BGE 90 I 345
90 I 345
52. Estratto della sentenza 13 maggio 1964 sul riscorso Binda contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino Regeste
Art. 89 Abs. 1 OG. Beschränkung des Grundeigentums durch Bebauungsplan:
allgemein verbindlicher Rechtssatz oder Einzelverfügung? Gegen
Bestätigungs- oder Vollzugsentscheide ist die staatsrechtliche Beschwerde
grundsätzlich nicht mehr zulässig, wenn der Grundeigentümer im Zeitpunkt
der Annahme des Planes sich Rechenschaft geben konnte über den Umfang der
Beschränkung und diese durch Rechtsmittel anfechten konnte. Dagegen ist
die Beschwerde zulässig um geltend zu machen, das öffentliche Interesse
an der Beschränkung sei dahingefallen.
Sachverhalt
A.- Nel dicembre 1957, il comune di Sementina istituì un piano
regolatore parziale, in virtù del quale il fondo alla particella N.
393, di mq. 11779, allora appartenente agli eredi fu Stefano Giacolini,
venne destinato alla costruzione di un campo sportivo comunale ("campo
da giuoco e di ginnastica per le scuole e per le manifestazioni").
Il 21 aprile 1960, il Consiglio comunale autorizzava il Municipio a
procedere all'espropriazione del fondo e, a tale scopo, gli accordava
un credito di fr. 23 866.--. Nel relativo procedimento, il terreno
espropriando veniva stimato fr.7.- il mq. e cioè, complessivamente, fr. 82
453.--. Il Municipio, pur considerando il generale aumento dei prezzi
dei terreni, reputò esagerata la somma stabilita dal perito. Sottopose
pertanto nuovamente la pratica al Consiglio comunale, mettendo in rilievo
che l'esistente campo destinato al giuoco del calcio, sistemato in una
golena del fiume Ticino di proprietà patriziale, era stato, nel frattempo,
allacciato alla rete stradale e alla rete di distribuzione dell'acqua
potabile. Il Municipio faceva inoltre rilevare che era stata progettata
la costruzione di una diga insommergibile atta ad eliminare le periodiche
inondazioni dell'esistente campo da giuoco. Esso proponeva di "rinunciare
- per il momento - alla espropriazione del mappale No. 393 di proprietà
degli eredi Stefano Giacolini in Montecarasso". Il Consiglio comunale
accolse tale proposta con risoluzione 27 luglio 1961. La restrizione
di diritto pubblico a carico della particella N. 393, che il Comune
aveva fatto iscrivere nel registro fondiario allo scopo suindicato,
venne però mantenuta.
Successivamente, gli eredi Giacolini vendevano il loro fondo a
Emilio Mazzolini e Guido Rohr, i quali provvedevano ad effettuare una
nuova particellazione a scopo edilizio. La nuova particella N. 556 di
mq. 796 e la relativa comproprietà su una strada privata vennero vendute
a Martino Binda.
B.- Il 14 marzo 1962, Binda chiese alle autorità competenti il
permesso di costruire sul suo fondo una casa ad un unico appartamento. Il
Municipio di Sementina respinse la domanda riferendosi al vincolo del
piano regolatore. Un ricorso del proprietario venne respinto dal Consiglio
comunale.
C.- Binda si aggravò al Consiglio di Stato domandando, in via
principale, che il permesso di costruire fosse accordato e, in via
subordinata, che gli atti fossero trasmessi al Tribunale cantonale delle
espropriazioni per la determinazione dell'indennità, da corrispondere
a compenso della espropriazione materiale indirettamente conseguita
dal comune.
Il Consiglio di Stato respinse tanto il ricorso di Binda, quanto
un analogo gravame interposto da Rohr e Mazzolini. Le sue motivazioni
possono essere riassunte come segue.
L'inclusione di un nuovo campo sportivo nel piano regolatore parziale,
che prevedeva inoltre la costruzione di una palestra e di un asilo, si era
imposta anche perchè il vecchio campo di calcio, trovandosi in una golena
del fiume Ticino, era sottoposto a frequenti inondazioni. Successivamente,
la situazione si è modificata in quanto il campo di calcio venne munito
di migliori comunicazioni stradali e della possibilità di allacciamento
alla rete di distribuzione dell'acqua potabile, ma è rimasto il più
grave inconveniente delle periodiche inondazioni. Nè si sa quando tale
inconveniente potrà essere eliminato, perchè l'esecuzione della diga
insommergibile, benchè prevista nei piani di correzione del fiume, non
è ancora stata decisa.
L'abbandono del procedimento di espropriazione, promosso nel 1960,
significa soltanto che il Comune ha rinunciato alla immediata esecuzione
dell'opera; se avesse inteso rinunciarvi definitivamente, avrebbe dovuto
procedere alla modificazione del piano regolatore nelle forme prescritte
per l'adozione del medesimo. Una siffatta modificazione non essendo stata
effettuata, le relative restrizioni di diritto pubblico permangono fino
al promovimento di un nuovo procedimento d'espropriazione o, al più tardi,
fino alla scadenza del piano regolatore.
La censura di espropriazione materiale è infondata, perchè i
proprietari gravati possono disporre dei propri fondi secondo l'uso che
ne avevano fatto al momento dell'istituzione del piano.
D.- Binda ha tempestivamente interposto un ricorso di diritto pubblico,
domandando che, per quanto lo concerne, la decisione cantonale sia
annullata. Egli chiede inoltre, in via principale, che la sua domanda
intesa ad ottenere il permesso di costruzione sia accolta e, in via
subordinata, che sia dato ordine al Consiglio di Stato di trasmettere gli
atti al Tribunale delle espropriazioni per la determinazione dell'indennità
di espropriazione materiale. Egli afferma che l'impugnata restrizione viola
l'art. 4 CF, perchè difetta di base legale e, essendo divenuta inutile,
è arbitraria. Costituirebbe, inoltre, un'espropriazione materiale.
E.- Il Consiglio di Stato propone che il ricorso sia respinto in
ordine e nel merito.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- In principio, il ricorso di diritto pubblico è rimedio di
cassazione. Tale principio dovendo essere applicato anche nel caso
particolare, le domande del ricorrente, in quanto intese a conclusioni
diverse dal semplice annullamento della decisione cantonale, sono
irricevibili (RU 89 I 368 consid. 1).
Vero è che, per i casi di rifiuto di un permesso di polizia,
la giurisprudenza ha istituito delle eccezioni alla regola suesposta,
dovendo necessariamente riconoscere all'interessato anche la possibilità
di chiedere che l'autorità cantonale sia obbligata a rilasciargli il
permesso incostituzionalmente rifiutatogli (RU 82 I 111, consid. 6; 84 I
113, consid. 3; 87 I 116, consid. 1b, e 280). Il Tribunale federale può,
tuttavia, giungere ad una siffatta decisione soltanto se può accertare
che la domanda presentata dal ricorrente in sede cantonale adempie tutti i
presupposti legali per il rilascio del permesso. In concreto tale non è il
caso, perchè il ricorso è inteso soltanto a dimostrare l'incostituzionalità
del divieto di costruire; e non poteva essere altrimenti inteso, dal
momento che l'autorità cantonale si era limitata a giudicare sulla
pregiudiziale validità della restrizione di piano regolatore. Qualora
la censura di incostituzionalità di questa restrizione venisse accolta,
la domanda di Binda risulterebbe nuovamente pendente presso l'autorità
cantonale, che dovrebbe pronunciarsi sugli altri presupposti del permesso
di costruzione. Una decisione in tal senso non essendo ancora intervenuta,
il ricorso, in quanto inteso ad ottenere che sia fatto obbligo all'autorità
cantonale competente di rilasciare il permesso di costruzione, è prematuro.
Nel caso che, come richiesto dal ricorrente in via subordinata, dovesse
essere accolta la tesi secondo cui la controversa restrizione di piano
regolatore costituisce espropriazione materiale, il Tribunale federale non
potrebbe ammettere la domanda di inviare gli atti alTribunale cantonale
delle espropriazioni per la determinazione dell'indennità, ma dovrebbe
limitarsi ad annullare la decisione impugnata, dovendosi rispettare la
facoltà di scelta del comune: o pagare l'indennità di espropriazione o
rinunciare alla restrizione di piano regolatore.
Erwägung 2
2.- Secondo l'art. 89 cpv. 1 OG, l'atto di ricorso deve essere
interposto entro trenta giorni dalla pubblicazione o dalla comunicazione
del decreto o della decisione impugnati.
a) Se il ricorso è diretto ad ottenere l'annullamento di un "decreto"
("arrêté" "Erlass"), inteso come norma legale in senso lato o insieme
di tali norme, il termine decorre perciò dalla pubblicazione o dalla
comunicazione del decreto impugnato. Tuttavia, il Tribunale federale ha
sempre riconosciuto al cittadino, già sotto l'impero delle precedenti
OG, non solo il diritto di impugnare la norma in sè, in quanto virtuale
violazione dei suoi diritti costituzionali, ma anche di impugnarne
la validità e, quindi, l'applicabilità al momento della decisione che
realizza la lesione del diritto individuale. Pertanto, anche se la norma
giuridica non è stata impugnata entro 30 giorni dalla sua pubblicazione,
l'interessato può ancora impugnarne l'applicazione entro lo stesso termine
a decorrere dalla data in cui la relativa decisione gli è stata notificata
(cfr. ad es. RU 5, 549 e, inoltre, 86 I 274; 88 I 83 e 265).
Di massima, una "decisione" è invece impugnabile solo entro i
trenta giorni dalla sua prima comunicazione; il diritto di ricorso non
è ripristinato da un atto amministrativo di conferma o di esecuzione di
una anteriore decisione materiale. Al riguardo, la giurisprudenza ha
ammesso delle eccezioni soltanto per diritti personali inalienabili e
imprescrittibili, nonchè, adempiuti determinati presupposti, per quelli
fondati sugli art. 46 cpv. 2 e 59 CF (RU 88 I 265 e citazioni); diritti
che, evidentemente, nel caso particolare non sono in discussione.
Secondo i principi suesposti, il ricorso di Binda appare tempestivo se
il piano regolatore di Sementina deve essere considerato come un "decreto"
e se il rifiuto del permesso di costruire costituisce una decisione di
applicazione di una relativa norma. Se, invece - come implicitamente
pretende il Consiglio di Stato - il piano regolatore costituisce esso
stesso una decisione di applicazione della LE e il rifiuto di detto
permesso non rappresenta che un atto di esecuzione di tale decisione,
il ricorso in esame appare evidentemente tardivo e, quindi, irricevibile.
b) Inizialmente, la dottrina ha ravvisato nelle disposizioni di
piano regolatore delle norme giuridiche (NABHOLZ, Das Institut der
Bebauungspläne, 1923, pag. 55; MARMIER, Plans édilitaires et responsabilité
administrative, 1932, p. 11; REICHLIN, Rechtsfragen der Landesplanung,
in Rivista di diritto svizzero = RDS - vol. 66, p. 283 a) anche se
espresse in una particolare forma tecnica (KIRCHHOFER: Eigentumsgarantie
und Eigentumsbeschränkungen, RDS, vol. 58, p. 147), o, più precisamente,
in forma grafica (BUSER, Baupolizei und Strassenrecht im Kanton Aargau,
ZBl., vol. 33, p. 357). Successivamente, la dottrina le definì analoghe
alle norme giuridiche, ma costituenti in realtà una somma di disposizioni
concrete (IMBODEN, Festschrift für Prof. Fritzsche, 1952, p. 44 e
45). Dal profilo dell'art. 89 OG è stato poi proposto di riconoscere la
disposizione di piano regolatore, di massima, come norma di ordinanza,
ma di fare eccezione considerandola come decisione concreta agli effetti
della persona che, essendo stata proprietaria del fondo gravato al momento
dell'istituzione del piano, ha già avuto la possibilità di far valere i
propri diritti (SCHAUMANN, Bemerkungen zur schweizerischen Rechtsprechung
des Jahres 1958, RDS 78 I 478). Le posteriori pubblicazioni non hanno
espresso una soluzione precisa, ammettendo gli uni, con qualche riserva,
che trattasi di pluralità di decisioni concrete (MARTI, Probleme der
staatsrechtlichen Beschwerde, RDS 81 II 99) e reputando, gli altri,
che dette disposizioni rappresentano, in genere, norme giuridiche ma
possono, in specie, apparentarsi a decisioni concrete, onde l'applicazione
dell'art. 89 cpv. 1 OG dovrebbe essere fatta dipendere dalleparticolari
circostanze (BONNARD, Problèmes relatifs au recours de droit public,
RDS 81 II 399 e 400).
Anche il Tribunale federale è stato dapprima propenso a considerare
il piano regolatore, agli effetti dell'art. 89 cpv. 1 OG, come norma di
portata generale, riservando tuttavia i casi in cui concerne un unico fondo
(RU 78 I 407/8, 86 I 148, 87 I 360). Ma, successivamente, trattandosi di
un ricorso che doveva comunque essere respinto nel merito, ha preferito
lasciare insoluto il problema che ci occupa (RU 88 I 83).
In realtà, dovendosi considerare come norma giuridica una regola valida
per una pluralità di situazioni concrete sumibili a una fattispecie tipica
(IMBODEN, RDS 80 I 484), le disposizioni di piano regolatore non possono
essere senz'altro considerate tali. Alle norme giuridiche si apparentano
quelle disposizioni che designano una zona entro la quale i fabbricati
devono avere determinate caratteristiche (ad es. fabbricati industriali,
case ad un numero massimo di piani, ecc.) e quelle che prescrivono,
in una determinata zona, un coefficiente massimo di edificabilità. Ne
differiscono invece sostanzialmente quelle disposizioni che determinano,
in modo preciso, la situazione e l'estensione di singole opere pubbliche
(strade e piazze, edifici e impianti pubblici). Queste disposizioni si
differenziano tuttavia anche dalle decisioni concrete, intese nel senso
dell'art. 89 cpv. 1 OG, perchè stabilite nell'ambito di un programma
d'assieme e non definitive. Infatti, secondo il diritto ticinese, il
comune può modificare il piano per ragioni di pubblico interesse entro
il termine di validità del medesimo e, decorso tale termine, procedere
all'espropriazione solo se l'interessato ne fa domanda. Il piano non deve
però essere riposto in discussione per ragioni di interesse individuale;
altrimenti perderebbe il suo scopo. Almeno per quanto concerne il
programma di opere pubbliche, il piano regolatore è appunto predisposto
al fine di impegnare diversi fondi ancora disponibili per l'organica
soluzione di opere pubbliche da istituire o ampliare nell'interesse
della comunità. Dei legittimi interessi individuali deve perciò essere
tenuto conto nel procedimento di istituzione del piano, nell'ambito del
quale possono ancora essere studiate delle soluzioni diverse da quelle
inizialmente previste. Successivamente, queste diverse soluzioni possono
invece risultare pregiudicate dall'ulteriore sviluppo edilizio della zona.
Ciò stante e considerato che trattasi di materia disciplinata dal
diritto cantonale, i cui istituti possono differire da cantone a cantone,
nella disposizione di piano regolatore non può essere senz'altro ravvisata
nè una norma giuridica nè una decisione concreta, ma una disposizione
intermedia o diversa.
Ora, la regola stabilita in applicazione dell'art. 89 cpv.1 OG,
secondo cui il diritto di ricorso contro le decisioni è unico, mentre
quello diretto contro le norme giuridiche è duplice, perchè può essere
fatto valere tanto in occasione dell'emanazione della norma quanto
contro l'applicazione della stessa, non è fondata sulle diverse astratte
caratteristiche delle due specie di disposizioni. Essa poggia sulla
considerazione che sarebbe ingiustificato pretendere dal cittadino di
rendersi immediatamente conto degli effetti di una norma sui propri
interessi personali, questi effetti potendo spesso essere determinati
soltanto in occasione dell'applicazione della norma stessa (cfr. RU 15,
203, GIACOMETTI, Verfassungsgerichtsbarkeit, p. 79/80, W. BURCKHARDT,
Die Befristung des staatsrechtlichen Rekurses, in ZBJV, vol. 62, pag. 58
ultimo capoverso).
In questo ordine di idee, l'applicazione dell'art. 89 cpv. 1 OG si
pone in termini analoghi a quanto già stabilito dalla giurisprudenza
a proposito del diritto di essere sentiti. Infatti, recentemente, il
Tribunale federale, premesso che questo diritto deve di regola essere
riconosciuto ad ogni interessato solo a riguardo di decisioni concrete,
ha lasciato aperta la questione di determinare se le disposizioni di
piano regolatore siano da classificare fra le norme giuridiche o fra
le decisioni. Per contro, ha statuito il principio che chi è menomato
nella disponibilità dei propri fondi da un siffatto piano ha, tosto o
tardi, il diritto di essere sentito. In quanto le norme cantonali non
dispongano diversamente questo diritto è però sufficientemente tutelato,
se l'interessato ha comunque avuto un'occasione di esprimersi (Sentenza
11 settembre 1963 sul ricorso della Basler Terraingesellschaft AG, ZBl
1964 p. 216 ss.).
In effetti, la regola giurisprudenziale stabilita in applicazione
dell'art. 89 cpv. 1 OG è intesa a tutelare lo stesso sostanziale diritto:
quello, cioè, di permettere al cittadino di difendere i suoi diritti
individuali. Questi, però, dal momento che è stato reso chiaramente
edotto della portata che l'atto di diritto pubblico può avere rispetto
ai suoi diritti costituzionali ed ha avuto la possibilità di difenderli,
è tenuto ad agire tempestivamente, onde non v'è motivo di riconoscergli
nuovamente tale possibilità di difesa ogni volta che l'autorità passi ad
un atto di esecuzione.
Contrariamente a quanto esposto nella dottrina (SCHAUMANN, 1.c.) non
v'è neppure ragione di far risorgere il diritto di ricorso a favore di un
successivo proprietario del fondo. Una restrizione di piano regolatore è
valida anche indipendentemente dalla sua iscrizione nel registro fondiario
(art. 680 cpv. 1 CC). Dovendosi perciò presumere che l'acquirente ne era
edotto, questi non può rivendicare diritti maggiori di quelli spettanti
al venditore.
Ne consegue che la questione di stabilire se per le restrizioni di
piano regolatore il termine per interporre ricorso di diritto pubblico
intercorra, in modo perentorio, dalla istituzione del piano o si rinnovi in
occasione di ogni decisione di applicazione di una relativa disposizione,
deve essere fatta dipendere, da una parte, dalla iniziale possibilità
dell'interessato di rendersi conto della portata della restrizione e,
dall'altra, dalle possibilità di difesa inizialmente offerte al medesimo.
In concreto, la restrizione concerne la destinazione dell'intera
particella dell'interessato alla costruzione di un campo sportivo e
la conseguente istituzione di un divieto di costruire. Scopo e portata
della restrizione risultavano perciò, già dall'inizio, inequivocabilmente
determinati. D'altronde, il piano regolatore è stato depositato presso la
Cancelleria del comune di Sementina per un periodo di 30 giorni, previa
pubblicazione sul Foglio ufficiale ed avviso personale al proprietario
(art. 29 lett. a della legge edilizia cantonale - LE). All'interessato
è stata data la possibilità di ricorrere al Consiglio comunale e di
appellarsi alle autorità cantonali. Inoltre, si deve ritenere che,
secondo l'art. 33 LE, il decreto di approvazione sia stato comunicato
agli interessati con facoltà di ricorrere al Gran Consiglio. Il diritto
di difesa del proprietario essendo perciò stato ampiamente tutelato già
in occasione dell'istituzione del piano, l'interessato non ha, rebus sic
stantibus, alcun ragionevole motivo di riproporre le sue contestazioni
in occasione di ogni successiva decisione di conferma o di esecuzione.
c) Tuttavia, il piano regolatore non regola una situazione di fatto e
di diritto esistente al momento della sua istituzione, ma, almeno in quanto
concerne la riserva di terreni destinati all'esecuzione di opere pubbliche,
è inteso a disciplinare il prevedibile "futuro sviluppo della località"
(art. 27 cpv. 1 LE). La sua futura validità presuppone, pertanto,
la permanenza delle condizioni essenziali che ne hanno giustificato
l'istituzione. Se tali condizioni dovessero venire a mancare, la sua
validità non potrebbe essere rivendicata con riferimento alla conclusione
del procedimento di istituzione e di approvazione, perchè tali atti,
essendo disciplinati dal diritto pubblico, non sono necessariamente
immutabili (RU 88 I 227 e citazioni).
Ciò stante, la disposizione di piano regolatore potrebbe essere riposta
in discussione se la norma della legge cantonale, su cui poggia, venisse
modificata o se venisse meno l'interesse pubblico alla realizzazione
dell'opera, che è presupposto fondamentale di ogni limitazione della
proprietà privata. Tale sarebbe il caso, ad esempio, qualora un divieto
di costruire su un fondo destinato alla costruzione di un edificio
scolastico dovesse essere mantenuto anche dopo che un siffatto edificio,
ampiamente soddisfacente ai bisogni del Comune, fosse stato successivamente
costruito su un altro fondo. Senza previamente modificare il piano nelle
forme stabilite dalla legge cantonale, la restrizione di non costruire non
potrebbe essere mantenuta neppure in vista di utilizzare il fondo gravato
per un'altra opera di pubblico interesse, ma di scopi chiaramente diversi.
I rimedi contro le restrizioni divenute caduche devono anzitutto
essere dedotti dal diritto cantonale, ma non si può, a priori, escludere
che il proprietario debba comunque avere la possibilità di opporsi
in via di eccezione contro l'atto che vieta la disposizione del fondo
e di impugnare, mediante ricorso di diritto pubblico, la decisione di
reiezione dell'eccezione. Comunque, in concreto, la questione di sapere se
l'interessato, agendo in tale modo, abbia rispettato le norme procedurali
di diritto cantonale non si pone, perchè il Consiglio di Stato non ha
proposto alcuna impugnazione al riguardo ed ha, anzi, esaminato ogni
contestazione del ricorrente.
Solo in quanto intese a dimostrare che la controversa restrizione di
piano regolatore è divenuta invalida a causa di circostanze posteriori
all'approvazione del piano regolatore, le contestazioni del ricorrente
sono perciò ricevibili.
Erwägung 3
3.- Il ricorrente nega anzitutto che l'inclusione di un campo sportivo
in un piano regolatore trovi la sua base legale negli art. 27 e 28 LE o
in altre norme di diritto cantonale.
Questa impugnazione non è stata proposta al Consiglio di Stato, onde,
trattandosi di un ricorso che presuppone l'esaurimento delle istanze
cantonali (art. 86 cpv. 2 OG), dovrebbe, di massima, essere considerata
irricevibile (RU 87 I 99 consid. 2 e citazioni). A questa regola fanno
però eccezione i casi in cui l'autorità cantonale è tenuta ad applicare
il diritto d'ufficio (RU 73 I 51). Si può presumere che in concreto tale
sia il caso, ma la questione non deve necessariamente essere risolta,
perchè la contestazione, essendo tardiva, è comunque irricevibile.
Infatti, il ricorrente si riferisce alla situazione giuridica esistente
già al momento dell'istituzione del piano regolatore e non afferma che,
nel frattempo, la base legale del piano regolatore dei comuni ticinesi
sia stata modificata e definita in modo più restrittivo. Ciò stante,
a questo proposito, vale il termine di ricorso di 30 giorni a decorrere
dalla comunicazione di approvazione del piano, termine che è evidentemente
da tempo trascorso.
Peraltro, l'opera controversa essendo di dimensioni normali, la
questione dell'esistenza di una base legale potrebbe essere esaminata in
questa sede solo dal profilo dell'arbitrio (RU 89 I 467 e citazioni). Ora,
se è vero che i campi sportivi non sono esplicitamente enunciati agli
art. 27 e 28 LE, gli stessi costituiscono nondimeno opere di uso pubblico
che sono normalmente incluse nei piani regolatori. Si può perciò ammettere,
senza arbitrio, che l'indicazione legale de "le strade, le pubbliche piazze
con le piantagioni e i giardini che ne costituiscono parte integrante",
è stata espressa non a titolo esclusivo ma a titolo indicativo, per
designare le opere tipiche comprese in un piano regolatore, e che non
esclude, pertanto, altre opere di normale uso pubblico, come un campo
sportivo, che dovrebbe, d'altronde, essere adibito anche a "piazzale per
le manifestazioni".
Erwägung 4
4.- Anche a proposito della censura di espropriazione materiale,
il ricorrente non ha addotto alcun effettivo nuovo elemento posteriore
all'adozione del piano. A tale riguardo, la circostanza dell'avvenuto
aumento dei prezzi dei terreni è - come peraltro ammette il ricorrente
- irrilevante. Tale aumento può concernere solo la determinazione
dell'indennità e può, pertanto, essere fatto valere solo in occasione
dell'espropriazione del fondo ai fini dell'esecuzione dell'opera o quando,
alla scadenza della validità del piano regolatore, il ricorrente avrà
diritto di chiedere l'espropriazione immediata (art. 37 cpv. 2 LE).
Erwägung 5
5.- Invece, la censura di intervenuta carenza della pubblica utilità in
conseguenza della sistemazione del preesistente campo di calcio e quella
fondata sull'abbandono del procedimento di espropriazione, promosso nel
1960, concernono circostanze verificatesi posteriormente al procedimento
di istituzione del piano e sono, pertanto, ricevibili.
In questa sede, la questione dell'esistenza della pubblica utilità
di un'opera viene esaminata dal profilo dell'arbitrio, se concerne
prevalentemente l'accertamento dei fatti (RU 88 I 252, 294; 89 I 196
consid. 2) e liberamente se concerne il diritto o la probabile futura
evoluzione di una situazione (RU 88 I 294). Nel caso particolare non è
però necessario giudicare secondo tale duplice criterio, perchè, anche
se esaminata liberamente, la contestazione deve essere respinta.
Infatti, il campo adibito al giuoco del calcio esisteva già al
momento dell'istituzione del piano e non ha, di poi, modificato la sua
destinazione. Ora è noto che questo sport si esercita in campi da giuoco
esclusivamente, o quasi, adibiti a tale scopo. Anche se le migliorie, nel
frattempo effettuate, ne avessero eliminato gli iniziali inconvenienti,
la pubblica utilità del nuovo campo sportivo potrebbe essere fondata
sulla necessità di conseguire gli altri scopi indicati nel messaggio
municipale dell'11 luglio 1961: "campo da giuoco e di ginnastica per le
scuole e piazzale per le manifestazioni".
D'altronde, anche se si dovesse ammettere che per il comune di
Sementina un unico campo sportivo soddisfi all'esercizio di ogni disciplina
sportiva, la contestazione del ricorrente potrebbe avere un fondamento solo
se gli inconvenienti, che il vecchio campo di calcio presentava al momento
dell'adozione del piano regolatore e che contribuirono a giustificare il
progetto di costruzione di un nuovo campo di sports, fossero stati nel
frattempo eliminati o fossero eliminabili a breve scadenza. Ora, tale non
è il caso, perchè nella decisione impugnata è stato fatto rilevare - e il
ricorrente non lo contesta - come la diga insommergibile, che dovrebbe
impedire le ricorrenti inondazioni del campo di calcio, sia solo allo
stadio di programma e la sua esecuzione non sia ancora deliberata. Anche
a questo proposito, la situazione esistente al momento dell'adozione del
piano regolatore non è quindi sostanzialmente modificata.
L'asserzione del ricorrente, secondo cui, abbandonando il procedimento
di espropriazione promosso nel 1960, il comune avrebbe rinunciato
all'esecuzione dell'opera, è infondata in fatto ed in diritto: in fatto,
perchè il comune ha rinunciato solo "per il momento" all'espropriazione
di cui si tratta; in diritto, perchè non risulta che una speciale norma
di legge, derogante a quella concernente la durata di validità del piano,
prescriva la caducità di una relativa disposizione qualora un procedimento
di espropriazione, promosso per l'esecuzione di una prevista opera, venga
abbandonato o sospeso. Il piano regolatore, costituendo un programma di
lavori futuri, permane perciò valido per il periodo legalmente determinato,
anche se l'autorità inizia un procedimento di espropriazione, ma poi lo
abbandona, rinviando a più tardi l'esecuzione dell'opera.
Non vi è neppure motivo di dubitare della affermazione del Consiglio
di Stato, secondo cui il comune di Sementina è in condizioni finanziarie
che gli permetterebbero di procedere, in ogni tempo, alla esecuzione
del nuovo campo sportivo. La contraria affermazione del ricorrente non
è dimostrata, comunque, non documentata.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.