BGE 89 I 11
89 I 11
3. Urteil vom 13. Februar 1963 i.S. Shell Switzerland gegen Regierungsrat
des Kantons Solothurn. Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde (Art. 87 und 88 OG). Voraussetzungen der
Willkürbeschwerde gegen einen Zwischenentscheid (Erw. 1). Legitimation
des Inhabers eines Baurechts zur 8cschwerde wegen Verweigerung der
Baubewilligung (Erw. 2).
Rechtliches Gehör in Verwaltungssachen. Wer um eine Ausnahmebewilligung
(hier: für ein Bauvorhaben) nachsucht und dabei seine Auffassung
darlegen kann, hat keinen Anspruch, sich zu den daraufhin von der
Bewilligungsbehörde eingeholten internen Berichten zu äussern (Erw. 3).
Willkür, rechtsungleiche Behandlung. Verweigerung der Bewilligung zur
Umwandlung der für landwirtschaftliche Zwecke benutzten Ein- und Ausfahrt
an einer öffentlichen Strasse in eine solche für eine Tankstelle und
Service-Station (Erw. 4-6).
Sachverhalt
A.- Dr. Kurt Stampfli räumte auf seinem landwirtschaftlich
beworbenen Grundstück GB Nr. 3462 an der Rötistrasse 33 in Solothurn
der Shell Switzerland ein Baurecht für die Errichtung und den Betrieb
einer Service-Station ein. Die Shell Switzerland stellte am 1. Juni 1962
bei der Baukommission der Stadt Solothurn ein entsprechendes Baugesuch
für die Erstellung dieser Service-Station mit zwei Tanksäulen und einer
mobilen Kabine mit Büro, W.C. und Geräteraum.
Die geplante Service-Station würde an der Rötistrasse liegen, die
eine Durchgangsstrasse erster Klasse ist. Nach § 2 der Verordnung des
Regierungsrates des Kantons Solothurn über den Schutz des Strassenverkehrs
vom 31. Januar 1958 (StVVO) sind die Errichtung neuer und die wesentliche
Erweiterung bestehender Ein- und Ausfahrten an Durchgangsstrassen erster
Klasse verboten.
Der Regierungsrat kann Ausnahmen gestatten, wenn die Ein- und
Ausfahrten einem Bedürfnis für die Verkehrsabwicklung entsprechen,
verkehrstechnisch richtig gestaltet werden und die zweckmässige
Erschliessung eines Grundstückes anders nicht möglich ist. Nach § 5
StVVO haben die Baubehörden Gesuche für Bauten an Durchgangsstrassen dem
Baudepartement zuhanden des Regierungsrates zuzustellen zur Kontrolle,
ob Ein- und Ausfahrten vorgesehen werden. Bei Entscheiden im Sinne von §
2 ist gemäss § 13 StVVO die Stellungnahme der kantonalen Verkehrskommission
oder ihres Ausschusses einzuholen.
Auf Grund von § 5 StVVO unterbreitete die städtische Baukommission
das Baugesuch der Shell Switzerland dem kantonalen Baudepartement, das
seinerseits die Akten dem Ausschuss der kantonalen Verkehrskommission
zur Begutachtung zustellte. Dieser führte einen Augenschein durch
und beantragte am 3. Juli 1962 dem Baudepartement, die Errichtung der
Service-Station aus verkehrspolizeilichen Gründen abzulehnen, da direkte
Ein- und Ausfahrten am fraglichen Ort unerwünscht seien. Polizei- und
Baukommission der Stadt Solothurn schlossen sich dieser Auffassung an.
B.- Auf Antrag des kantonalen Baudepartementes lehnte der Regierungsrat
des Kantons Solothurn am 9. Oktober 1962 das Gesuch um Erteilung einer
Bewilligung für direkte Ein- und Ausfahrten im Zusammenhang mit der
geplanten Service-Station der Shell Switzerland ab.
C.- Diesen Entscheid des Regierungsrates ficht die Shell Switzerland
mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV an. Sie
beantragt, ihn aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der
Erteilung der Bewilligung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Auf die
Begründung der Beschwerde wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
hingewiesen.
D.- Im Namen des Regierungsrates beantragt das Baudepartement des
Kantons Solothurn, die Beschwerde abzuweisen. Auf die Ausführungen in
der Beschwerdeantwort wird ebenfalls in den Erwägungen hingewiesen,
soweit sich dies als nötig erweist.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV sind
gemäss Art. 87 OG erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig;
gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn diese für den
Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben.
Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates erging im Rahmen eines
Baubewilligungsverfahrens über die Vorfrage, ob für die im Bauprojekt
vorgesehene Ein- und Ausfahrt an der Rötistrasse eine Ausnahmebewilligung
gemäss § 2 Abs. 2 StVVO zu erteilen sei. Der Entscheid hierüber ist für
die Baubehörden verbindlich und kann durch die Anfechtung ihrer Entscheide
nicht mehr rückgängig gemacht werden. Der Beschluss des Regierungsrates,
mit dem eine Ausnahmebewilligung für die Ein- und Ausfahrt abgelehnt wird,
besiegelt daher das Schicksal des Baugesuches der Beschwerdeführerin,
an der fraglichen Stelle eine Service-Station errichten zu dürfen,
endgültig in negativem Sinne. Es kann deshalb dahingestellt bleiben,
ob es sich beim angefochtenen Entscheid des Regierungsrates um einen
Endentscheid mit Bezug auf die ausschliesslich von ihm zu beurteilende
verkehrspolizeiliche Frage der Erteilung einer Ausnahmebewilligung für
die Errichtung einer Ein- und Ausfahrt handle oder um einen blossen
Zwischenentscheid im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens, denn auch im
letzteren Falle hat er wegen seiner Verbindlichkeit für die Baubehörden
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für die Beschwerdeführerin
zur Folge, sodass im einen wie im anderen Falle die staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV gemäss Art. 87 OG zulässig ist.
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin ist nicht Eigentümerin des in Rede stehenden
Landes, doch ist unbestritten, dass dessen Eigentümer der Shell Switzerland
zur Errichtung einer Service-Station darauf ein Baurecht eingeräumt hat.
Die Beschwerdeführerin ist daher grundsätzlich berechtigt, auf dem
betreffenden Grundstück die geplante Service-Station zu bauen. Die
Verweigerung der Bewilligung durch den Regierungsrat, die für die
Station erforderliche Ein- und Ausfahrt anzulegen, greift demnach in die
Rechtsstellung der Beschwerdeführerin ein, weshalb sie gemäss Art. 88 OG
zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist (BGE 86 I 102 Erw. 3).
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Tatsache, dass sie weder
vor den beratenden Instanzen (kantonale Verkehrskommission und städtische
Baukommission), noch vor dem Regierungsrat ihre Auffassung habe darlegen
und zum ablehnenden Standpunkt der antragstellenden Behörden nicht habe
Stellung nehmen können, stelle eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs
dar. Da sie vor dem Regierungsrat als einziger kantonaler Instanz nicht
zu Gehör gekommen sei, rechtfertige sich im vorliegenden Falle eine
Ausnahme vom Grundsatz, dass im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren
neue Beweismittel unzulässig seien.
Nach § 2 StVVO sind die für die geplante Service-Station
notwendigen Ein- und Ausfahrten grundsätzlich verboten, weil sie an
eine Durchgangsstrasse erster Klasse zu liegen kämen. Um ihr Bauprojekt
verwirklichen zu können, bedarf somit die Beschwerdeführerin einer
Ausnahmebewilligung im Sinne von § 2 Abs. 2 StVVO. Demgemäss wären
bereits im Baugesuch die Gründe darzulegen gewesen, welche die Erteilung
einer solchen Ausnahmebewilligung hätten rechtfertigen können. Mit Recht
macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, dass sie daran gehindert
worden sei. Wenn sie gleichwohl von dieser Möglichkeit, ihren Standpunkt
darzulegen, keinen Gebrauch gemacht hat, kann sie sich nicht hinterher
über eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs beklagen, weil ihr in
einem späteren Stadium des Verfahrens nicht noch einmal Gelegenheit
geboten wurde, ihre Auffassung zu begründen. Die Beschwerdeführerin
nennt keine gesetzliche Bestimmung, die etwas derartiges vorsehen
würde, und dem unmittelbar sich aus Art. 4 BV ergebenden Anspruch auf
Gewährung des rechtlichen Gehörs ist schon damit Genüge getan, dass der
Beschwerdeführerin die Möglichkeit offenstand, ihre Auffassung im Baugesuch
darzulegen. Insbesondere lässt sich ein Anspruch der Beschwerdeführerin,
sich vor Ausfällung des angefochtenen Entscheides zu den vom Regierungsrat
eingeholten internen Berichten der kantonalen Verkehrskommission,
der städtischen Polizeikommission und der städtischen Baukommission
zu äussern, nicht unmittelbar aus Art. 4 BV ableiten (vgl. betreffend
Einsicht in verwaltungsinterne Auskünfte: BGE 83 I 155 Erw. 5, sowie die
nicht veröffentlichten Urteile vom 1. Juni 1955 in Sachen Tenner, Erw. 2,
und 31. Januar 1962 in Sachen Bau- & Verwaltungs AG, Erw. 3 a).
Selbst wenn übrigens die Beschwerdeführerin keine Möglichkeit
gehabt hätte, sich zur Frage der Ausnahmebewilligung zu äussern,
bevor darüber entschieden wurde, läge keine Verletzung des Anspruchs
auf rechtliches Gehör vor, weil - wie der Regierungsrat in der
Beschwerdeantwort ausdrücklich erklärt hat - der Beschwerdeführerin mit
Bezug auf den angefochtenen Verwaltungsentscheid die Möglichkeit eines
Wiedererwägungsgesuches offensteht (BGE 74 I 249).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin würde sich
die Zulassung neuer Beweismittel im vorliegenden staatsrechtlichen
Beschwerdeverfahren nicht rechtfertigen, auch wenn ihr im kantonalen
Verfahren das Gehör verweigert worden wäre. Die Folge wäre vielmehr die,
dass der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsste und die kantonale
Instanz nach Anhören der Beschwerdeführerin neu zu entscheiden hätte. -
Unter "neuen Beweismitteln" versteht die Beschwerdeführerin offenbar
das Privatgutachten von Ingenieur Biermann vom 31. Oktober 1962,
das erst nach dem Entscheid des Regierungsrates erstattet worden ist,
somit neu ist und als "Beweismittel" bei staatsrechtlichen Beschwerden
der vorliegenden Art nicht zugelassen werden kann. Dagegen steht es der
Beschwerdeführerin frei, die Auffassung von Ingenieur Biermann für die
Begründung ihres Beschwerdestandpunktes, dass der angefochtene Entscheid
materiell willkürlich sei, zu übernehmen.
Erwägung 4
4.- Das fragliche Grundstück besitzt heute schon eine im Rahmen
landwirtschaftlicher Bewirtschaftung benützte Ein- und Ausfahrt an der
Rötistrasse. Die Beschwerdeführerin behauptet deshalb, im Zusammenhang
mit der geplanten Tankstelle müssten keine neuen Ein- und Ausfahrten
errichtet werden, sodass das Projekt überhaupt nicht unter § 2 StVVO
falle und keiner Ausnahmebewilligung bedürfe.
Vorbehältlich einer Ausnahmebewilligung verbietet indessen § 2 StVVO
nicht nur die Errichtung neuer, sondern auch "die wesentliche Erweiterung
bestehender Ein- und Ausfahrten" an Durchgangsstrassen erster Klasse. Es
liegt auf der Hand, dass die Ein- und Ausfahrt für eine Service-Station
sich hinsichtlich Ausbau und Frequenz wesentlich von derjenigen für einen
landwirtschaftlichen Betrieb unterscheidet und die Umwandlung einer solchen
in die Ein- und Ausfahrt für eine Tankstelle ohne jede Willkür als eine
"wesentliche Erweiterung" im Sinne von § 2 Abs. 1 StVVO bezeichnet werden
darf, die gemäss Abs. 2 der nämlichen Bestimmung nur auf Grund einer
Ausnahmebewilligung zulässig ist. In der Beschwerde selber wird denn
auch ausgeführt, dass bei Errichtung der Service-Station im Interesse
der Erhöhung der Sicherheit und der Flüssigkeit des Verkehrs auf der
Rötistrasse "eine gewisse Erweiterung bezw. Anpassung" der bestehenden Ein-
und Ausfahrten notwendig sei.
Erwägung 5
5.- Nach § 2 Abs. 1 StVVO sind die Errichtung neuer und die wesentliche
Erweiterung bestehender Ein- und Ausfahrten an Durchgangsstrassen
erster Klasse grundsätzlich verboten. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung
"kann" der Regierungsrat unter den dort genannten Umständen Ausnahmen
gestatten, muss es aber nicht. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
ist seinem Ermessen überlassen. Der Entscheid hängt wesentlich davon ab,
ob die geplanten Ein- und Ausfahrten die Sicherheit und Flüssigkeit
des Strassenverkehrs beeinträchtigen. Im Vordergrunde steht demnach
die Würdigung der örtlichen Verhältnisse, denen die kantonalen Behörden
näher stehen als das Bundesgericht. Es kann nicht seine Aufgabe sein,
sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der kantonalen Behörden
zu setzen und im Einzelfalle alle für und gegen die Gewährung einer
Ausnahmebewilligung sprechenden Gründe gegeneinander abzuwägen. Das
Bundesgericht schreitet deshalb nur ein, wenn die kantonale Behörde ihr
freies Ermessen offensichtlich überschritten oder missbraucht hat und daher
in Willkür verfallen ist (BGE 83 I 150 Erw. 5; Urteil vom 28. Februar 1962
in Sachen Protractor AG, Erw. 3). Dies behauptet die Beschwerdeführerin,
doch ist ihre Rüge unbegründet.
Der Regierungsrat hat in den Erwägungen des angefochtenen Entscheides
die Gründe eingehend dargelegt, die der Erteilung einer Ausnahmebewilligung
für die Errichtung der geplanten Ein- und Ausfahrt entgegenstehen. Was
die Beschwerdeführerin auf Grund des Privatgutachtens Biermann dagegen
vorbringt, ist eine rein appellatorische Kritik, die nicht darzutun vermag,
dass der Regierungsrat das ihm zustehende Ermessen willkürlich gehandhabt
habe. Insbesondere lässt sich die Auffassung des Regierungsrates
nicht schon deswegen als willkürlich bezeichnen, weil nach den Normen
der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachmänner der Bewilligung
der streitigen Tankstelle angeblich nichts im Wege stehen würde. Das
schliesst nicht aus, dass der Regierungsrat strengere Anforderungen an die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung stellen kann, wenn es sich auf Grund
der konkreten Verkehrsverhältnisse auf dem in Frage stehenden Strassenstück
sachlich rechtfertigen lässt. Dass dies schlechterdings nicht der Fall sei,
tut die Beschwerde nicht dar; im Gegenteil gibt sie ausdrücklich zu, dass
die vorgesehene Ausfahrt in den Bereich der Vorsortierungsspuren vor der
grossen Strassenkreuzung beim Baseltor zu liegen käme, dass während der
Stosszeiten Verkehrsstauungen bis zum fraglichen Grundstück entstehen,
dass bei der Ausfahrt der Vorwegweiser und der sich darunter befindende
Reklameständer die Übersicht stark beeinträchtigen und dass zur Erreichung
einer einwandfreien Verkehrsübersicht Bäume der bestehenden Lindenallee
entfernt werden müssten. Aber auch gegen die im angefochtenen Entscheid
erwähnte Gefährdung des zeitweise dichten Fussgängerverkehrs auf dem
Trottoir, das anscheinend besonders häufig von Kantonsschülern benützt
wird, vermag die Beschwerdeführerin nichts vorzubringen, was geeignet
wäre, Willkür darzutun. Unter dieses Umständen kann nicht gesagt werden,
der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 4 BV.
Erwägung 6
6.- Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, es stelle
eine rechtsungleiche Behandlung dar, dass der Regierungsrat ihr die
Ausnahmebewilligung nicht erteile, anderseits aber einer Verlegung der
Garage Schnetz AG auf das Grundstück GB Nr. 3699 an der Bielstrasse und
des Garagebetriebs mit Service-Station der Autovertretung AG auf die
Parzelle GB Nr. 303 an der Baselstrasse zugestimmt habe, obschon diese
beiden Strassen ebenfalls Durchgangsstrassen erster Klasse und dazu noch
mit ungünstigeren Verkehrsverhältnissen als an der Rötistrasse seien und
der Beschwerdeführerin im Jahre 1960 die direkte Ein- und Ausfahrt auf
dem Grundstück GB Nr. 303 an der Baselstrasse aus verkehrspolizeilichen
Gründen verweigert worden sei.
Der Regierungsrat weist demgegenüber in der Beschwerdeantwort darauf
hin, dass der Autovertretung AG die Ausnahmebewilligung noch gar nicht
erteilt worden sei und dass in beiden von der Beschwerdeführerin genannten
Fällen insofern besondere Verhältnisse vorlägen, als die betreffenden
Betriebe am bisherigen Ort den Verkehr erheblich stärker störten,
als es nach der Verlegung an die Biel- bezw. an die Baselstrasse der
Fall sei, sodass sich aus diesen Betriebsverlegungen verkehrstechnisch
eine Verbesserung ergebe, zumal der Garageneubau Schnetz AG durch eine
rückwärtige Erschliessungsstrasse bedient werde und auch beim Garagebetrieb
der Autovertretung AG für eine derartige Erschliessung gesorgt werde.
Die Beschwerdeführerin hat nicht behauptet, gleiche oder ähnliche
besondere Verhältnisse hätten im Zusammenhang mit dem von ihr im Jahre
1960 gestellten Gesuch betreffend Baselstrasse vorgelegen oder bestünden
beim heutigen Baugesuch. Insbesondere wird nicht geltend gemacht,
dass es sich auch beim Projekt der Shell Switzerland um die Verlegung
einer verkehrstechnisch ungünstig gelegenen Service-Station an einen
verkehrstechnisch günstigeren Ort handle. Von einer rechtsungleichen
Behandlung könnte jedoch nur gesprochen werden, wenn der Regierungsrat
bei gleichen tatsächlichen Verhältnissen ungleich entschieden hätte. Der
Vorwurf rechtsungleicher Behandlung erweist sich daher ebenfalls als
unbegründet.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.