BGE 88 I 248
88 I 248
41. Arrêt du 14 novembre 1962 dans la cause Dafflon contre Grand Conseil
du canton de Genève. Regeste
1. Initiativrecht.
a) Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, Art. 88 OG
(Erw. I/1).
b) Befugnis des Grossen Rates, eine Initiative als unzulässig zu
erklären (Erw. I/2).
2. Eigentumsgarantie.
a) Voraussetzungen der Enteignung; Prüfungsbefugnis des
Bundesgerichtes (Erw. II/1).
b) Wenn das öffentliche Interesse, sei es auch im wesentlichen nur
mittelbar im Spiele stehend, wichtig genug ist, kann ein Kanton durch einen
allgemein verbindlichen Erlass (Gesetz) die Enteignung oder eine in ihrer
Wirkung der Enteignung entsprechende Massnahme (Vorkaufsrecht) anordnen im
Rahmen von im allgemeinen Interesse liegenden Massnahmen auf dem Gebiete
der Sozial- oder Wirtschaftspolitik (Erstellung von Wohnungen zu mässigen
Preisen), sofern nur die Enteignung sich in gewissen Grenzen hält und das
Privateigentum dabei nicht unterdrückt oder ausgehöhlt wird. Prüfung eines
kantonalen Gesetzes, das dem Staate für gewisse Grundstücke ein Vorkaufs-
und Enteignungsrecht im Hinblick auf die Erstellung von Wohnungen zu
mässigen Preisen einräumt und das den erwähnten Voraussetzungen genügt
(Erw. II/2-4, III/1).
3. Derogatorische Kraft des Bundesrechts.
Das genannte Gesetz verstösst nicht gegen das Bundesgesetz vom 12. Juli
1951 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (Erw. IV/1).
Sachverhalt
A.- Le 25 janvier 1957, le Grand Conseil du canton de Genève adopta
une loi autorisant le Conseil d'Etat à prendre diverses mesures en
vue d'encourager la création de logements à loyer modéré. Ces mesures
consistent en subventions, en exemptions fiscales et dans le cautionnement
par l'Etat de prêts hypothécaires. A l'origine, les prêts ainsi garantis
ne devaient pas dépasser, aux termes de la loi, la somme de 70 millions
de francs. Ce montant fut porté successivement à 150, 220 et enfin,
par une loi du 24 février 1961, à 400 millions de francs.
Avant que cette dernière loi ne fût édictée, Roger Dafflon, électeur à
Genève, et un certain nombre de ses concitoyens lancèrent une initiative
"pour la construction de logements à loyer modéré dont 3000 au moins
immédiatement". Cette initiative, souscrite par plus de 10 000 signataires,
propose d'intituler la loi précitée "loi tendant à stimuler la construction
de logements à loyer modéré" et de lui ajouter les dispositions suivantes:
"Art. 7 bis. - Toute modification des limites de zone (il s'agit des
diverses zones fixant les caractéristiques des constructions) ouvre à
l'Etat un droit de préemption sur les terrains déclassés. Faute d'accord
amiable, l'Etat peut les acquérir par voie d'expropriation pour cause
d'utilité publique aux fins de construction de logements."
"Art. 7 ter. - L'Etat et les communes de plus de 5000 habitants sont
tenus soit de construire eux-mêmes les logements visés à l'alinéa 3 du
présent article, soit de mettre, pour une durée de 80 ans au moins, le
droit de superficie sur des terrams leur appartenant à la disposition
de coopératives de construction ou de fondations de droit public, qui
prennent l'engagement d'en édifier.
Ce droit de superficie est concédé, au gré du concédant, soit
gratuitement, soit moyennant une rente foncière qui ne doit pas dépasser
l'intérêt, calculé au taux courant des emprunts du concédant, de la valeur
pour laquelle le terrain est entré dans son patrimoine.
Le nombre minimum d'appartements à loyer modéré dont la construction
doit être entreprise dans le délai de 2 ans de l'adoption du présent
article, est fixé à 3000. Le Conseil d'Etat les répartit entre l'Etat
et les communes visées en tenant compte des terrains disponibles et,
en ce qui concerne les communes, du nombre de leurs habitants et de la
densité de leur population.
Ces logements doivent pouvoir être habités moins de 18 mois après le
début des travaux."
B.- Le 23 février 1962, le Grand Conseil du canton de Genève déclara
cette initiative irrecevable et décida de ne pas la soumettre au vote du
peuple. Au cours des débats, la majorité se fonda sur une consultation
qui avait été demandée aux professeurs H. Huber et R. Patry. Elle fit
essentiellement valoir que le texte soumis au Grand Conseil violait, de
plusieurs manières, la garantie de la propriété et le principe de la force
dérogatoire du droit fédéral. L'autonomie communale fut également invoquée.
C.- Contre la décision du Grand Conseil, Roger Daffion a interjeté
un recours de droit public. Il soutient que l'initiative n'est pas
inconstitutionnelle.
Le Conseil d'Etat, qui agit au nom du Grand Conseil, conclut au rejet
du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
I.
Erwägung 1
I.1.- Le recourant affirme que l'initiative aurait dû être soumise
au vote populaire. Il entend ainsi se plaindre d'une violation de son
droit individuel à participer à l'élaboration des lois par le moyen de
l'initiative. Comme il est citoyen actif du canton de Genève, il a qualité
pour interjeter à ce sujet un recours de droit public (RO 76 I 24, 74 I
113, 71 I 311).
Erwägung 2
I.2.- Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà admis, le Grand
Conseil du canton de Genève avait le pouvoir, s'il estimait l'initiative
inconstitutionnelle, de la déclarer irrecevable et de la soustraire à la
votation du peuple (arrêt non publié du 7 novembre 1956 en la cause Dafflon
contre Grand Conseil du canton de Genève; RO 80 I 161/162 et arrêts cités).
Il convient de rechercher en revanche si c'est avec raison qu'il a fait
en l'espèce usage de ce pouvoir.
Erwägung 2
II. D'après une opinion qui a prévalu au Grand Conseil, l'art. 7
bis al. 2 de l'initiative, qui autorise l'Etat à acquérir les terrains
déclassés par voie d'expropriation, serait contraire à la garantie de
la propriété.
Erwägung 1
II.1.- Selon l'art 6 Cst. gen. et la jurisprudence du Tribunal fédéral,
l'Etat peut procéder à une expropriation quand la loi l'y autorise,
qu'il agit dans l'intérêt public et qu'il verse une juste indemnité
au propriétaire lésé. Les conditions relatives à la base légale et à
l'indemnité sont incontestablement remplies. D'une part en effet, une
fois approuvé par le peuple, l'art. 7 bis de l'initiative, qui confère à
l'Etat le droit d'expropriation, serait inscrit dans une loi. Il est clair
d'autre part que les propriétaires de terrains déclassés ne se verraient
pas dépossédés de leur bien sans recevoir une juste indemnité. Il reste
dès lors à savoir si l'expropriation serait dans l'intérêt public.
A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'est généralement reconnu
qu'un pouvoir d'examen restreint (RO 84 I 173, 57 I 385). Le plus
souvent en effet, le problème litigieux vise un cas concret et se
caractérise surtout comme une question de fait. En l'espèce, la loi que
les auteurs de l'initiative voudraient faire adopter à Genève pose d'une
manière générale le principe de l'expropriation à l'égard de terrains
non encore individualisés, en vue, il est vrai, de travaux d'un genre
déterminé. Elle soulève une question qui ressortit davantage au droit
qu'au fait. Les raisons qui justifient la retenue que le Tribunal fédéral
observe ordinairement n'existent pas en l'espèce au même degré. La Cour
de céans peut donc statuer avec plein pouvoir.
Erwägung 2
II.2.- Outre - cela va de soi - les travaux rendus nécessaires
par l'exploitation d'un service public, le Tribunal fédéral a, jusqu'à
maintenant, généralement considéré comme étant d'intérêt public les mesures
de police, telles que celles prises dans l'intérêt de l'hygiène (RO 34 I
221; SJ 1901 p. 41 et 1914 p. 379), de la circulation (RO 40 I 526, 83 I
149), du repos public (cf. RO 87 I 363), ou de la police du feu (RO 37 I
525). Dépassant ce cadre relativement étroit, le Tribunal fédéral a fait
également rentrer parmi les mesures d'intérêt public celles qui sont prises
en matière d'urbanisme, par exemple en vue d'améliorer l'aménagement ou
l'utilisation d'un quartier (SJ 1914 p. 379; RO 24 I 300, 34 I 221). Allant
plus loin encore, il a admis que la sauvegarde de valeurs esthétiques ou
culturelles est d'intérêt public. Il l'a par exemple reconnu lorsqu'il
s'est agi de protéger la flore ou la faune d'une contrée, des paysages ou
des sites particulièrement remarquables (RO 84 I 175/176, 53 I 150, 42 I
205, 41 I 481) ou lorsque l'autorité cantonale se proposait d'améliorer
l'aspect d'un quartier urbain (RO 60 I 271; SJ 1914 p. 379). En revanche,
les intérêts purement fiscaux de l'Etat n'ont jamais été considérés comme
étant d'intérêt public (RO 74 I 474, 60 I 272/273, 48 I 601).
Si la jurisprudence a peu à peu élargi la notion d'intérêt public
pour l'adapter à la nature nouvelle des tâches dévolues à l'Etat, elle
a cependant toujours exigé, du moins implicitement, que l'intérêt public
fût directement en cause et qu'il suffît à lui seul à justifier l'atteinte
portée au droit de propriété. C'est ainsi que, dans de nombreux arrêts,
le Tribunal fédéral s'est assuré que l'entreprise en vue de laquelle
l'expropriation était demandée se trouvait justifiée dans sa totalité par
l'intérêt public (RO 24 I 299/300, 41 I 482; SJ 1901 p. 41, 1910 p. 494,
1914 p. 378). Il n'a cependant jamais exigé que ces entreprises fussent
destinées à servir exclusivement l'intérêt public. Au contraire, il a
souvent déclaré constitutionnelles des expropriations qui favorisaient en
même temps des intérêts privés, pourvu qu'il n'y ait pas une disproportion
évidente entre l'intérêt privé réellement poursuivi et l'intérêt public
allégué (RO 24 I 299/300, 31 I 658/659, 34 I 222, 37 I 525, 41 I 482,
42 I 206, 47 I 252, 48 I 601, 60 I 272/273, 74 I 474; SJ 1901 p. 41).
Sur le plan de l'intérêt public, l'initiative litigieuse se distingue
à un double point de vue des cas ordinairement soumis au Tribunal fédéral.
Tout d'abord, si elle se caractérise comme une simple mesure de police
en tant qu'elle vise à procurer un logement à des personnes qui sinon se
trouveraient à la rue, elle constitue pour le surplus une mesure générale
de politique sociale et économique. Elle a ainsi une portée plus grande
que les actes de l'Etat auxquels la jurisprudence a jusqu'ici reconnu
le caractère d'intérêt public. Qu'elle touche à l'intérêt public, cela
n'en est pas moins certain. Dans son arrêt du 19 septembre 1962 en la
cause Chambre genevoise immobilière et consorts contre Conseil d'Etat du
canton de Genève (cf. RO 88 I 170 consid. 3 b), le Tribunal fédéral a déjà
jugé que le problème du logement est un problème d'intérêt public. La
collectivité tout entière y est intéressée, surtout lorsqu'il s'agit
de la construction d'habitations à loyer modéré. En effet, la création
de tels logements contribue notamment à maintenir la paix sociale et à
lutter contre la hausse du coût de la vie.
Il n'en demeure pas moins - et c'est le second point sur lequel
l'initiative litigieuse se distingue des cas examinés habituellement par la
jurisprudence - que l'intérêt public mis en cause est touché d'une façon
surtout indirecte. Les prestations de l'Etat en vue de la construction
d'habitations à loyer modéré serviraient en premier lieu les intérêts
privés des personnes admises à occuper ces logements. Toutefois, l'intérêt
public en jeu est suffisamment important pour que, malgré cette situation,
il puisse être considéré comme justifiant une expropriation. D'ailleurs,
le Tribunal fédéral a jugé que, lorsque l'intérêt public est en cause,
l'expropriation peut être ordonnée, même lorsqu'elle sert aussi et de façon
prépondérante des intérêts privés (RO 24 I 686; cf. SJ 1914 p. 379). S'il
a posé un tel principe autrefois, il ne saurait aujourd'hui interdire une
expropriation fondée sur des motifs importants d'intérêt public pour la
simple raison que cet intérêt n'est touché qu'indirectement.
Erwägung 3
II.3.- Comme cela ressort des considérations qui précèdent, l'Etat
peut décréter l'expropriation dans le cadre de mesures d'intérêt général
relevant de la politique sociale ou économique. En cette matière toutefois,
les pouvoirs de la corporation publique sont si étendus et encore si mal
définis que le principe ainsi posé risquerait de toucher très gravement
le droit de propriété, si sa portée n'était pas d'emblée précisée. A cet
égard, il y a lieu de souligner que la garantie de la propriété interdit
aux cantons de prendre des mesures qui supprimeraient ou videraient de sa
substance la propriété privée envisagée comme institution fondamentale
de l'ordre juridique suisse. L'expropriation ordonnée pour des motifs
de politique sociale ou économique doit donc comporter en elle-même
certaines limites.
En l'espèce, le recourant et les auteurs de l'initiative définissent le
droit de préemption prévu par l'initiative comme le droit pour l'Etat, au
cas où le propriétaire d'un terrain déclassé le vendrait, d'être préféré
à tout autre acquéreur (voir recours, p. 27/28, Mémorial des séances
du Grand Conseil, 23 février 1962, p. 440). Ils soulignent également
(loc. cit.) que l'Etat ne peut exercer son droit de préemption que si
le propriétaire entend vendre. En pareil cas, disent-ils, il pourra
arriver que le propriétaire cède sa parcelle à l'Etat à la suite d'un
accord amiable. Si un tel accord ne peut être conclu, il reste alors à
l'Etat la voie de l'expropriation. Conformément à l'art. 7 bis al. 2,
celle-ci ne peut cependant être autorisée qu'"aux fins de construction de
logements". Ces logements ne sont pas de n'importe quelle nature. Il s'agit
exclusivement d'habitations à loyer modéré. Les auteurs de l'initiative
justifient en effet leur proposition exclusivement par la nécessité
"d'édifier de nombreux appartements à loyer modéré", qu'ils définissent
de manière précise en fixant le loyer maximum (450 fr. par an et par
pièce). En outre, la législation genevoise indique le revenu au-dessus
duquel le locataire ne peut plus garder un appartement à loyer modéré. Les
autorités étant en mesure de connaître le revenu de chaque habitant et
le prix de son loyer, elles peuvent déterminer d'une manière précise les
besoins en logements à loyer modéré. Ces besoins ne sont pas indéfinis
puisqu'ils sont limités à ceux d'une partie déterminée de la population,
c'est-à-dire des habitants ayant un revenu inférieur à un chiffre donné.
L'expropriation ne peut pas non plus être exercée à l'égard de
n'importe quel terrain. Comme l'indique clairement l'art. 7 bis, elle ne
saurait atteindre que des "terrains déclassés", c'est-à-dire des terrains
qui seront déclassés à la suite d'une modification des limites de zone. Or
le recourant observe - et le Conseil d'Etat ne le conteste pas - "que
la grosse majorité de la fortune immobilière genevoise se trouve déjà
dans des zones qui ne peuvent plus être l'objet d'un déclassement". Il
est dès lors exclu que l'application des dispositions de l'initiative
fasse passer aux mains de l'Etat la totalité, ou du moins la plus grande
partie, du territoire genevois. De plus, conformément à l'art. 12 de la
loi genevoise du 25 mars 1961 sur les constructions et les installations
diverses, toute modification des limites de zones doit être soumise à
l'approbation du Grand Conseil. La décision du Grand Conseil est prise
sous la forme d'une loi. S'agissant d'une modification ordonnée dans
le cadre des dispositions de l'initiative, cette loi déterminerait de
façon précise les terrains déclassés. Outre que, sauf cas d'urgence
exceptionnelle, elle serait soumise au referendum facultatif (art. 53 et
55 Cst. gen.), elle serait susceptible d'un recours de droit public de
la part des propriétaires atteints, qui pourraient demander au Tribunal
fédéral d'examiner notamment si, au regard des circonstances particulières
du cas d'espèce, le déclassement est d'intérêt public.
Ainsi, l'expropriation prévue par l'art. 7 bis serait décrétée
exclusivement pour la construction d'habitations à loyer modéré.
Elle concernerait les seuls terrains qui seraient déclassés et, du point
de vue de l'intérêt public, pourrait faire l'objet d'un nouvel examen
dans chaque cas particulier. Elle comporte dès lors, en elle-même, des
limites suffisantes pour qu'elle ne supprime pas ni ne vide de sa substance
la propriété privée. Ces limites permettent de distinguer nettement la
présente espèce du cas examiné par le Tribunal fédéral dans son arrêt non
publié du 17 juin 1959 en la cause Liberalsozialistische Partei Basel
et consorts contre Grand Conseil du canton de Bâle-Ville. En effet, il
s'agissait alors d'un projet de loi qui obligeait l'Etat à acheter peu
à peu tous les terrains disponibles et qui tendait ainsi à faire passer
en main de la puissance publique l'ensemble des propriétés privées. Il
saute aux yeux que l'initiative genevoise n'a pas cette portée.
Erwägung 4
II.4.- Il reste à savoir si l'initiative viole la garantie de la
propriété du fait qu'elle autorise l'expropriation non pas de cas en cas,
mais d'une façon générale, pour tous les immeubles déclassés. Cette
question doit être résolue négativement. Le droit genevois admet
en effet qu'une loi applique à certains travaux les dispositions sur
l'expropriation. Sans doute, il faut ensuite que, par un acte du pouvoir,
des travaux déterminés d'une manière concrète soient placés sous le coup
de la loi. Cette condition est cependant remplie en l'espèce. En effet,
pour modifier les limites d'une zone, une nouvelle loi sera nécessaire
qui, on l'a vu, fixera dans chaque cas particulier les limites exactes des
terrains destinés à tomber sous le coup des dispositions de l'initiative.
Erwägung 4
III. Selon une opinion émise au cours des débats du Grand Conseil,
l'initiative serait contraire au principe de la force dérogatoire du
droit fédéral.
Erwägung 1
III.1.- Cette question a été posée tout d'abord en ce qui concerne le
droit de préemption prévu par l'art. 7 bis al. 1. C'est à tort cependant
qu'elle l'a été.
Il n'est pas indispensable à cet égard de décider si le droit de
préemption, tel qu'il est réglé par l'initiative, est une mesure de
droit civil ou de droit public. Ce sont les effets pratiques de cette
institution qu'il faut analyser. Or, lorsque l'Etat déclarera vouloir
exercer son droit de préemption, il manifestera en réalité son intention
arrêtée d'acquérir l'immeuble. Certes, la porte demeurera ouverte à
des discussions amiables entre le détenteur de la puissance publique et
le propriétaire relativement aux conditions de l'aliénation, notamment
quant au prix. En revanche, le principe même de l'aliénation ne sera plus
en discussion, car, si l'on conçoit qu'après avoir exercé son droit de
préemption, l'Etat renonce à acheter l'immeuble de gré à gré, on n'imagine
guère qu'il abandonne l'idée de l'acquérir par voie d'expropriation. En
tout cas, l'Etat aura pris la décision de devenir lui-même propriétaire
de l'immeuble avant d'exercer son droit de préemption. C'est pourquoi,
lorsque ce droit sera exercé, le propriétaire sera en fait privé de toute
possibilité de vendre son bienfonds à une autre personne, et contraint
de le céder à l'Etat. L'exercice du droit de préemption équivaut donc,
dans ses effets réels, à une expropriation, et si, en définitive,
la corporation publique renonce à acquérir le terrain, la situation
sera la même que dans l'hypothèse où, après avoir entamé la procédure
d'expropriation, elle renonce à exproprier. C'est par conséquent, comme
pour l'expropriation, sous l'angle de la garantie de la propriété qu'il
faut examiner la constitutionnalité du droit de préemption. De ce point
de vue, les considérations émises ci-dessus à propos de l'expropriation
prévue par l'art. 7 bis al. 2 justifient aussi le droit de préemption
consacré à l'art. 7 bis al. 1, et qui est une atteinte de moindre gravité.
Erwägung 2
III.2.- Le Grand Conseil s'est également demandé si l'initiative
n'était pas contraire à la loi fédérale du 12 juin 1951 sur le maintien
de la propriété foncière rurale et si, dans cette mesure, elle ne
violait pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Cette
question doit être résolue négativement. La loi précitée n'apporte aucune
entrave à la vente de parcelles agricoles pour la construction de maisons
d'habitation (art. 3 et 19 litt. c). Elle ne limite pas l'exercice du droit
d'expropriation par l'Etat (art. 21 al. 1 litt. b). Quant aux droits
de préemption qu'elle prévoit (art. 6 ss.), ils ne sont opposables ni à
l'exercice du droit d'expropriation ni à un droit cantonal de préemption
qui équivaut en fait à une expropriation.
Erwägung 2
IV. On s'est demandé enfin au Grand Conseil si l'initiative serait
éventuellement contraire à un principe non écrit du droit constitutionnel
genevois, suivant lequel l'Etat ne devrait pas imposer aux communes
des obligations dépassant leurs possibilités et risquant de les
désorganiser. Le Conseil d'Etat observe qu'il pourra ménager les communes
en répartissant les logements à construire entre elles et le canton. Le
Tribunal fédéral n'a pas de raison de s'écarter de cette opinion.
Erwägung 2
V. Il n'a pas été formulé, du moins sérieusement, d'autres critiques
que celles discutées dans les considérants qui précèdent. La Cour de
céans ne voit d'ailleurs pas que, sur d'autres points que ceux examinés
ci-dessus, l'initiative litigieuse puisse prêter à discussion. Celle-ci ne
contient dès lors pas de dispositions inconstitutionnelles, de sorte que
le Grand Conseil devait la déclarer recevable et la soumettre au peuple
conformément à l'art. 66 Cst. gen.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
Admet le recours et annule la décision attaquée.