BGE 89 I 233
89 I 233
38. Urteil vom 10. Juli 1963 i.S. Zürrer gegen Glaus und Regierungsrat
des Kantons St. Gallen. Regeste
Art. 88 OG, Art. 4 BV.
1. Der Private, dem eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung zur
entgeltlichen Besorgung übertragen worden ist, kann sich gegen den Entzug
dieser Funktion mit der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
des Art. 4 BV zur Wehr setzen (Erw. 2).
2. Rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren: Der Dritte, dessen
rechtlich geschützte Interessen durch die im Verfahren zu treffende
Verfügung unmittelbar berührt werden, hat Anspruch darauf, im Verfahren
gehört zu werden (Erw. 3).
3. Willkürliche Umteilung von Tierbeständen, die einem Tierarzt im
Tuberkulose- und Bangbekämpfungsverfahren zur Kontrolle zugewiesen worden
sind? (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Zur Durchführung der Massnahmen, die im Bundesgesetz
über die Bekämpfung der Rindertuberkulose vom 29. März 1950 und im
Bundesratsbeschluss über die Bekämpfung des Rinderabortus Bang vom 9.
November 1956 vorgesehen sind, hat der Regierungsrat des Kantons
St. Gallen die frei praktizierenden Tierärzte herangezogen und
sie als Kontrolltierärzte eingesetzt (Art. 3 Abs. 1 der kantonalen
Verordnung über die Bekämpfung der Rindertuberkulose vom 22. Januar
1952 und Art. 19 der kantonalen Verordnung über die Bekämpfung des
Rinderabortus Bang vom 6. Januar 1959, welch letztere Bestimmung
inzwischen durch Art. 7 der entsprechenden Verordnung vom 5. März 1962
ersetzt worden ist). Das kantonale Volkswirtschaftsdepartement weist zu
diesem Behufe im Einvernehmen mit der kantonalen Veterinärkommission
den praktizierenden Tierärzten Viehbestände aus ihrer Gegend zur
kontrolltierärztlichen Betreuung zu. Das Kantonsgebiet ist dergestalt in
einzelne (verhältnismässig geschlossene) Kontrollkreise aufgeteilt, deren
Grenzen sich im Laufe der Jahre verschieben können. Im Herbst 1959 hat die
Veterinärkommission die Verwaltungsübung, die sich bis dahin mit Bezug auf
die Zuteilungen entwickelt hatte, in den "Richtlinien für die Zuteilung
von Kontrollbeständen im Tuberkulose- und Bangbekämpfungsverfahren"
zusammengefasst. Die Richtlinien teilen die Kontrollkreise nach der
Zahl der Tiere, die einem Tierarzt zur Kontrolle zugewiesen werden,
in drei Klassen oder "Zonen" ein, von denen die erste Zone 1000-3000
Tiere, die zweite Zone 2000-4000 Tiere und die dritte Zone 3000-5000 Tiere
umfasst. Nach den Richtlinien hat "ein Tierarzt, der eine bestehende Praxis
übernimmt, mindestens auf das Zonen-Minimum seines Vorgängers Anrecht
und zwar sofort, während ein Tierarzt, der eine neue Praxis eröffnet,
anfänglich nur ein Anrecht auf das Minimum der untersten Zone hat, also
auf 1000 Tiere, und das erst, nachdem er bewiesen hat, dass er ortsansässig
bleibt, also in der Regel nach minimal zweijähriger Praxisausübung."
B.- Am 1. April 1959 eröffnete Dr. med. vet. Anton Glaus, Sohn
des Kreistierarztes Dr. med. vet. A. Glaus in Tübach, eine eigene
tierärztliche Praxis in St. Gallen-Ost. Am 1. Juli 1959 ging die Praxis des
zum Kantonstierarzt gewählten Dr. Krapf in St. Gallen-Zentrum auf Grund
eines Kaufvertrages an Dr. med. vet. Oskar Zürrer über. Dr. Krapf hatte
im Tuberkulose- und Bangbekämpfungsverfahren 4359 Tiere in St. Gallen
und Umgebung betreut. Nach Verwaltungsübung ging die Betreuung dieser
Tiere vorläufig auf Dr. Zürrer über. Am 28. Dezember 1959 ordnete das
kantonale Volkswirtschaftsdepartement jedoch an, dass Dr. Zürrer 248
Tiere aus den Gemeindegebieten St. Gallen-West und Gaiserwald (Abtwil)
an Tierarzt Dr. Künzle in Gossau abzugeben habe. Am 18. Januar 1960
verfügte das Departement sodann, dass Dr. Zürrer aus dem Gemeindegebiet
St. Gallen-Ost und allenfalls Kronbühl rund 600 Tiere und aus dem
Gemeindegebiet Eggersriet rund 75 Tiere an Dr. Glaus abzutreten
habe. Das Departement bot Dr. Glaus aus den Beständen von Dr. Zürrer
und zweier weiterer Kontrolltierärzte ausserdem etwa 350 Tiere aus dem
Gemeindegebiet Eggersriet an; Dr. Glaus lehnte dieses Angebot jedoch
ab, weil die fraglichen Bestände von Heiden aus besser betreut werden
könnten, weshalb ein in St. Gallen wohnhafter Tierarzt in Eggersriet
keine Privatkunden finden werde.
Am 19. Dezember 1960 verfügte das Departement, dass Dr. Glaus die
von Dr. Zürrer bereits übernommenen rund 700 Tiere zugeteilt erhalte und
dass er sich bis zum 31. Dezember 1960 zu entscheiden habe, ob er rund
75 Tiere aus sieben Beständen von Dr. Zürrer in Eggersriet übernehmen
wolle oder nicht; sollte Dr. Glaus auf der ursprünglich vorgesehenen
Mindestzahl von 1000 Tieren beharren, so sei er durch interne Regelung
aus dem Kontrollbestand seines Vaters schadlos zu halten. Dr. Glaus zog
diese Verfügung an den Regierungsrat weiter mit dem Antrag, es seien ihm
insgesamt 1400 Tiere zur Kontrolle zuzuweisen, nämlich alle Tierbestände
in St. Gallen-Ost und jene Tierbestände in Wittenbach, die früher Dr. Krapf
zugeteilt waren.
C.- Der Regierungsrat hat den Rekurs am 29. Dezember 1962 dahin
teilweise gutgeheissen, dass er Dr. Glaus insgesamt annähernd 1200 Tiere
zur Kontrolle zugewiesen hat, und zwar durch eine Neuzuteilung von je 300
Tieren aus der Praxis von Dr. Glaus Vater in Tübach, der 3100 Tiere zu
kontrollieren hatte, und aus der Praxis von Dr. Zürrer in St. Gallen-Ost,
der 3780 Tiere betreute.
Zur Begründung wird ausgeführt, der Kanton St. Gallen setze die
frei praktizierenden Tierärzte als Kontrolltierärzte ein. Er übertrage
damit den Tierärzten Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Der einzelne
Tierarzt habe aber keinen Rechtsanspruch auf Übernahme einer derartigen
Funktion. Nach dem in den "Richtlinien" der kantonalen Veterinärkommission
umschriebenen Kontingentssystem sei grundzätzlich jeder Tierarzt berufen,
als Kontrolltierarzt zu wirken. Bei der Zuteilung der Kontingente seien
die Tierärzte rechtsgleich zu behandeln; Unterschiede seien nur aus
tierseuchenpolizeilichen Gründen statthaft. Das jetzige System biete Gewähr
dafür, dass die einzelnen Bestände in der Regel vom selben Kontrolltierarzt
überwacht würden, auch erleichtere es die Bildung annähernd geschlossener
Kontrollgebiete. Andererseits hafte dem System der Nachteil an, dass es
schematisch von der bisherigen Zuteilung ausgehe und dadurch namentlich die
jüngeren Tierärzte hintansetze; unbefriedigend sei vor allem, dass es den
Tierarzt, der eine bestehende Praxis übernehme, vor demjenigen, der eine
neue Praxis gründe, bevorzuge. Das Kontingentssystem sei insofern nicht
wettbewerbsneutral, als es die Inhaber bestehender Praxen gegenüber neuer
Konkurrenz schütze und durch seine Besitzstandsgarantie für bestehende
Praxen die Voraussetzungen für einen allfälligen Kontingentshandel
schaffe. Ein weiterer Nachteil des Systems liege darin, dass es dem
Tierbesitzer verunmögliche, seinen Vertrauenstierarzt als Kontrolltierarzt
beizuziehen. Dessen ungeachtet habe die Anwendung der "Richtlinien" den
früheren Auseinandersetzungen ein Ende gesetzt und zu einer Befriedung
geführt; die vorliegende Rekursangelegenheit sei denn auch derzeit der
einzige noch unbereinigte Fall im ganzen Kantonsgebiet. Ein Systemwechsel
hätte unvermeidlicherweise neue Reibungen und Auseinandersetzungen zur
Folge; zudem sei zu berücksichtigen, dass die Tuberkulosebekämpfung im
wesentlichen abgeschlossen sei und nur noch beschränkte Vorkehrungen zur
Verhinderung von Neuansteckungen zu treffen seien. Es bestehe daher ein
öffentliches Interesse daran, das bisherige Zuteilungssystem beizubehalten
und daran nicht mehr zu ändern, als unbedingt erforderlich sei.
Nach den "Richtlinien", von denen grundsätzlich auszugehen sei,
werde einem Tierarzt, der eine neue Praxis eröffne, anfänglich nur ein
Kontrollbestand zugeteilt, der dem Minimum der untersten "Zone" (1000
Tiere) entspreche, und zwar erst nach mindestens ein- bis zweijähriger
Tätigkeit. Zu Gunsten von Dr. Glaus jun. sei insofern eine Ausnahme gemacht
worden, als ihm schon vor Ablauf eines Jahres seit der Praxiseröffnung
einige hundert Tiere zugewiesen worden seien. Da nunmehr seit der
Praxiseröffnung mehr als 3 3/4 Jahre verflossen seien, sei ein weiteres
Entgegenkommen angebracht. Wohl habe Dr. Glaus seinerzeit die Übernahme
der Kontrolle von 350 Tieren in Eggersriet abgelehnt. Werde der Grund
dieser Stellungnahme (die geographische Lage der Gemeinde) gewürdigt
und in Betracht gezogen, dass eine Annahme des betreffenden Angebotes
heute wegen anderweitiger Zuteilung nicht mehr möglich sei, so solle dem
Rekurrenten aus seiner früheren Ablehnung kein Nachteil erwachsen.
D.- Dr. Zürrer führt gegen den Beschluss vom 29. Dezember 1962
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Art. 4 BV mit dem Antrag,
der Entscheid sei aufzuheben.
E.- Dr. Glaus schliesst, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,
allenfalls sei sie abzuweisen. Der Regierungsrat des Kantons St.
Gallen beantragt Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 2 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über
die Bekämpfung der Rindertuberkulose vom 22. Dezember 1950 ist der
Vollzug der Massnahmen, die das Gesetz als "Verfahren" bezeichnet
(d.h. die Untersuchung der Bestände, die Ausmerzung oder Absonderung
tuberkulöser Tiere sowie der Schutz und die Erhaltung tuberkulosefreier
Bestände) Sache der Kantone. Der Vollzug des Bundesratsbeschlusses über die
Bekämpfung des Rinderabortus Bang obliegt gemäss dessen Art. 9 gleichfalls
den Kantonen. Die vorliegende Streitsache betrifft die Auslegung und
Anwendung des zum Vollzuge der genannten Erlasse aufgestellten kantonalen
Rechts. Eine Beschwerde an den Bundesrat im Sinne von Art. 125 Abs. 1
lit. b OG fällt demzufolge ausser Betracht. Die staatsrechtliche Beschwerde
an das Bundesgericht erweist sich damit grundsätzlich als zulässig.
Erwägung 2
2.- Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde richtet
sich nicht danach, ob der Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren
Parteistellung hatte, sondern ausschliesslich nach dem OG (BGE 86
I 102 Erw. 3 mit Verweisungen). Art. 88 OG gewährt das Recht der
Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher
Rechtsverletzungen, die sie durch allgemein verbindliche Erlasse oder
sie persönlich treffende Verfügungen erlitten haben. Dem Bürger und
der Korporation steht die staatsrechtliche Beschwerde somit lediglich
zur Wahrung ihrer eigenen Belange zu und zwar nur, wenn ein rechtlich
erhebliches Interesse verletzt worden ist, das ihnen auf dem Gebiet
zukommt, welches die von ihnen angerufrufene Verfassungsbestimmung
beschlägt (BGE 86 I 102 Erw. 3); zur Wahrung allgemeiner öffentlicher
Interessen wie auch zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen ist
die staatsrechtliche Beschwerde hingegen nicht gegeben (BGE 86 I 284 mit
Verweisungen, 88 I 179).
Der Beschwerdegegner macht geltend, dem Beschwerdeführer fehle die
Legitimation zur Beschwerde, weil ihm kein Rechtsanspruch auf Übernahme
der amtlichen Funktion eines Kontrolltierarztes zustehe, so dass ihm
aus dem angefochtenen Entscheid kein Rechtsnachteil erwachse. Dieser
Betrachtungsweise kann nicht gefolgt werden. Richtig ist zwar, dass ein
im Kanton St. Gallen niedergelassener praktizierender Tierarzt keinen
Anspruch darauf hat, als Kontrolltierarzt bezeichnet zu werden. Wird
er aber als solcher eingesetzt, so werden damit zwischen dem Kanton
und ihm Rechtsbeziehungen geschaffen, die beiderseitige Rechte und
Verpflichtungen in sich schliessen. Diese Rechtsbeziehungen sind sowohl
im tierseuchenpolizeilichen Interesse als auch im Interesse des einzelnen
Kontrolltierarztes auf eine gewisse Dauer angelegt; der Regierungsrat
spricht im angefochtenen Beschluss sogar von einer Besitzstandsgarantie
zu Gunsten der Kontrolltierärzte. Ob diese Wendung nicht zu weit gehe,
kann offen bleiben; entscheidend ist, dass dem bestallten Tierarzt
jedenfalls ein Rechtsanspruch darauf zuzubilligen ist, dass der Kanton die
durch die Ernennung zum Kontrolltierarzt begründeten Rechtsbeziehungen
nicht in gesetzwidriger Weise oder unter Missbrauch des behördlichen
Ermessens einseitig auflöse. Kommt es, wie hier behauptet wird, zu einem
solchen Eingriff, so stehen deshalb nicht nur tatsächliche, sondern auch
rechtlich erhebliche Interessen des Kontrolltierarztes auf dem Spiel. Der
Beschwerdeführer ist mithin zur Beschwerde wegen Verletzung des Art. 4
BV legitimiert.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie eine Verweigerung
des rechtlichen Gehörs, die er darin erblickt, dass der Regierungsrat
ihm die Rekursschrift des Beschwerdegegners nicht zur Vernehmlassung
zugestellt habe.
Art. 188 des st. gallischen Organisationsgesetzes (OrgG) vom
29. Dezember 1947 schreibt in seinem ersten Satze vor: "Sind der
Behörde am Verfahren nicht beteiligte Personen bekannt, deren rechtlich
geschützte Interessen durch die zu treffende Verfügung unmittelbar berührt
werden, so hat sie ihnen von Amtes wegen Gelegenheit zur Stellungnahme zu
geben". Diese Bestimmung gilt nach Art. 185 OrgG vorbehältlich abweichender
Vorschriften anderer Gesetze (die hier fehlen) für alle Verfahren vor
den Verwaltungsbehörden des Kantons, also auch für das in Art. 202
OrgG vorgesehene Rekursverfahren vor dem Regierungsrat als der obersten
Verwaltungsbehörde des Kantons (Art. 60 KV). Im vorliegenden Fall hatte der
Beschwerdegegner im Rekursverfahren eine Zuteilung von Kontrollbeständen
zu Lasten des Beschwerdeführers verlangt. Die Behörde konnte es sich
daher nicht verhehlen, dass der Beschwerdeführer durch die zu treffende
Verfügung unmittelbar in seinen rechtlich geschützten Interessen berührt
werde. Sie war darum nach Art. 188 OrgG (wie auch unmittelbar auf Grund
von Art. 4 BV) gehalten, ihn im Rekursverfahren anzuhören.
Der Regierungsrat bestreitet das nicht; er macht indessen geltend,
der Beschwerdeführer habe Gelegenheit erhalten, seinen Standpunkt in
dieser Sache bekannt zu geben, indem er auf den 9. Mai 1962 zu einer
Besprechung in das Finanzdepartement eingeladen worden sei, das gemäss
Art. 32 Abs. 4 des Geschäftsreglementes des Regierungsrates und der
Staatskanzlei vom 7. Dezember 1951 den Rekurs zu prüfen und darüber
Antrag zu stellen gehabt habe; spätestens anlässlich dieser Besprechung
habe der zuständige Sachbearbeiter Dr. Brühwiler den Beschwerdeführer
über den wesentlichen Inhalt der Rekurseingabe aufgeklärt. Auf eine
Anfrage des Instruktionsrichters hin bestätigte Dr. Brühwiler, dass
der Beschwerdeführer vom Rekursantrag Kenntnis gehabt habe und dass er
anlässlich der erwähnten Besprechung seinen Standpunkt dargelegt habe;
auch habe er wiederholt mit ihm, Dr. Brühwiler, telephonisch über die
Rekursangelegenheit gesprochen. Auf Grund dieser Darstellungen ist
anzunehmen, dass der Beschwerdeführer Gelegenheit erhalten hatte, zum
Rekursantrag Stellung zu nehmen. Erweckt auch die formlose Art der Anhörung
Bedenken, so liegt darin doch weder eine offensichtliche Gesetzesverletzung
noch eine Missachtung des Art. 4 BV, da weder das Organisationsgesetz
noch die Verfassung festlegen, in welcher Weise einem Drittbeteiligten
das rechtliche Gehör zu gewähren ist.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer wirft dem Regierungsrat in materieller
Beziehung Willkür vor. Soweit diese Rüge in einer den Anforderungen des
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise begründet worden ist, bringt
der Beschwerdeführer sinngemäss vor, der Regierungsrat habe sich in völlig
unhaltbarer Art über den Umstand hinweggesetzt, dass der Beschwerdegegner
seinerzeit das Angebot auf Übernahme der Betreuung von 350 Tieren in
Eggersriet abgelehnt habe; der Genannte habe demnach keinen Anspruch auf
das ihm bezeigte Entgegenkommen gehabt.
Dieser Einwand geht fehl. Nach den Erwägungen des angefochtenen
Entscheides lehnte der Beschwerdegegner das betreffende Angebot "im
Hinblick auf die geographische Lage" der Gemeinde Eggersriet ab. Der
Regierungsrat war sich dabei offensichtlich über den Sinn dieses Hinweises
im Klaren: Der Beschwerdegegner befürchtete, dass die Viehbesitzer von
Eggersriet nicht den im verhältnismässig weit entfernten St. Gallen
praktizierenden Kontrolltierarzt als privaten Tierarzt zuziehen würden,
sondern dass sie sich weiterhin an die Tierärzte des benachbarten Heiden
halten würden. Dieses Motiv lässt indessen die Ablehnung des erwähnten
Angebotes nicht notwendigerweise als ungerechtfertigt erscheinen. Wohl
hatte der Beschwerdegegner in erster Linie sein privates Interesse im
Auge. Das liegt aber im Wesen der Sache. Wenn der Kanton St. Gallen die
Kontrolltätigkeit gegen ein billiges Entgelt den privaten Tierärzten
überträgt, so sucht er damit deren privates Interesse an der Ausdehung
oder Sicherung ihres Kundenkreises in den Dienst der öffentlichen Aufgabe
der Krankheitsbekämpfung zu stellen. Wenn der Beschwerdeführer sich gegen
eine Schmälerung seines Kontrollbestandes wehrt, so lässt er sich denn
auch seinerseits vor allem von seinem privaten Interesse leiten. Aus dem
Verhalten des Beschwerdegegners lässt sich daher nichts gegen eine weitere
Zuteilung ableiten. Wenn der Beschwerdegegner, der seine Praxis einige
Monate vorher eröffnet hat, auch nach der Neuzuteilung lediglich 1200 Tiere
zu kontrollieren hat, während der Kontrollbestand des Beschwerdeführers
immer noch 3480 Tiere umfasst, dann ist es jedenfalls nicht an diesem,
sich über eine ihm widerfahrene Unbilligkeit zu beklagen. Dass der eine
seine Praxis neu eröffnet, der andere dagegen eine solche übernommen hat,
stellt, wie der Regierungsrat mit Recht betont, ein fragwürdiges Kriterium
für die Verschiedenheit der Zuteilungen dar. Der Regierungsrat handelte
durchaus im Rahmen seines pflichtgemässen Ermessens, wenn er diese
Ungleichheit, die durch die für ihn nicht verbindlichen "Richtlinien"
der kantonalen Veterinärkommission bedingt ist, mit der vorgenommenen
Neuzuteilung etwas zu vermindern suchte.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.