztinstanzlichen kantonalen Entscheids bestehenden
Rechtslage zu beurteilen. Die Beschwerdeführerin wendet ein, die Prüfung
eines Baugesuchs lasse sich mit derjenigen der Voraussetzungen für den
Rückzug einer Baubewilligung nicht vergleichen, denn bis zur Erteilung
der Baubewilligung bleibe alles in der Schwebe, während nachher "das
Recht des Bauherrn auf die Durchführung des Bauvorhabens begründet" sei
und "eine spätere Änderung der Rechtslage ihn grundsätzlich nicht mehr
berühren" könne. Diese Argumentation übersieht, dass die Baubewilligung
keine subjektiven Rechte begründet und daher, vorbehältlich gewisser,
mit Rücksicht auf die Rechtssicherheit aufgestellter Einschränkungen
(vgl. Erw. 6 hienach), widerruflich ist. Dann erscheint es aber auch
nicht als willkürlich, die Voraussetzungen für die Rücknahme ebenso wie
diejenigen für die Erteilung nach den zur Zeit der Entscheidung durch
die letzte kantonale Instanz bestehenden Rechtslage zu beurteilen.
b) Nicht willkürlich ist auch die Annahme, dass die Bausperre
einen triftigen Grund des öffentlichen Wohles im Sinne von § 104 Abs. 2
BG darstelle, der die Rücknahme der Baubewilligung erheische. Nach §
68a BG, auf den sich die Bausperre stützt, kann beim Vorliegen eines
vom Regierungsrate genehmigten generellen Projekts für die Neuanlage
oder Korrektion einer Kantonsstrasse eine Bausperre verhängt werden,
die bewirkt, dass bis zur rechtskräftigen Festsetzung der Bau- und
Strassenlinien, höchstens aber während 5 Jahren, eine Baubewilligung im
gesperrten Areal nur erteilt werden darf, wenn sich der Bauherr gegen
Revers verpflichtet, im Falle der Ausführung des Strassenprojektes
die Baute auf eigene Kosten zu beseitigen. Es handelt sich um eine
vorsorgliche Massnahme mit dem Zweck, das für die geplante Strasse
benötigte Land von einer Überbauung freizuhalten. Dass dies im öffentlichen
Interesseliegt, bestreitet dieBeschwerdeführerin mit Recht nicht. Sie
behauptet aber, nach dem Wortlaut des Gesetzes vermöge die Bausperre
nur die Erteilung der Baubewilligung zu beeinflussen, nicht auch deren
Rückzug. Die gleichen Gründe, die beim Vorliegen einer Bausperre gegen die
Erteilung einer Bausperre sprechen, lassen sich aber auch für den Widerruf
derselben im Falle einer inzwischen verhängten Bausperre anführen.
Es wäre unsinnig, eine Baubewilligung aufrecht zu erhalten, obwohl
nunmehr eine Strasse über das Bauareal geplant ist, welcher der Bau wieder
weichen müsste. Wenn es zulässig ist, mit Rücksicht auf eine unmittelbar
bevorstehende Änderung des Baurechts eine verhältnismässig kurzfristige
Bausperre zu erlassen oder doch die Behandlung von Baugesuchen bis zum
Inkrafttreten der neuen Ordnung zurückzustellen (vgl. BGE 87 I 512/13,
89 I 481), so ist es auch haltbar, durch den Widerruf einer Baubewilligung
dafür zu sorgen, dass das für eine geplante Strasse benötigte Areal nicht
noch in letzter Stunde überbaut werde.
An dieser Rechtslage ändert auch der Umstand nichts, dass die
Beschwerdeführerin die Bausperre angefochten hat. Sie hat den ihre
Beschwerde abweisenden Entscheid des Regierungsrates vom 5. November 1963
an das Verwaltungsgericht weitergezogen und diesem selber beantragt,
das Verfahren bis zum Entscheid über die vorliegende staatsrechtliche
Beschwerde einzustellen. Die Bausperre ist somit bisher nicht aufgehoben
worden, sondern besteht noch immer.
c) Unbehelflich ist schliesslich der Einwand der Beschwerdeführerin,
es bestehe keine zwingende Notwendigkeit, die geplante Strasse über
ihre Parzelle zu führen, und es sei nicht erwiesen, dass eine andere
Strassenführung technisch unmöglich oder finanziell unzumutbar sei.
Das genügt nicht, um darzutun, dass das öffentliche Interesse die
geplante Strassenführung und damit die deswegen verhängte Bausperre
nicht erheische. Es liegt im pflichtgemässen Ermessen der Behörden,
von mehreren Möglichkeiten der Strassenführung diejenige zu wählen,
die sie für die zweckmässigste halten. Das Bundesgericht könnte nur
einschreiten, wenn dieses Ermessen vorliegend überschritten wäre,
die getroffene Wahl sich mit sachlichen Gründen schlechterdings nicht
rechtfertigen liesse. Das wird jedoch in der Beschwerde nicht behauptet
und noch weniger darzutun versucht.
Erwägung 6
6.- Das Verwaltungsgericht ist der Auffassung, dass die der
Beschwerdeführerin für einen "Wohnhausumbau" erteilte Baubewilligung in
Wirklichkeit keinen Umbau, sondern einen Neubau betreffe und dass bei
einem solchen nicht schon die Abbrucharbeiten am alten, sondern erst die
Aufbauarbeiten am neuen Hause als Beginn der Bauarbeiten im Sinne von §
104 Abs. 2 BG gelten könnten. Diese Betrachtungsweise verkennt den Sinn
und Zweck der Bestimmung offensichtlich. Wenn § 104 Abs. 2 BG im Einklang
mit den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts (vgl. BGE 88 I
227/28 mit Verweisungen) den Widerruf der Baubewilligung nur bis zum
Beginn der Bauarbeiten zulässt, so deshalb, weil der Bauherr bei seinen
Vermögensdispositionen sich auf die erteilte Baubewilligung verlassen
können und nicht Gefahr laufen soll, dass sie ihm wieder entzogen wird,
nachdem er bereits ins Gewicht fallende Geldmittel für die Ausführung der
Baute aufgewendet hat. Wird daher ein bestehendes Gebäude nicht deshalb,
weil es (z.B. wegen Baufälligkeit) auf alle Fälle beseitigt werden
muss, abgebrochen, sondern um einem neuen Gebäude Platz zu machen,
dessen Erstellung den Abbruch des alten voraussetzt, dann bilden die
Abbruch- und die Neubauarbeiten nach Sinn und Zweck von § 104 Abs. 2 BG
ein untrennbares Ganzes. Es macht in einem solchen Falle für den Bauherrn
keinen wesentlichen Unterschied, ob die Baubewilligung schon vor Beendigung
der Abbrucharbeiten oder erst nach Beginn der Aufbauarbeiten zurückgezogen
wird, denn auch im ersten Falle hat er Aufwendungen gemacht, denen beim
Rückzug der Baubewilligung nicht nur kein Gegenwert entgegensteht, sondern
zu denen unter Umständen noch die Ausgaben für die Wiederherstellung des
teilweise abgebrochenen Gebäudes kommen. Für den Entscheid darüber, ob
die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt des Rückzugs der Baubewilligung schon
mit Bauarbeiten im Sinne von § 104 Abs. 2 BG begonnen habe, kann es daher
schlechterdings nicht darauf ankommen, ob das Bauvorhaben bautechnisch
oder nach den in der Beschwerdeantwort genannten Bestimmungen des BG als
blosser Umbau oder als Neubau zu betrachten ist.
Dass die Beschwerdeführerin das alte Haus auf alle Fälle hätte
abbrechen müssen oder wollen, ist weder behauptet noch dargetan; sie
hat es offenbar nur deshalb abzureissen begonnen, weil sie es ganz oder
teilweise durch die bewilligte Baute ersetzen wollte. Nun hat sie aber
die Abbrucharbeiten schon am 9. Juni 1962 in Angriff genommen, während
ihr die Baubewilligung erst am 19. Juli 1962 erteilt worden ist. Die
bis dahin ausgeführten Arbeiten dürfen die kantonalen Behörden ohne
Willkür unberücksichtigt lassen, denn Arbeiten, die vor der Erteilung
der Baubewilligung ausgeführt worden sind, können dem Widerruf derselben
bei Neubauten nicht entgegenstehen und müssen daher auch bei Umbauten
ausser Betracht fallen. Ebensowenig brauchen Bauarbeiten berücksichtigt
zu werden, die erst nach dem Rückzug der Baubewilligung ausgeführt
worden sind. Entscheidend ist vielmehr, ob und welche Arbeiten in der
Zeit zwischen dem 19. und 30. Juli 1962 ausgeführt worden sind. Die
Beschwerdeführerin hat im kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahren
Ausführungen über den Umfang dieser Arbeiten gemacht und sich zum Beweis
dafür auf Zeugen berufen. Das Verwaltungsgericht hat diesen Sachverhalt
nicht abgeklärt, da es von der unhaltbaren Auffassung ausging, es komme
nicht darauf an, welche weiteren Abbrucharbeiten in der Zeit zwischen
dem 19. und 30. Juli 1962 vorgenommen worden seien. Indes sind, wie
dargelegt, gerade diese Arbeiten für den Entscheid massgebend. Darin,
dass sie das Verwaltungsgericht weder abgeklärt noch gewürdigt hat, liegt
eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs, die in der Beschwerde wenn nicht
ausdrücklich so doch dem Sinne nach gerügt wird. Das führt zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids. Das Verwaltungsgericht wird zu prüfen haben,
welche Abbruch- und andern Arbeiten in der Zeit vom 19. bis 30. Juli 1962
vorgenommen worden sind und ob es sich dabei um blosse untergeordnete
Veränderungen handelt, die leicht und ohne ins Gewicht fallende Kosten
wieder rückgängig gemacht werden können, oder aber um Arbeiten, die
ihrer Bedeutung nach als Bauarbeiten im Sinne von § 104 Abs. 2 BG zu
betrachten sind. Sollte letzteres der Fall sein, so würde dies nach dem
klaren Wortlaut des Gesetzes den Rückzug der Baubewilligung ausschliessen.
Ob dann, wenn der Rückzug der Baubewilligung unzulässig sein sollte,
die Ausführung des Bauvorhabens der Beschwerdeführerin im Hinblick auf das
Strassenprojekt aus einem andern Grunde, etwa nach dem Enteignungsrecht,
verhindert werden könnte, ist hier nicht zu untersuchen, sondern wird
gegebenenfalls von den zuständigen kantonalen Behörden zu prüfen sein.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, wird sie gutgeheissen und
der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Landschaft vom 23.
Oktober 1963 im Sinne der Erwägungen aufgehoben.