BGE 89 I 27
89 I 27
5. Arrêt du 23 janvier 1963 dans la cause Bullet et consorts contre
Conseil d'Etat du canton de Vaud. Regeste
Handels- und Gewerbefreiheit. Rechtsgleichheit. Ladenschluss.
Allgemein verbindlicher Erlass. Art. 4 und 31 BV, 84 OG
1. Der Beschluss eines Berufsverbandes über die Schliessung gewisser
Ladengeschäfte stellt nach seiner Genehmigung durch die kantonale Behörde
einen allgemein verbindlichen Erlassdar, der mit staatsrechtlicher
Beschwerde angefochten werden kann (Erw. 1).
2. Polizeiliche Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 2 BV dürfen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletzen und müssen die
unmittelbar miteinander konkurrierenden Gewerbegenossen gleich behandeln.
Diesen Grundsätzen entspricht eine Massnahme, welche
- die Schliessung der Apotheken an einem halben Werktag pro Woche
anordnet, um dem Personal die gesetzlich vorgeschriebene Freizeit zu
verschaffen, auch wenn für die Drogerien keine entsprechende Anordnung
getroffen wird;
- die Festsetzung des Schliessungshalbtags und seine Verlegung von
einer polizeilichen Bewilligung abhängig macht;
- jede Warenlieferung während des Schliessungshalbtages verbietet
(Erw. 2-4).
3. Der Grundsatz der Rechtsgleichheit ist nicht verletzt, wenn
die wöchentliche Schliessung an einem halben Werktag den Apotheken
vorgeschrieben wird, gegenüber anderen freien Berufen aber keine
entsprechenden Massnahmen getroffen werden.
Sachverhalt
A.- Les art. 8 à 14 de la loi vaudoise du 20 décembre 1944 sur
le travail (LT) limitent à un certain nombre d'heures par semaine -
variable d'ailleurs suivant les professions - la durée du travail
du personnel dans l'industrie, le commerce, les arts et métiers et
les professions libérales. L'art. 15 LT dispose: "A la demande d'une
organisation professionnelle ou d'une autorité communale, le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce peut approuver les conventions
réglant les jours et demi-jours de fermeture des magasins admises par
les deux tiers des professionnels de la même branche; ces ententes
peuvent intervenir par communes, par régions ou pour tout le canton. Le
département peut soumettre son approbation à certaines conditions fixées
par l'arrêté d'application.
L'approbation donne force de loi à ces conventions pour l'ensemble
des professionnels de la même branche sur le territoire considéré."
B.- En mars 1961, l'Association des pharmaciens lausannois, qui
compte soixante membres - il y a à Lausanne 67 pharmacies -, décida,
à titre d'essai, de fermer les officines une demi-journée par semaine,
le lundi matin ou le jeudi après-midi. Une cinquantaine de pharmaciens
choisirent le jeudi après-midi, huit le lundi matin.
En septembre 1961, l'association, se fondant sur l'art. 15 LT,
sollicita le Département vaudois de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce de sanctionner la convention intervenue. Le 14 novembre 1961,
le département, accueillant cette requête, approuva, avec effets dès et
y compris le 27 novembre 1961, la réglementation suivante:
"1.- Les pharmacies exploitées sur le territoire de la commune de
Lausanne sont fermées une demi-journée par semaine - lundi matin ou jeudi
après-midi - sauf pendant les semaines où elles sont de service.
2.- En raison de cette approbation, cette réglementation est
obligatoire pour tous les pharmaciens exploitant ou dirigeant une pharmacie
à Lausanne, qu'ils soient membres ou non de l'Association des pharmaciens
lausannois et qu'ils aient admis ou non la fermeture prévue.
3.- En cas de vente, remise, location, transformation ou réouverture
d'une pharmacie, la demi-journée de fermeture hebdomadaire admise
antérieurement doit être maintenue. Une modification (fermeture le lundi
matin au lieu du jeudi après-midi ou vice versa ne peut intervenir que
pour des raisons majeures ou d'intérêt général et avec l'accord de la
Direction de police, laquelle peut préalablement consulter l'organisation
professionnelle intéressée.
4.- Lors de l'ouverture d'une nouvelle pharmacie, le titulaire
devra choisir son demi-jour de fermeture hebdomadaire d'entente avec
l'Association des pharmaciens lausannois, sous réserve de l'approbation
de la Direction de police.
5.- Aucune livraison ne peut être faite pendant la demi-journée de
fermeture hebdomadaire.
6.- L'application de la présente réglementation est suspendue,
chaque année:
a) du 11 au 31 décembre; b) durant les semaines comprenant un jour
férié autre que le dimanche.
7.- Demeurent réservées les dispositions spéciales et temporaires
pouvant être prises en cas d'épidémie.
8.- Dispositions pénales: En cas d'infraction à la présente
réglementation, l'article 52 de la loi du 20 décembre 1944 sur le travail
est applicable."
C.- Pierre Bullet, Charles Dégallier, Pierre Grumbach, Edouard Schmidt
et Pierre Golaz, tous pharmaciens à Lausanne, recoururent contre cette
décision au Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le 4 juin 1962, celui-ci
rejeta le recours et confirma la décision attaquée.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, Pierre
Bullet et consorts requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté
du Conseil. d'Etat. Ils soutiennent que la réglementation adoptée par
l'autorité cantonale viole les art. 4 et 31 Cst.
Le Conseil d'Etat et l'Association des pharmaciens lausannois concluent
au rejet du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- La décision du Conseil d'Etat, qui a été rendue avec plein
pouvoir et remplace donc celle du département (RO 88 I 3), a donné force
de loi (art. 15 al. 2 LT) à la convention proposée par l'Association des
pharmaciens lausannois. Cette convention a cessé dès lors d'être un acte
de droit privé. Elle est devenue un arrêté de portée générale émanant des
organes de l'Etat et susceptible de recours de droit public conjointement
avec l'arrêté qui l'a approuvée.
Erwägung 2
2.- L'art. 31 Cst., qui garantit la liberté du commerce et de
l'industrie, réserve en son second alinéa les prescriptions cantonales
sur l'exercice du commerce et de l'industrie. Ces prescriptions, qui
ne sauraient en principe porter atteinte à la liberté du commerce et
de l'industrie, ne peuvent être que des règles de police destinées
à sauvegarder l'ordre, la tranquillité, la sécurité, la santé et la
moralité publics, ainsi que la bonne foi commerciale. Elles doivent être
proportionnées au but visé et traiter de manière égale tous ceux qui
exercent une même profession. Sinon, elles violent l'art. 31 Cst. (RO
87 I 447/448, consid. 6 a et b; 87 I 453; 86 I 274).
Selon une jurisprudence constante, fondée sur ces règles générales, les
prescriptions du droit cantonal limitant la durée du travail constituent
des mesures de police destinées à protéger la santé publique et sont dès
lors conformes en principe à l'art. 31 Cst. (RO 73 I 99, 70 I 3). Il en va
de même des dispositions qui, pour assurer au personnel le repos garanti
par la loi, ordonnent la fermeture des magasins un jour ouvrable (RO 86
I 274/275). Cependant, en tant que mesure de police, cette fermeture
doit respecter le principe de proportionnalité et, par conséquent, être
nécessaire pour que les employés puissent jouir en fait du repos qui leur
est garanti. Avant de l'ordonner, l'autorité cantonale s'assurera donc
qu'elle est justifiée par la situation de la branche économique en cause,
en particulier que les exploitants ne disposent pas du nombre d'employés
nécessaire pour pouvoir accorder à chacun d'eux les congés prescrits,
tout en maintenant la charge de travail des autres dans les limites
légales et en assurant la bonne marche de l'entreprise. Lorsque le
droit cantonal exige que la fermeture soit approuvée préalablement par
une certaine majorité de professionnels de la branche, cet avis, émanant
des intéressés, est un indice pour les pouvoirs publics que les conditions
précitées sont remplies.
La décision de fermeture sera conforme non seulement au principe de
proportionnalité, mais aussi à celui de l'égalité devant la loi. C'est
pourquoi le Tribunal fédéral admet que la fermeture peut être ordonnée
à toutes les entreprises d'une même branche, y compris celles qui
n'ont pas d'employé ou qui en ont au contraire suffisamment pour
pouvoir leur accorder les loisirs prescrits à tour de rôle et sans
cesser l'exploitation; en effet, dit-il, à défaut d'un tel régime,
des personnes qui exercent une même profession et sont des concurrents
se trouveraient placées dans des conditions différentes et, partant,
victimes d'une inégalité de traitement (RO 86 I 274/275).
Le Tribunal fédéral ne considère comme des concurrents au sens de
cette jurisprudence que les concurrents directs, c'est-à-dire ceux qui
appartiennent à la même catégorie d'entreprises ou à la même branche
économique. Toutefois, il n'entend pas fixer lui-même le cadre de chaque
branche économique. Il estime que cette tâche appartient en premier lieu
aux cantons et qu'il ne doit corriger leur décision sur ce point qu'en
cas d'arbitraire ou d'erreur manifeste; sous cet angle restreint, il a
jugé que les cantons pouvaient par exemple définir comme des branches
économiques distinctes les auberges d'une part, les hôtels de l'autre,
les magasins d'épicerie et de denrées coloniales par rapport aux autres
magasins d'alimentation, les cabarets-dancings au regard des dancings
proprement dits ou les cinémas comparés aux autres entreprises de spectacle
(RO 87 I 448/449).
Erwägung 3
3.- Selon les recourants, la réglementation attaquée a été dictée par
les convenances des pharmaciens eux-mêmes et non par le souci d'assurer
au personnel le repos prescrit par la loi. Elle ne constituerait dès lors
pas une mesure de police compatible avec l'art. 31 Cst.
Certes, en procédure cantonale, l'association intimée a déclaré
notamment que, "si la grande majorité des pharmaciens a désiré ce
demi-jour de libre, c'est justement pour que le pharmacien puisse
vaquer à des occupations personnelles hors de son officine sans avoir
à laisser sa pharmacie aux mains de personnel non diplômé". Toutefois,
il n'est pas certain que cette affirmation soit conforme à l'avis de la
majorité des pharmaciens. En tout cas, aucun d'eux ne s'est exprimé dans
ce sens à l'assemblée générale du 19 novembre 1960 au cours de laquelle
leur association a délibéré de la fermeture des officines en cours de
semaine. D'ailleurs, les recourants ne prétendent pas que la plupart des
pharmaciens disposent constamment du nombre d'employés nécessaire pour
pouvoir accorder à chacun d'eux les congés prescrits par la loi sans exiger
des autres un travail excessif. Ils ne critiquent pas non plus l'opinion
émise sur ce point par le Conseil d'Etat. Or ce dernier constate que les
pharmaciens manquent actuellement de personnel spécialisé. Il observe
également que la mesure envisagée correspond à un besoin réel. Il ajoute
enfin que la fermeture obligatoire procurera un avantage au personnel
et concourra au bien de ce dernier. Dans ces conditions, la décision
attaquée, destinée à assurer aux employés la jouissance du repos qui
leur est garanti, est, dans son principe, proportionnée à ce but et
peut être considérée en elle-même comme une mesure de police conforme à
l'art. 31 Cst.
Les recourants soutiennent, il est vrai, que, par certaines de ses
clauses, la réglementation adoptée viole l'art. 31 Cst., en particulier
le principe de proportionnalité des mesures de police. Ainsi en va-t-il
tout d'abord, selon eux, du chiffre 3. Cette disposition vise le cas du
pharmacien qui reprend un magasin d'un autre pharmacien ou qui désire
simplement changer le jour auquel, jusqu'alors, son commerce était
fermé. Les recourants font valoir que la réglementation adoptée sur
ce point (maintien de la journée de fermeture sauf raisons majeures ou
d'intérêt général et accord de la direction de police) est excessive. Il en
va de même, à leur avis, du chiffre 4, selon lequel "lors de l'ouverture
d'une nouvelle pharmacie, le titulaire devra choisir son demi-jour de
fermeture hebdomadaire d'entente avec l'Association des pharmaciens
lausannois, sous réserve de l'approbation de la Direction de police".
Toutefois, leur argumentation n'est pas convaincante.
En effet, la police, au sens large du terme, est chargée de défendre
l'intérêt public, notamment en protégeant la santé et l'hygiène de la
population. Elle surveille en particulier les pharmacies, qui rentrent
précisément dans la catégorie des professions destinées à sauvegarder la
santé des personnes. A cet égard, elle peut prendre des mesures pour que
les médicaments nécessaires soient mis en tout temps à la disposition des
malades, qui en auraient un besoin urgent. Elle est en droit notamment de
veiller, dans ce but, à ce que, même durant la demi-journée de fermeture
obligatoire, un nombre suffisant de pharmacies demeurent ouvertes. Il est
légitime dès lors d'exiger du pharmacien, qui entend fixer le jour de
fermeture d'une nouvelle officine ou changer celui d'une officine déjà
existante, qu'il obtienne au préalable l'agrément de la police. Comme
l'association professionnelle connaît particulièrement bien les conditions
de la branche, il est normal aussi qu'elle soit consultée. Ces mesures
permettent d'éviter qu'il n'y ait plus assez de pharmacies ouvertes pour
satisfaire aux besoins urgents du public. Les recourants ne sauraient
dès lors se plaindre sur ce point d'une violation de l'art. 31 Cst.,
spécialement du principe de proportionnalité. En particulier, ils ne sont
pas fondés à faire valoir que l'autorité cantonale a posé des exigences
excessives en subordonnant la modification du jour de fermeture à des
"raisons majeures ou d'intérêt général". L'expression "raisons majeures"
peut en effet être comprise ici dans le sens de motifs importants. Ainsi
interprétée, la condition formulée n'est pas excessive.
Les recourants critiquent enfin le chiffre 5 de la réglementation
sanctionnée par le Conseil d'Etat et d'après lequel "aucune
livraison ne peut être faite pendant la demi-journée de fermeture
hebdomadaire". Toutefois, cette règle est une conséquence normale de la
prescription qui libère le personnel de son travail pendant la demijournée
en cause. Dans cette mesure, elle est justifiée par l'intérêt public
et ne va pas au-delà du but visé, qui est la sauvegarde de la santé des
employés. Il est vrai qu'à cet intérêt public, les recourants en opposent
un autre, celui de la santé de la population, notamment des malades
qui, ayant remis leur ordonnance à la pharmacie peu de temps avant la
fermeture, ne pourraient recevoir le remède à temps que s'il leur était
livré pendant la demi-journéc de fermeture. Sur ce point toutefois, les
recourants ne font pas valoir leur intérêt personnel. Ils se préoccupent
de savoir quel est l'intérêt public prédominant. Cette question est du
ressort exclusif des organes de l'Etat. Elle ne peut faire l'objet d'un
recours de droit public.
Erwägung 4
4.- Les recourants reprochent au Conseil d'Etat d'avoir créé une
inégalité de traitement entre des concurrents et d'avoir ainsi violé
les art. 4 et 31 Cst. En effet, disent-ils, les pharmaciens vendent
divers articles que l'on trouve aussi chez d'autres commerçants et plus
spécialement chez les droguistes; or ces derniers ne sont pas obligés de
fermer leur magasin une demi-journée dans la semaine.
Toutefois, l'activité essentielle du pharmacien consiste à préparer
des ordonnances et à fournir au public la plupart des médicaments. Cette
activité prépondérante, et que seul il peut exercer, le distingue des
autres professions. C'est par elle qu'il constitue sa clientèle. S'il vend
également des articles qu'on trouve ailleurs, c'est le plus souvent à des
clients venus acheter des produits qui ne peuvent être acquis que chez
lui. Aussi bien, ces dernières ventes conservent un caractère purement
accessoire. Etant donné cette situation de fait, le Conseil d'Etat pouvait
considérer, sans commettre d'erreur manifeste ni tomber dans l'arbitraire,
que les pharmaciens forment une branche économique distincte et ne sont
donc pas les concurrents directs des droguistes et autres commerçants. Il
était dès lors en droit de prescrire aux premiers de fermer leur magasin
une demi-journée dans la semaine sans l'ordonner aux seconds. Ce faisant,
il n'a violé ni l'art. 31, ni l'art. 4 Cst.
Erwägung 5
5.- Enfin, les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement
consistant en ce que l'obligation qui leur est imposée de fermer leur
exploitation une demi-journée dans la semaine n'est pas appliquée aux
autres professions libérales.
Si les pharmaciens exercent certainement une profession libérale,
ils ne sont pas en concurrence directe avec les autres professions
libérales. Par rapport à ces dernières, l'égalité de traitement leur
est donc garantie uniquement par l'art. 4 Cst. Selon la jurisprudence'un
arrêté de portée générale créant une inégalité de traitement violel'art. 4
Cst., soit lorsqu'il établit entre divers cas des distinctions juridiques
qu'aucun fait important ne justifie, soit lorsqu'il soumet à un régime
identique des situations présentant entre elles des différences sérieuses
et de nature à rendre nécessaire un traitement différentiel (RO 80 I 234;
cf. aussi RO 86 I 279 et 88 I 79).
Sur plusieurs points, les pharmaciens se trouvent dans une situation
différente de celle des autres professions libérales. Tout d'abord,
plus de deux tiers d'entre eux ont approuvé la réglementation intervenue,
manifestant sans doute ainsi qu'elle correspondait aux conditions propres
de leur profession. En revanche, les autres professions libérales n'ont
pas connu de fait semblable, d'où l'on peut conclure qu'elles n'éprouvent
pas le besoin d'être soumises au régime appliqué aux pharmaciens. De plus
et surtout, ces derniers, comme la plupart des négociants, vendent des
produits dans un local ouvert au public. En revanche, les médecins, les
dentistes, les avocats, les notaires, les ingénieurs ou les architectes
ne tiennent pas boutique ouverte et ont, avec leurs clients, des rapports
qui n'ont pas la même nature. Ces différences sont importantes. Elles
permettaient au Conseil d'Etat, tout en respectant l'art. 4 Cst., de
régler la fermeture des pharmacies, sans en faire de même à l'égard des
autres professions libérales.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral Rejette le recours en tant qu'il
est recevable.