BGE 87 I 241
87 I 241
41. Auszug aus dem Urteil vom 3. Mai 1961 i.S. Stucki gegen Regierungsrat
des Kantons Bern. Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde. Erfordernis des aktuellen praktischen
Interesses an der Beschwerdeführung; Ausnahmen (Erw. 2).
Formelle Rechtsverweigerung. Liegt eine solche vor, wenn eine Behörde
über ein Feststellungsbegehren nicht im Dispositiv entscheidet und zu den
damit aufgeworfenen Fragen nur in den Motiven ihres Entscheids Stellung
nimmt (Erw. 3)?
Fremdenpolizeirecht, Willkür. Gesuch eines Arbeitsgebers um Erteilung
der Bewilligung zur Anstellung ausländischer Arbeitskräfte. Für die
Beurteilung dieses Gesuchs massgebende Gesichtspunkte Erw. 6).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Der Beschwerdeführer Karl Stucki betreibt ein Baumalereigeschäft
in Bern. Im Frühjahr 1959 beschäftigte er 5 einheimische Arbeiter und
erhielt von den zuständigen kantonalen Behörden die Bewilligung, während
der Bausaison, d.h. bis zum 31. Oktober 1959, drei ausländische Arbeiter
einzustellen. Ein Begehren um Zuteilung weiterer Fremdarbeiter wurde vom
Städtischen Arbeitsamt Bern abgelehnt. Darauf stellte Stucki am 21. Mai
1959 bei der Städtischen Fremdenpolizei Bern das Gesuch, es sei ihm die
Bewilligung von 15 fremdenpolizeilich nicht zu beanstandenden ausländischen
gelernten Malern zuzusichern.
Zur Begründung machte er geltend, dass die Festlegung von Kontingenten
durch die aus Vertretern des Arbeitgeber- und des Arbeitnehmerverbandes
zusammengesetzten paritätischen Kommission ungesetzlich sei; massgebend
für die Bewilligung zur Einstellung von Fremdarbeitern sei ausschliesslich,
ob der Unternehmer Aufträge habe, zu deren Erledigung keine einheimischen
Arbeitskräfte zur Verfügung stehen, was hier zutreffe.
Die Städtische Fremdenpolizei leitete das Gesuch an die Kantonale
Fremdenpolizei weiter. Diese wies es durch Verfügung vom 10. Juli 1959
ab, indem sie ausführte: Das für das Gemeindegebiet von Bern eingeführte
Kontingentierungssystem vermöchte die Abweisung des Gesuchs nicht zu
rechtfertigen; eine solche Kontingentierung sei weder von den zuständigen
Bundesbehörden vorgeschrieben noch im übrigen Kantonsteil üblich. Nun
habe aber die Einvernahme ehemaliger Arbeiter der Firma Stucki durch das
Städtische Arbeitsamt ergeben, dass in diesem Geschäft das Verhältnis
zwischen dem Inhaber und den Arbeitern unerfreulich sei und es Stucki
deshalb nicht gelinge, einheimische Arbeitskräfte für längere Zeit zu
gewinnen. Es könne nicht Sache der Behörden sein, den Weiterbestand
dieses unerfreulichen Verhältnisses durch die Zulassung ausländischer
Arbeitskräfte zu ermöglichen oder gar noch zu fördern.
Gegen diese Verfügung der Kantonalen Fremdenpolizei rekurrierte Stucki
an den Regierungsrat, wobei er sein vor der Vorinstanz gestelltes Begehren
erneuerte. Zur Begründung beanstandete er die in der Stadt Bern gehandhabte
Kontingentierungspraxis und machte geltend, der Vorwurf, in seinem Betrieb
herrschten unerfreuliche Verhältnisse, sei haltlos und ein blosser Vorwand.
Der Regierungsrat beauftragte am 13. Oktober 1959 Dr. Th. Weber,
einen Beamten des BIGA, mit der Untersuchung des Arbeitsklimas und der
Arbeitsverhältnisse in der Firma Stucki. Dr. Weber führte ein umfangreiches
Beweisverfahren durch und erstattete am 8. März 1960 einen ausführlichen
Bericht, in welchem er zum Schluss kam, dass die vom Städtischen Arbeitsamt
gegen Stucki erhobenen Vorwürfe in jeder Hinsicht unbegründet seien.
Da inzwischen das Jahr 1959, für welches Stucki die Bewilligung zur
Einstellung von 15 Fremdarbeitern verlangt hatte, abgelaufen war, hatte
er bereits mit Eingabe vom 19. Februar 1960 ersucht, seinen Rekurs in
dem Sinne gutzuheissen, dass
festgestellt wird:
a) dass das Gesuch vom 21.5.1959 begründet war und dem Rekurrenten
pro 1959 ein Anspruch auf die Zusicherung der Bewilligung von 15
fremdenpolizeilich nicht zu beanstandenden Fremdmalern zustand,
b) dass das vom Arbeitsamt der Stadt Bern eingeführte
Kontingentssystem sowie die Delegierung der Entscheidkompetenz an die
Verbände (= sog. paritätische Kommission) ungesetzlich sind,
c) dass die innerbetrieblichen Verhältnisse des Rekurrenten den
arbeitsmarktlichen Erfordernissen im Hinblick auf die Bewilligung von
Fremdarbeitern in jeder Hinsicht genügen.
Durch Entscheid vom 5. Juli 1960 hat der Regierungsrat des Kantons
Bern den Rekurs abgewiesen und die Verfügung der Kantonalen Fremdenpolizei
vom 10. Juli 1959 bestätigt. In der Begründung dieses Entscheids, auf
die in den nachstehenden Erwägungen im einzelnen einzutreten ist, wird
aus Art. 16 ANAG abgeleitet, dass die Zulassung von Fremdarbeitern nur in
Frage komme, wenn sie wirtschaftlich erwünscht sei und überfremdungsmässig
nicht allzusehr ins Gewicht falle. Aus diesen Gesichtspunkten seien in Bern
im Jahre 1957 insgesamt 25, 1958 keine, 1959 33 und 1960 52 Fremdmaler
zugelassen worden, womit der Bedarf habe gedeckt werden können. Wenn
Stucki für seinen kleinen bis mittleren Betrieb für 1959 insgesamt 18
Fremdmaler beanspruche, so stehe dies in keinem angemessenen Verhältnis
zum Allgemeinbedarf in Bern und falle auch gesamtschweizerisch vollständig
aus dem Rahmen. Es gehe nicht an, einem Arbeitgeber zu gestatten, mit
einer grossen Zahl von Fremdarbeitern einen Auftrag in kurzer Zeit zu
erledigen und damit das Gleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt zu stören. Dass
das Gesuch Stuckis um Zuteilung von 18 Fremdarbeitern stark übersetzt sei,
ergebe ferner der Vergleich mit der Lohnsumme und der Arbeiterzahl anderer
Firmen; er hätte seine Arbeiter nur während 3-4 Monaten beschäftigen
können und für den Rest des Jahres weder für die Ausländer noch für die
Schweizer genügend Arbeit gehabt.
B.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragt Karl Stucki,
der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 5. Juli 1960 sei
aufzuheben. Als Beschwerdegrund wird Verletzung des Art. 4 BV durch
Willkür, formelle Rechtsverweigerung und rechtsungleiche Behandlung
geltend gemacht.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt die Abweisung der
Beschwerde.
Dar Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der angefochtene Entscheid betrifft die Bewilligung zur Einstellung
ausländischer Arbeitskräfte im Jahre 1959. Nachdem dieses Jahr verstrichen
ist, hat der Beschwerdeführer - von der Kostenauflage und der Verweigerung
einer Parteientschädigung für das kantonale Verfahren abgesehen - kein
aktuelles praktisches Interesse mehr an der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids. Trotzdem kann die Beschwerde nicht als gegenstandslos
behandelt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird
vom Erfordernis des aktuellen Interesses dann abgesehen, wenn sich
die Beschwerde gegen Eingriffe richtet, die sonst überhaupt nie vom
Bundesgericht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden könnten
und sich anderseits jederzeit in gleicher Weise wiederholen können
(BGE 49 I 364 Erw. 2, 60 I 120 und 210, 80 I 141). So verhält es sich
aber hier, da Gesuche wie das des Beschwerdeführers jedes Jahr gestellt
werden können und angesichts der Dauer des kantonalen Rekursverfahrens
und des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens der bundesgerichtliche
Entscheid kaum je so frühzeitig gefällt werden dürfte, dass er, im
Falle der Gutheissung der Beschwerde, die Einstellung ausländischer
Arbeitskräfte noch im betreffenden Jahre ermöglicht. Doch hat sich
das Bundesgericht bei der Beurteilung einer solchen des aktuellen
Interesses entbehrenden Beschwerde auf die Entscheidung derjenigen
Fragen zu beschränken, die grundsätzlicher Natur sind und sich jedes
Jahr genau gleich wieder stellen können (vgl. BGE 49 I 366 oben); ausser
Betracht fällt die Würdigung von Verhältnissen, die sich von Jahr zu
Jahr ändern. Auf die vorliegende Beschwerde ist daher nur insoweit
einzutreten, als es um die vom Beschwerdeführer in den Vordergrund
gestellte Frage geht, welche Gesichtspunkte und Verhältnisse für die
Zulassung ausländischer Arbeitskräfte massgebend sind und von den
kantonalen Behörden berücksichtigt werden dürfen; dagegen ist nicht zu
prüfen, ob die besondern Verhältnisse, die im Jahre 1959 bestanden und
in Betracht fielen, die Abweisung des vom Beschwerdeführer für dieses
Jahr gestellten Gesuchs als verfassungswidrig erscheinen lassen.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer rügt zunächst als formelle Rechtsverweigerung,
dass der Regierungsrat nicht über alle im kantonalen Rekursverfahren
gestellten Rechtsbegehren entschieden habe.
Das ursprüngliche Rekursbegehren des Beschwerdeführers stimmte
mit dem am 21. Mai 1959 bei der kantonalen Fremdenpolizei gestellten
und von dieser am 10. Juli 1959 abgewiesenen Gesuch überein und ging
auf Zusicherung der Bewilligung zum Stellenantritt von 15 Fremdmalern
für das Jahr 1959. Nachdem dieses Jahr jedoch verstrichen war, bevor
über den Rekurs entschieden wurde, wandelte der Beschwerdeführer sein
ursprüngliches Rekursbegehren mit Eingaben vom 19. Februar 1960 in
ein Feststellungsbegehren um. Dabei verlangte er aber nicht nur die
Feststellung, dass sein Gesuch vom 21. Mai 1959 begründet gewesen sei
und er Anspruch auf die erwähnte Zusicherung gehabt habe (lit. a),
sondern überdies die Feststellungen, dass das vom Arbeitsamt der Stadt
Bern eingeführte Kontingentsystem gesetzwidrig sei (lit. b) und die
innerbetrieblichen Verhältnisse des Beschwerdeführers im Hinblick auf die
Bewilligung von Fremdarbeitern in jeder Hinsicht genügen (lit. c). Mit
der staatsrechtlichen Beschwerde wird beanstandet, dass der Regierungsrat
über diese beiden letzteren Feststellungsbegehren nicht im Dispositiv
seines Beschlusses klar entschieden, sondern zu ihnen lediglich in den
Motiven und in wenig bestimmter Form Stellung genommen habe.
Das Bundesgericht hat von jeher angenommen, dass eine kantonale Behörde
eine formelle Rechstverweigerung begehe und Art. 4 BV verletze, wenn
sie ein bei ihr gestelltes Gesuch nicht an die Hand nehme und behandle
(FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 418 unten und die
dort in Anm. 44 zitierten Urteile BGE 3 S. 429, 4 S. 194, 15 S. 28, 23
S. 979, 31 I 383, 38 I 16). Indessen sind nach dieser Rechtsprechung die
Behörden zur Behandlung der ihr unterbreiteten Gesuche nur verpflichtet,
wenn und soweit sie dafür zuständig sind, und diese Zuständigkeit ist vom
Beschwerdeführer, der einer Behörde Rechtsverweigerung vorwirft, darzutun.
Vorliegend steht fest, dass die kantonale Fremdenpolizei in erster
und der Regierungsrat in zweiter Instanz zuständig waren, über das vom
Beschwerdeführer gestellte Begehren um Zulassung von Fremdarbeitern zu
entscheiden (Art. 15 und 18 ANAG sowie die gestützt auf Art. 25 Abs
3 ANAG erlassene VO des Regierungsrates des Kantons Bern vom 12. Mai
1959). Dagegen hat der Beschwerdeführer nicht dargetan und ist nicht
ersichtlich, auf Grund welcher Bestimmung diese Behörden zuständig und
verpflichtet wären, über die von ihm gestellten Feststellungsbegehren
zu entscheiden. Der in der Beschwerde in diesem Zusammenhang angerufene
Art. 6 Abs. 3 ANAV bestimmt nur, dass die Behörde einem Arbeitgeber
die Zusicherung der Bewilligung zum Stellenantritt für einen noch nicht
bestimmten Ausländer erteilen kann. Hieraus lässt sich unmöglich ableiten,
die Fremdenpolizeibehörden seien verpflichtet, über Feststellungsbegehren
zu entscheiden wie diejenigen des Beschwerdeführers, dass das
Kontingentssystem unzulässig sei und die innerbetrieblichen Verhältnisse in
seinem Geschäft genügen. Die mit diesen Begehren aufgeworfenen Fragen sind
freilich von Bedeutung für den Entscheid über die vom Beschwerdeführer
verlangte Zulassung von Fremdarbeitern, doch im Sinne blosser Motive,
weshalb es nicht zu beanstanden ist, wenn der Regierungsrat zu diesen
Fragen lediglich in den Erwägungen des angefochtenen Entscheids Stellung
genommen hat. Der Einwand des Beschwerdeführers, dass er nur dann,
wenn im Dispositiv darüber entschieden sei, die Möglichkeit habe, diese
Fragen dem Bundesgericht zu unterbreiten, ist unbehelflich. Wohl kann
sich die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen das Dispositiv, nicht
gegen blosse Motive richten. Beim Entscheid darüber, ob eine kantonale
Verfügung willkürlich sei, sind aber notwendig auch die Motive in Betracht
zu ziehen, da Willkür nur vorliegt, wenn die Verfügung mit Wortlaut und
Sinn der massgebenden Rechtssätze unvereinbar und mit keinen sachlichen
Überlegungen zu vertreten ist. In den nachstehenden Erwägungen wird
denn auch zu prüfen sein, ob die Erwägungen des Regierungsrates, die
sich auf jene Fragen beziehen, dem Vorwurfe der Willkür standhalten und
den angefochtenen Entscheid zu rechtfertigen vermögen. Dagegen kann eine
Verletzung von Art. 4 BV nicht schon darin liegen, dass der Regierungsrat
nur in der Begründung, nicht im Dispositiv des angefochtenen Entscheids
darüber entschieden hat.
(4./5. - Ausführungen darüber, dass der Regierungsrat weder die
innerbetrieblichen Verhältnisse beim Beschwerdeführer berücksichtigt noch
dessen Gesuch wegen Überschreitung eines Kontingents abgewiesen hat und
die diesbezüglichen Rügen unbegründet sind.)
Erwägung 6
6.- Zu prüfen bleibt, ob die Gründe, die für den Regierungsrat
entscheidend waren, sich noch im Rahmen der massgebenden Vorschriften
halten oder offensichtlich darüber hinausgehen, ferner ob sie auf eine
rechtsungleiche Behandlung des Beschwerdeführers hinauslaufen.
Nach Art. 16 Abs. 1 und 2 ANAG haben die Bewilligungsbehörden bei ihren
Entscheidungen die "geistigen und wirtschaftlichen Interessen sowie den
Grad der Überfremdung des Landes zu berücksichtigen" und in den Fällen,
wo der Ausländer eine Stelle antreten will, in der Regel das Gutachten des
zuständigen Arbeitsnachweises einzuholen. In Ausführung dieser Vorschrift
bestimmt Art. 7 ANAV, dass die "Prüfung der Lage des Arbeitsmarktes
und der wirtschaftlichen Interessen des Landes im Zusammenhang mit
dem Stellenantritt von Ausländern Aufgabe der Arbeitsmarktbehörden" ist
(Abs. 2) und die kantonale Fremdenpolizei (die nach Art. 15 in Verbindung
mit 18 Abs. 2 ANAG über Aufenthaltsbewilligungen für Saisonarbeiter und
-angestellte entscheidet) sich "an das Gutachten des Arbeitsamtes und
seine Anträge zu halten" hat (Abs. 4). In Betracht fällt ferner Art. 4
ANAG, wonach die Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der
Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von
Aufenthalt, Niederlassung und Toleranz entscheidet. Angesichts dieser
letzteren Bestimmung und der in den genannten Vorschriften verwendeten
weiten Begriffe wie "wirtschaftliche Interessen des Landes" und "Lage des
Arbeitsmarktes" könnte dem Regierungsrat nur dann Willkür vorgeworfen
werden, wenn er sein Ermessen offensichtlich missbraucht und sich von
unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden oder
zuwiderlaufenden Erwägungen hätte leiten lassen.
a) Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, dass es ausschliesslich
auf seinen konkreten Bedarf an Fremdarbeitern ankomme und es willkürlich
sei, wenn der Regierungsrat daneben den "Allgemeinbedarf in Bern"
in Betracht ziehe. Da die erwähnten Vorschriften offensichtlich den
Schutz des einheimischen Arbeitsmarktes bezwecken und deshalb die
Berücksichtigung der "wirtschaftlichen Interessen des Landes" und der
"Lage des Arbeitsmarktes" vorschreiben, so ist es keineswegs abwegig, wenn
die Behörden nicht einfach auf den vom Gesuchsteller geltend gemachten
Bedarf abstellen, sondern die Lage des betreffenden Gewerbes im ganzen
Gemeindegebiet und darüber hinaus berücksichtigen. Um zu erreichen,
dass die einheimischen Arbeitskräfte möglichst das ganze Jahr über
beschäftigt sind und dass auch die Fremdarbeiter nicht schon nach kurzer
Zeit wieder entlassen werden, darf bei der Zulassung von Fremdarbeitern
eine gewisse Zurückhaltung geübt werden. Insbesondere können nicht
einzelne Geschäftsinhaber verlangen, dass ihnen durch Zuteilung einer
grossen Zahl von Fremdarbeitern die Möglichkeit verschafft werde,
Arbeiten in kürzerer Frist als die Konkurrenten auszuführen und damit
Aufträge an sich zu ziehen. Aus dem Gesichtspunkt der Rechtsgleicheit
müsste sämtlichen Firmen die Einstellung von mehr Fremdarbeitern bewilligt
werden, was bald dazu führen würde, dass die einheimischen Arbeitskräfte
nicht mehr das ganze Jahr über und die ausländischen nicht mehr während
der ganzen Bausaison beschäftigt werden könnten. Im Hinblick auf diese
unerwünschten Folgen und in diesem Sinne durfte der Regierungsrat sehr
wohl einen "Allgemeinbedarf" im Gemeindegebiet in Betracht ziehen. Dass er
dabei die besonderen Verhältnisse im Bau- und insbesondere im Malergewerbe
offensichtlich verkannt habe, wie in der Beschwerde behauptet wird, ist
nicht dargetan. (Es folgen Ausführungen darüber, dass der Regierungsrat
auch den konkreten Bedarf des Beschwerdeführers geprüft hat und sein
Entscheid auch in diesem Punkte vor Art. 4 BV standhält.)