BGE 88 I 181
88 I 181
31. Arrêt du 28 septembre 1962 dans la cause Société anonyme pour
l'industrie de l'aluminium, à Chippis contre les communes de Mase,
d'Hérémence et de Vernamiège. Regeste
Art. 71 Abs. 1 WRG. Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung
von Streitigkeiten aus Konzessionen, die von Gemeinden erteilt sind.
- Nach dem Walliser Gesetz sind die Wasserzinse, die in solchen
Konzessionen festgelegt sind, ebenfalls der Revision von zehn zu zehn
Jahren unterworfen.
- st
- Die Revision ist zwingenden Rechts; das in der Konzession
festgesetzte Maximum steht ihr grundsätzlich nicht entgegen.
- st
- Grundsätze für die Revision, welche ihrer Natur nach die
wohlerworbenen Rechte nicht beeinträchtigt.
Sachverhalt
A.- Les communes valaisannes de St-Martin, Hérémence, Mase et
Vernamiège ont concédé en 1905, chacune sur son territoire, après
homologation par le Conseil d'Etat, l'utilisation des forces hydrauliques
de la Borgne à la Société des forces hydrauliques de la Borgne. Par
la suite, cette entreprise a transféré ses droits d'eau à la SA pour
l'industrie de l'aluminium (en abrégé: AIAG). Les actes de concession
prévoyaient une durée de 99 ans et fixaient la taxe annuelle, calculée
sur la puissance moyenne utilisée pendant l'année, à 1 fr. par cheval
effectif, mesuré sur l'arbre des turbines. Selon l'art. 10 al. 4 de la loi
cantonale du 27 mai 1898 concernant les concessions de forces hydrauliques
(LVFH), "les taxes seront soumises à revision tous les dix ans". Sur ce
point, les actes dont il s'agit portaient des règles diverses: Celui de
la commune de St-Martin reprenait comme clause conventionnelle la règle
de l'art. 10 al. 4 précité et disposait: "Cette redevance annuelle sera
revisable tous les dix ans. Pendant les (20) premières années, cette taxe
est fixée à un franc par cheval effectif utilisé...".
Celui de la commune d'Hérémence disposait: "Cette redevance annuelle
(de 1 fr.) sera revisable tous les dix ans;... pendant toute la durée de
la concession et ne dépassera pas un maximum de deux francs par cheval
effectif utilisé".
Celui de chacune des communes de Mase et de Vernamiège disposait que
le concessionnaire paierait la redevance annuelle d'un franc pendant la
durée de la concession. L'acte ne contenait pas de règle concernant la
revision. Mais le Conseil d'Etat, dans l'arrêté d'homologation, fixa:
"La taxe annuelle de 1 fr. par cheval effectif utilisé pourra, après
la première période décennale, être portée à 2 fr. pour la durée de la
concession restant à courir, ceci en modification de l'art. 6 de l'acte
de concession".
Les redevances annuelles ont été acquittées comme il suit:
St-Martin Hérémence Mase Vernamiège
1906-1915 Fr. 1 1 1 1
1916-1925 1 2 2 2
1926-1955 3.50 2 2 2
En 1926, la commune d'Hérémence avait demandé la revision et la
majoration de la redevance de 2 fr. L'AIAG refusa. Le Tribunal cantonal
prononça que la redevance ne devait pas dépasser le maximum de 2 fr.,
prévu dans l'acte de concession. Le Tribunal fédéral a confirmé ce jugement
par son arrêt du 27 avril 1928.
Pour la période en cours: 1956-1965, les quatre communes ont réclamé
la revision des redevances. L'AIAG ayant refusé, la question a été portée
devant le Tribunal cantonal.
Celui-ci, par jugement du 3 novembre 1959, dans la cause Commune de
St-Martin c. AIAG, a admis le droit de revision et éevé à 4 fr. 50 pour
la période 1956-1965 la redevance, fixée initialement à 1 fr. et portée
à 3 fr. 50 à partir de 1926. Le Tribunal fédéral, par un arrêt du 18
novembre 1960, a confirmé ce jugement.
Le Tribunal cantonal, par trois jugements du 30 novembre 1961, dans
les causes des communes d'Hérémence, de Mase et de Vernamiège contre
AIAG, a également admis les demandes communales de revision et élevé
aussi à 4 fr. 50 les redevances fixées initialement à 1 fr. et portées
à 2 fr. dès 1916.
B.- L'AIAG a formé un recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral contre chacun des jugements du Tribunal cantonal, rendus sur
les demandes des communes d'Hérémence, Mase et Vernamiège. La recourante
requiert que ces demandes soient purement et simplement rejetées.
Les communes ont séparément conclu au rejet des recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Les trois recours formés par l'AIAG contre les arrêts prononcés, le
30 novembre 1961, dans les causes des communes d'Hérémence, de Mase et de
Vernamiège concernent des prétentions de même nature qui sont fondées sur
des causes juridiques de même nature également. Il y a donc lieu de joindre
les causes (art. 24 al. 2 lit. b PCF, applicable de par l'art. 40 OJ).
Erwägung 2
2.- La compétence du Tribunal fédéral jugeant en seconde instance n'est
pas contestée. A défaut de dispositions contraires des actes de concession,
elle découle des art. 71 et 74 al. 2 LUFH (RO 48 I 203 ss.; 57 I 333; arrêt
du 18 novembre 1960 en la cause AIAG c. commune de St-Martin, non publié).
Selon la loi fédérale d'organisation judiciaire, le Tribunal fédéral
statue en la forme du recours de droit administratif (RO 77 I 170,
consid. 1). Il revoit l'application non seulement du droit fédéral,
mais aussi du droit cantonal, dans la mesure où la décision finale, qui
lui appartient, en dépend (RO 79 I 283 et les arrêts cités). Toutefois,
dans l'interprétation du droit cantonal, il ne s'écarte pas sans nécessité
de celle qu'a donnée l'autorité judiciaire cantonale (arrêt AIAG, du 18
novembre 1960, précité).
Erwägung 3
3.- Les concessions en cause ont été accordées en 1905, sous
l'empire de la loi cantonale du 27 mai 1898, laquelle ne contenait aucune
disposition concernant le taux des redevances communales. Lesdits taux
ont été fixés par les actes de concession après accord entre l'autorité
concédante et le concessionnaire (RO 80 I 246). Ces actes ont créé entre
les parties un rapport juridique comportant des droits et des obligations
réciproques qui constituent, notamment pour le concessionnaire, des
droits acquis. Rentrent dans ce nombre la fixation des redevances dues
pour la force concédée (arrêt AIAG du 18 novembre 1960, précité). Les
droits acquis ont été réservés par les lois postérieures (lois du 15
novembre 1946, art. 1er al. 2 et du 5 février 1957, art. 88 al. 1).
Erwägung 4
4.- Aux termes de l'art. 2 al. 2 LVFH (cf. art. 11 al. 2 de la loi
du 5 février 1957), les concessions accordées par les communes étaient
soumises à l'homologation du Conseil d'Etat. En cas de refus, il indiquait
sans doute quelles clauses lui paraissaient inadmissibles et sous quelles
conditions il approuverait l'acte. Mais l'autorité concédante, d'une part,
c'est-à-dire la commune, et le concessionnaire, d'autre part, étaient
libres de se soumettre ou non à ces exigences; le Conseil d'Etat ne leur
imposait que son refus, mais non pas les modifications qu'il estimait
nécessaires. Si, au contraire, il prenait un arrêté d'homologation,
il ne lui était pas non plus loisible de modifier l'acte soumis à son
examen, sauf accord du concédant et du concessionnaire. Cependant, si
ces derniers ne manifestaient pas leur opposition aux changements que
le Conseil d'Etat pouvait néanmoins avoir apportés, ils les acceptaient
tacitement, ce qui en faisait des droits autonomes. C'est ce qu'a admis,
en première instance, le Tribunal cantonal dans ses jugements relatifs
aux concessions accordées par les communes de Mase et de Vernamiège.
En effet, ces concessions ne réservent pas la revision des taxes
tous les dix ans, mais l'arrêté d'homologation a prescrit que la taxe
d'1 fr. pourrait, après la première période décennale, être portée à 2
fr. pour la durée de la concession restant à courir. Les deux communes
prénommées, qui n'allèguent pas d'y être opposées, soutiennent à tort
dans leurs réponses aux recours que lesdites clauses ne fixent pas un
maximum intangible. Ces clauses ont la même portée juridique que celle
qui, directement insérée dans la concession d'Hérémence, réserve la
revision tous les dix ans, mais prescrit que, pendant toute la durée de
la concession, la taxe ne dépassera pas 2 fr. par CV effectif utilisé.
Erwägung 5
5.- Les présentes causes diffèrent de celle que le Tribunal fédéral
a jugée, le 18 novembre 1960 (AIAG c. Commune de St-Martin), précisément
par la limite apportée, dans les concessions elles-mêmes, à l'augmentation
des taxes lors de la revision décennale.
a) Cette revision est prescrite par l'art. 10 al. 4 LVFH (cf. art. 67
de la loi du 5 février 1957). Le 28 octobre 1927, dans la cause de la
commune d'Hérémence, le Tribunal cantonal avait jugé que cette règle
s'appliquait aux seules concessions accordées par l'autorité cantonale
et non à celles que délivrait l'autorité communale. Le 27 avril 1928,
statuant en seconde instance, le Tribunal fédéral a laissé entendre que,
n'était cette opinion du juge de première instance, dont il n'y avait pas
de motifs impérieux de s'écarter, il aurait estimé plus juste d'appliquer
aussi l'art. 10 al. 4 aux concessions communales. En définitive, il a
laissé la question indécise.
Plus tard et en particulier dans un jugement du 14 janvier 1937 en
la cause Nendaz c. Lonza, le Tribunal cantonal, modifiant sa première
interprétation de l'art. 10 al. 4, a dit que cette règle régissait
également les concessions communales. Il a jugé, de plus, que la revision
décennale des taxes était une prescription de droit impératif, qu'on
ne saurait y renoncer valablement, enfin que les clauses insérées par
le Conseil d'Etat dans un arrêté d'homolonation ne sauraient prévaloir
contre de telles prescriptions (Rapport du Tribunal cantonal, 1937, p. 18).
Dans les jugements dont est recours, le Tribunal cantonal a confirmé
cette interprétation de la loi. Elle se fonde sur le texte même de
l'art. 10 LVFH et le Tribunal fédéral n'a aucune raison de ne pas
y adhérer.
b) La revision décennale étant de droit impératif, lorsqu'elle
fait l'objet d'une contestation entre parties, il appartient au juge
(art. 71 LUFH) de trancher le litige, afin de rétablir l'intégralité de
la concession, qui subsiste en elle-même. Même si le texte légal n'énonce
pas d'une manière expresse les règles applicables en la matière, elles
s'y trouvent implicitement contenues et s'en dégagent par l'interprétation.
C'est ainsi que, dans un cas où la revision des taxes, instituée par
la loi cantonale, était aussi établie dans les mêmes termes par l'acte de
concession (arrêt du 18 novembre 1960 dans la cause Commune de St-Martin
c. AIAG, non publié), le Tribunal fédéral a, par interprétation, posé
les règles suivantes:
Dans les concessions communales, le montant de la redevance annuelle
est fixé par l'acte de concession, c'est-à-dire par un accord entre
l'autorité concédante et le concessionnaire, accord qui crée un droit
acquis. Mais l'accord étant intervenu, dans les présents litiges, sous
l'empire d'une loi qui prévoyait la revision par une règle de droit
strict, cette revision doit avoir lieu. Elle ne porte du reste pas
atteinte aux droits acquis, parce que ces droits garantissent seulement
au concessionnaire que sa situation ne sera pas aggravée, non pas que le
chirrfe de la redevance demeurera constant. Or la revision a uniquement
pour but de modifier la redevance convenue dans la mesure où les facteurs
qui avaient concouru à sa fixation se trouvent modifiés (cf. RO 57 I 334);
elle tend à conférer à la redevance une valeur constante, à éviter qu'elle
ne soit dépréciée par la modification de certains facteurs et à maintenir
les deux parties dans la situation initiale créée par leur accord.
Elle n'aggrave donc nullement la situation du concessionnaire.
c) La loi cantonale, qui crée le droit à la revision, peut
manifestement - comme aussi la loi fédérale - lui imposer des limites en
instituant, par exemple, un maximum ou un minimum.
En revanche, les concessions communales ne sauraient déroger à la règle
cantonale de droit strict qui impose la revision. C'est pourquoi si elles
peuvent régler plus en détail la procédure, il est exclu qu'elles puissent
faire obstacle à la revision en lui fixant, par exemple, des limites. Elles
pourraient sans doute préciser que le taux adopté pour la redevance tient
déjà compte de l'évolution future de certains facteurs et arrêter ainsi que
les modifications déjà prévues n'entraîneront pas un rajustement. Mais
de telles clauses ne sauraient exclure par avance des modifications
justifiées par de nouveaux facteurs imprévus ou imprévisibles.
d) Quoi qu'en pense la recourante, cette argumentation n'est pas
inconciliable avec l'arrêt prononcé par le Tribunal fédéral, le 27 avril
1928, en la cause Commune d'Hérémence c. Société des forces motrices de
la Borgne. Dans cette affaire, l'acte de concession, qui prévoyait la
revision décennale, avait fixé la redevance pour la première année à
1 fr. par cheval effectif utilisé et prévoyait qu'elle ne dépasserait
pas 2 fr. pendant toute la durée de la concession, mais qu'en tout cas
le concessionnaire payerait un minimum de 3000 fr. par an. Le Tribunal
fédéral admit que la redevance était sujette à la revision décennale
et que les limites prévues par l'acte de concession ne rendaient pas
cette procédure illusoire. Car, entre le minimum de 2000 fr. (recte:
3000 fr. selon l'exposé des faits) et le montant maximum calculé sur la
base de 2 fr. par cheval, il y avait une marge suffisante pour permettre
aux parties de procéder à un rajustement adapté au cours normal des
choses. L'arrêt, du reste, ajoutait aussitôt, pour l'avenir, la réserve
suivante: "Demeurent naturellement réservés les cas où des circonstances
extraordinaires, impossibles à prévoir, bouleverseraient toute l'économie
de la concession et exigeraient impérieusement des modifications plus
grandes que ne le fait la convention".
e) Il est constant que, depuis 1916, année où les redevances
litigieuses ont été revisées pour la dernière fois, des événements
imprévisibles sont survenus - la dévaluation du franc suisse en 1936 et
un renchérissement considérable en général - notamment depuis le début
de la guerre mondiale de 1939 (arrêt AIAG c. Commune de St-Martin, du 18
novembre 1960, consid. 5, lit. e), qui ont complètement modifié la valeur
réelle des prestations prévues par les actes de concession communaux. Il
est manifeste qu'en vertu de l'art. 10 al 4. de la loi cantonale de 1898
(cf. art. 67 de la loi du 5 février 1957), une revision des redevances
doit intervenir et non moins manifeste que les clauses des concessions,
qui fixent un maximum de 2 fr., appliqué dès 1916, sont en opposition
flagrante avec les règles de droit strict qui imposent la revision; elles
ne sauraient dès lors être prises, aujourd'hui, en considération. C'est par
conséquent à bon droit que le Tribunal cantonal en a jugé ainsi pour les
concessions accordées à la recourante par les communes de Mase, d'Hérémence
et de Vernamiège et a opéré la revision pour les années 1956 à 1965.
Erwägung 6
6.- Vu cette solution, il n'y a pas lieu d'examiner si le principe
de revision des contrats tiré de la clausula rebus sic stantibus serait
applicable en la matière et, dans l'affirmative, si son application se
justifierait en l'espèce.
Erwägung 7
7.- (Fixation de la redevance due pour la période 1956-1965.)
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral Rejette les trois recours.