BGE 87 I 349
87 I 349
57. Auszug aus dem Urteil vom 29. Juni 1961 i.S. Valvoline-Öl AG gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau. Regeste
Art. 31 BV. Reklame an Tankstellen.
Die Anordnung, dass Tankstellen nur zwei von der Strasse aus
sichtbare Markenkennzeichen führen dürfen, von denen das eine auf eine
Benzinmarke und das andere auf die vom Betriebsinhaber vertretene Automarke
entfällt, verfügt über eine gesetzliche Grundlage; sie ist trotz gewisser
Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wettbewerb polizeilicher Natur.
Sachverhalt
A.- Art. 4 Abs. 2 MFG verbietet, auf oder ausserhalb der Strasse
Reklamen anzubringen, soweit dadurch die Sicherheit des Strassenverkehrs
gefährdet wird. Nach § 93 Ziff. 2 der aargauischen Einführungsgesetzes
zum ZGB (EG ZGB) ist der Regierungsrat befugt, Verfügungen gegen die
Verunstaltung von Landschaften, Ortschaftsbildern und Aussichtspunkten
zu treffen. Unter Berufung auf die genannten Bestimmungen hat der
Regierungsrat des Kantons Aargau mit Beschluss vom 25. Januar 1957
"für die Kennzeichnung und Beleuchtung von Tankstellen und Garagen
grundsätzlich die von der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachmänner
(VSS) herausgegebenen, im Jahre 1956 teilweise revidierten Richtlinien
(Normblätter SNV 40625 a und 40626) verbindlich" erklärt. Diese Normen
führen unter Ziff. 4 Abs. 2 und 3 aus:
"Bei oder vor Tankstellen oder auf den Tankstellendächern dürfen
nur zwei Markenkennzeichen, nämlich für eine Benzinmarke und eine vom
Tankstelleninhaber offiziell vertretene Automarke oder Markengruppe,
aufgestellt werden, die von den sich auf der Strasse nähernden Personen
erkannt werden können.
Andere Markenartikel oder Dienste, welche eine Tankstelle
anzubieten hat, können zusätzlich angezeigt werden an oder direkt vor
der strassenseitigen Gebäudefront, wobei diese Reklamen nur für den vor
der Tankstelle anhaltenden Strassenbenützer erkennbar oder lesbar sein
dürfen. Sie sollen verhältnismässig klein, wenig auffällig und weder
selbstleuchtend noch reflektierend sein."
B.- Die Valvoline-Öl Aktiengesellschaft, die Schmieröle und
Schmierfette (im Gegensatz zu andern Unternehmen dieses Geschäftszweigs
jedoch nicht gleichzeitig Benzin) vertreibt, kam um die Bewilligung ein,
unter dem Vordach der Tankstelle Fricktalerhof an der Hauptstrasse Nr. 7
Basel-Stein-Koblenz in Sisseln eine Lichtreklame anbringen zu dürfen.
Die Polizeidirektion des Kantons Aargau hat das Gesuch
abgelehnt. Eine Beschwerde, welche die Gesuchstellerin dagegen führte,
hat der Regierungsrat abgewiesen. Er hat dazu ausgeführt, die Handels-
und Gewerbefreiheit sei hinsichtlich der Anbringung von Reklamen an
öffentlichen Strassen aus polizeilichen Gründen und damit rechtmässig
eingeschränkt. Um der Verkehrssicherheit willen müssten nicht nur Reklamen
verboten werden, die Anlass zu Verwechslung mit Strassensignalen geben
könnten oder die nachts blendeten; es gelte ausserdem, einer Häufung
von Reklamen entgegenzutreten, weil diese die Gefahr einer übermässigen
Ablenkung und Ermüdung der Fahrzeugführer schaffe. Es könne daher keine
Rede davon sein, dass jede Tankstelle einen Anspruch darauf habe, sich
durch zwei grosse Lichtreklamen kenntlich zu machen. Blosse Tankstellen
müssten sich vielmehr mit einer einzigen grossen Lichtreklame begnügen,
die auf die Hauptaufgabe der Anlage, den Benzinvertrieb, hinweise,
indem sie das Wort "Benzin", die geführte Benzinmarke oder den Preis
in Erscheinung treten lasse. Die Richtlinien der VSS knüpften die
Zulassung einer weiteren Auskündigung, nämlich jener einer Automarke oder
Markengruppe, an die Bedingung, dass der Tankstelleninhaber offizieller
Vertreter der Automobilfabrik sei. Solche Reklamen seien deshalb nicht
bei blossen Tankstellen, sondern lediglich bei Garagen und Werkstätten
von einiger Grösse und Bedeutung anzutreffen. Diesen Betrieben sei eine
zusätzliche Kenntlichmachung der erwähnten Art zu ermöglichen, weil viele
Kunden Tankstellen bzw. Werkstätten suchten, die sich auf die Wartung
von Fahrzeugen einer bestimmten Marke spezialisiert hätten. Da zahlreiche
Tankstellen Öle verschiedener Marken verkauften und der durchschnittliche
Fahrzeughalter darauf achte, den Ölwechsel, der sich nicht allzu häufig
und in feststehenden Zeitabständen wiederhole, in seiner "Stammgarage"
vornehmen zu lassen, sei das Bedürfnis nach einer Kenntlichmachung der
geführten Ölmarke demgegenüber nicht so ausgeprägt, dass es die Zulassung
einer entsprechenden Reklame rechtfertigen würde.
C.- Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
der Art. 31 und 4 BV (sowie der Eigentumsgarantie) beantragt die Valvoline-
Öl Aktiengesellschaft, es sei der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben
und anzuorden, dass die verweigerte Bewilligung zu erteilen sei.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Regierungsrat erblickt die gesetzliche Grundlage seines
Entscheids vornehmlich in Art. 4 Abs. 2 MFG. Dieser verbietet im Bereich
öffentlicher Strassen jede Reklame, die geeignet ist, die Sicherheit
des Verkehrs zu gefährden. Art. 4 der Verordnung des Bundesrats über
die Strassensignalisation vom 17. Oktober 1932 wiederholt dieses Verbot
und führt es dahin näher aus, dass die Verwendung von Signalformen und
-Farben zu Reklamezwecken sowie die Anbringung von Reklamen auf Signalen
ausgeschlossen werden. Damit wird indes nur ein Teil der Gefahrenquellen
ausgeschaltet, die Art. 4 Abs. 2 MFG beseitigen will. Diese Bestimmung
tritt vielmehr auch andern Gefährdungen des Verkehrs entgegen, die sich aus
der Anbringung von Reklamen ergeben können. So untersagt sie zum Beispiel
Reklamen, die ein Signal oder eine gefährliche Stelle verdecken, die
Übersichtlichkeit der Strasse beeinträchtigen, den Fahrzeuglenker blenden
oder dessen Aufmerksamkeit ablenken (STREBEL, N. 19 zu Art. 4 MFG). Art. 4
Abs. 2 MFG lässt dabei Raum für kantonale Ausführungsbestimmungen
(Art. 70 MFG; STREBEL, N. 22 zu Art. 4 MFG), doch ist er selber keine
blosse Rahmenvorschrift, sondern eine Norm, die unmittelbar auf einen
gegebenen Sachverhalt angewendet werden kann. Das zeigt sich schon darin,
dass Art. 64 MFG die Übertretung des Art. 4 MFG unter Strafe stellt.
Zu einer nach Art. 4 Abs. 2 MFG unstatthaften Gefährdung des
Strassenverkehrs kann auch eine Häufung von Reklamen führen, die an und für
sich weder wegen ihrer Gestaltung noch wegen der Art ihrer Aufstellung zu
beanstanden sind: zeigt doch die Erfahrung, dass die ständige Wiederholung
auffällig aufgemachter Zeichen oder Anschriften auf den Fahrer ermüdend
wirkt. Ein übermüdeter Fahrzeuglenker aber ist sowohl für sich als auch
für die übrigen Verkehrsteilnehmer eine Gefahr (vgl. Art. 17 Abs. 2 MFG).
Einem Überborden der Reklame an den Strassenrändern muss ausserdem
im Interesse des Landschaftsschutzes entgegengetreten werden. Der
Regierungsrat gründet sein Vorgehen denn auch zusätzlich auf § 93 Ziff. 2
EG ZGB, wonach er Verfügungen gegen die Verunstaltung von Landschaften,
Ortschaftsbildern und Aussichtspunkten zu treffen hat.
Erwägung 3
3.- Soweit die Reklame gerade infolge ihrer Häufung schädigende
Auswirkungen hat, kann Abhilfe nur durch eine allgemeine Herabsetzung der
Zahl der Werbezeichen geschaffen werden. Hierzu sind allgemein gefasste
Verbote notwendig; die Behörden können sich nicht mit einem Einschreiten
von Fall zu Fall begnügen. Würden bloss jene Reklametafeln ausgeschaltet,
die Anlass zur Verwechslung mit Signalen geben, gefährliche Stellen
verdecken, die Übersicht beeinträchtigen, die Fahrzeuglenker blenden
oder sonstwie besonders störend wirken, so würde es immer noch so viele
Werbezeichen geben, dass ernstlich mit einer Ermüdung der Fahrer zu rechnen
wäre. Gleiches gilt mit Bezug auf den Landschaftsschutz: Würden lediglich
jene Reklamen untersagt, die vor einem besonders reizvollen Hintergrund
stehen, so bliebe es bei einem Übermass von Geschäftsempfehlungen, das,
wie ausländische Beispiele zeigen, die Aufmerksamkeit der Strassenbenützer
derart in Anspruch nimmt, dass die Landschaft nicht mehr auf sie
einzuwirken vermag. Um einem Überhandnehmen der Reklamen vorzubeugen,
müssen deshalb Massnahmen ergriffen werden, die auf das Problem als Ganzes
zugeschnitten sind.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau hat zu diesem Behuf mit
Beschluss vom 15. Dezember 1951 Reklametafeln im Sichtbereich von Land-
und Ortsverbindungsstrassen ausserhalb der Ortschaften grundsätzlich
verboten und die Kantonale Baudirektion lediglich für Ausnahmefälle
ermächtigt, eine im öffentlichen Interesse liegende Hinweistafel zu
bewilligen. Um die Wirksamkeit dieser Anordnung zu gewährleisten und
keine Rechtsungleichheiten aufkommen zu lassen, musste die Reklame
der Tankstellen entsprechenden Einschränkungen unterworfen werden. Der
Regierungsrat hat in diesem Sinne mit Beschluss vom 25. Januar 1957 die
Richtlinien der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachmänner (VSS) über
die Kennzeichnung, Reklame und Beleuchtung von Tankstellen und Garagen
"verbindlich" erklärt. Der Beschluss, der in der Gesetzessammlung nicht
veröffentlicht worden ist, dürfte in Anbetracht von § 2 lit. a des Gesetzes
über die amtlichen Bekanntmachungen vom 26. November 1856 (AGS I S. 150;
vgl. auch § 2 lit. c der gleichnamigen Verordnung vom 26. September 1958)
als blosse Dienstanweisung an die Kantonale Baudirektion zu verstehen
sein, die für die Bewilligung der Reklamen zuständig ist. Er ist aber
auch in dieser Form geeignet, die erforderliche Einheitlichkeit in der
Bekämpfung von Reklameanhäufungen herbeizuführen.
Erwägung 4
4.- Nach den Richtlinien der VSS, denen sich auch die Behörden anderer
Kantone angeschlossen haben, sind "bei oder vor Tankstellen oder auf
Tankstellendächern" nur zwei Markenkennzeichen zulässig, nämlich eines
für eine Benzinmarke und eines für die vom Betriebsinhaber offiziell
vertretene Automarke oder Markengruppe. Der Zahl der Reklamen werden damit,
wie das Interesse der Verkehrssicherheit und des Landschaftsschutzes es
erfordern, enge Grenzen gesetzt. Strenge war dabei umso eher am Platze,
als den Tankstelleninhabern und ihren Lieferanten viel an einer auf die
Verkehrsteilnehmer ausgerichteten Werbung liegt, so dass die Gefahr
eines Überbordens der Reklame an oder bei solchen Anlagen besonders
gross ist. Die Beschränkung auf zwei Grossauskündigungen je Tankstelle
lässt sich deshalb durchaus vertreten. Wie der Regierungsrat mit Recht
bemerkt, liesse es sich vom Standpunkt der Verkehrssicherheit und des
Landschaftsschutzes aus sogar rechtfertigen, noch weiter zu gehen und
nur eine Auskündigung je Tankstelle zuzulassen.
Es kann sich demnach lediglich fragen, ob auch die Vorschrift,
dass eine der zugelassenen Aussenreklamen auf eine Benzinmarke und die
andere auf die vom Betriebsinhaber offiziell vertretene Automarke oder
Markengruppe entfallen muss, sich im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 MFG und §
93 Ziff. 2 EG ZGB halte. In dieser Hinsicht fällt in Betracht, dass die
auf die Sicherheit der Strassenbenützer gerichteten verkehrspolizeilichen
Massnahmen im Sinne der Verhältnismässigkeit polizeilicher Eingriffe auch
den übrigen Bedürfnissen der Verkehrsteilnehmer, soweit angängig, Rechnung
zu tragen haben, sofern es sich dabei um wirklich schutzwürdige Anliegen
handelt. So besteht ein echtes Bedürfnis der Fahrzeugführer, zu erfahren,
wo sie sich mit den wichtigsten Betriebsmitteln eindecken können und wo sie
im Falle eines Schadens Hilfe finden. Dem kann die Reklame der Tankstellen
dienstbar gemacht werden, ja sie kann darüber hinaus, sinnvoll angewandt,
sogar zur Sicherung des Verkehrs herangezogen werden. Tankstellen bilden
allgemeiner Erfahrung gemäss vor allem insofern eine Gefahrenquelle, als
die zu- und wegfahrenden Kunden den durchgehenden Verkehr behindern und
dadurch dessen Sicherheit gefährden (BGE 83 I 151). Um diese Gefahr zu
vermindern, muss der Kunde beim Ausschwenken besondere Vorsicht walten
lassen. Das ist ihm nur möglich, wenn er sich frühzeitig zum Aufsuchen
der Tankstelle entschliesst. Dies aber setzt voraus, dass er schon von
weitem erkennen kann, ob die Tankstelle die von ihm gewünschte Marke führe.
In diesem Sinne vermag die Aussenreklame eine Aufgabe im Dienste
der Verkehrssicherheit zu erfüllen. Ihr Nachteil liegt, wie aufgezeigt,
in der Ablenkung und Ermüdung der Fahrer, die sich bei einer Häufung
von Geschäftsempfehlungen bemerkbar machen. Sollen die schädlichen
Auswirkungen nicht die nützlichen überwiegen, so darf eine Tankstelle
nicht für alle von ihr vertriebenen Waren Aussenreklamen anbringen;
die Zahl der Markenkennzeichen ist vielmehr zu beschränken. Bei der
Auswahl, die hiefür zu treffen ist, muss darauf Bedacht genommen werden,
dass der Verkehr aus den zugelassenen Reklametafeln einen möglichst
grossen Nutzen ziehe. Die Nützlichkeit eines Hinweises aber steigt
mit der Zahl der Fahrer, die er angeht. Die Markenkennzeichen sind
daher auf jene Warengattungen zu beschränken, welche die Fahrer am
häufigsten benötigen. Mit verhältnismässig kleinem Aufwand können so
dem Fahrer die für ihn wichtigsten Angaben vermittelt werden. Wird es
dem Hauptteil der Kunden ermöglicht, sich rechtzeitig zu vergewissern,
ob die in ihr Blickfeld tretende Tankstelle die gewünschte Ware führe,
dann kann damit zudem die Zahl der Fälle, in denen es wegen zu späten
oder sonstwie unvorsichtigen Ausschwenkens zu einer Behinderung des
Verkehrs kommt, wirksam herabgesetzt werden. Soll Gewähr dafür bestehen,
dass die Markenkennzeichen tatsächlich diese günstige Auswirkung auf
den Strassenverkehr haben, dann kann dem Betriebsinhaber nicht die Wahl
gelassen werden, für welche der von ihm geführten Warengattungen er
Reklame machen will; es kann ihm vielmehr nur gestattet werden, die für
die Fahrer wichtigsten Seiten seines Angebots anzukündigen.
Die wichtigste Ware aber, welche die Tankstellen feilhalten, ist
das Benzin. Die eine der zugelassenen Aussenreklamen muss demgemäss auf
diese Warengattung entfallen. Die Bedeutung des übrigen Angebots tritt
weit hinter der des Benzins zurück. Das steht fest und kann ernstlich
nicht bestritten werden. Immerhin lassen sich auch in diesem Bereich
Unterscheidungen treffen. Die Richtlinien der VSS behalten die zweite
zulässige Aussenreklame der Automarke oder Markengruppe vor, die der
Betriebsinhaber vertritt; sie geben diese Reklame nicht etwa für das Öl
frei. Diese Wahl ist vertretbar. In der Tat kann der Fahrzeugführer den
Ölstand laufend und ohne Schwierigkeiten kontrollieren oder kontrollieren
lassen; wird ein Ölwechsel fällig, so lässt er diesen mit Vorliebe in
der Garage vornehmen, deren regelmässiger Kunde er ist. Er kann darum
verhältnismässig lange unterwegs sein, ohne dass er - Unvorhergesehenes
vorbehalten - nach einem Lieferanten des von ihm benützten Öls Umschau
halten müsste. Demgegenüber zeigt die Erfahrung, dass zahlreiche Fahrer
das Bedürfnis empfinden, auch unterwegs sicher zu sein, beim Eintritt
kleinerer oder grösserer Störungen oder Schäden rasch eine Vertretung
ihrer Automarke finden zu können. Es lässt sich deshalb rechtfertigen,
dass die VSS und mit ihr der Regierungsrat eine Auskündigung, die
auf die Vertretung einer Automarke hinweist, als dringlicher bewertet
haben als die Anzeige der Ölmarke oder anderer Warengattungen (Reifen,
Zubehör), welche die Tankstelle führt. Ein weiterer Grund dafür, dass
neben dem Benzinmarkenzeichen nur gerade eine Aussenreklame für die vom
Betriebsinhaber vertretene Automarke oder Markengruppe zugelassen wird,
liegt darin, dass die Zahl der Automobilvertretungen viel kleiner ist
als die der Verkaufsstellen von Öl, Reifen usw. Die meisten Tankstellen
kommen infolgedessen nicht in die Lage, ein zweites Markenkennzeichen
anzubringen; sie müssen sich vielmehr mit einer Aussenreklame
begnügen. Diese Beschränkung aber liegt, wie ausgeführt, durchaus im
Sinne der Verkehrssicherheit und des Landschaftsschutzes.
Erwägung 5
5.- Nach den vorstehenden Erwägungen lassen sich die Richtlinien
der VSS über die Reklamen an Tankstellen auf Art. 4 Abs. 2 MFG und § 93
Ziff. 2 EG ZGB stützen. Das gilt auch für den angefochtenen Entscheid,
der diese Richtlinien zur Anwendung bringt. Da er in Vollziehung einer
Norm ergangen ist, welche die Sicherheit des öffentlichen Verkehrs und den
Schutz der Landschaft zum Gegenstand hat, ist er selber polizeilicher
Natur. Zwar kann nicht übersehen werden, dass die Beschränkung der
Aussenreklame auf eine Benzinmarke und eine Automarke oder Markengruppe
auch gewisse Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wettbewerb hat, indem
sie Unternehmen, die, wie das der Beschwerdeführerin, nur mit Öl handeln,
gegenüber Firmen, die unter der selben Marke Benzin und Öl vertreiben,
benachteiligt. Die Richtlinien der VSS sind jedoch offensichtlich nicht
im Hinblick auf die Förderung dieser Firmen erlassen worden; wenn sie
ihnen einen gewissen Vorteil verschaffen, so stellt das lediglich eine
ungewollte und praktisch nicht vermeidbare Begleiterscheinung einer
Einschränkung dar, die zur Sicherung des Verkehrs und zum Schutze der
Landschaft getroffen worden ist. Die polizeiliche Natur der Massnahme
wird durch diese Nebenfolge nicht in Frage gestellt (MARTI, Handels-
und Gewerbefreiheit, S. 103). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit wird
durch die Richtlinien gewahrt, da sowohl die zahlenmässige Beschränkung
der Markenkennzeichen als auch die Festlegung des Inhalts der Reklame auf
die Werbung für eine Benzinmarke und für eine Automarke oder Markengruppe
durch den angestrebten polizeilichen Zweck gedeckt werden. Die Werbung
für die einzelnen Warengattungen wird unterschiedlich behandelt, weil
ihre tatsächlichen Auswirkungen vom verkehrspolizeilichen Standpunkt
aus verschieden zu bewerten sind. Wird Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt, so wird indes die Rechtsgleichheit
nicht verletzt. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Richtlinien und
mit ihnen der angefochtene Entscheid auf gesetzlicher Grundlage beruhen,
dass sie polizeilicher Natur sind und dass sie sowohl den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit als auch das Gebot der rechtsgleichen Behandlung
wahren. Sie verstossen mithin nicht gegen Art. 31 BV.