BGE 86 I 312
86 I 312
45. Urteil vom 2. Dezember 1960 i.S. Bosshard & Co. gegen
Eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Regeste
Der Rechtssatz als Grundlage der Verwaltung. Die auf Grund des
Bundesbeschlusses vom 28. September 1956 zu treffenden wirtschaftlichen
Massnahmen gegenüber dem Ausland sind grundsätzlich auf dem
Verordnungswege, d.h. durch Rechtssatz, und nicht durch Verwaltungsakt
anzuordnen.
Sachverhalt
A.- Sofern ausländische Massnahmen oder ausserordentliche Verhältnisse
im Ausland den Waren- (oder Zahlungs-) Verkehr der Schweiz derart
beeinflussen, dass wesentliche schweizerische Wirtschaftsinteressen
beeinträchtigt werden, kann der Bundesrat nach Art. 1 Abs. 1 lit. a
des Bundesbeschlusses über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem
Ausland vom 28. September 1956 für so lange, als es die Umstände
erfordern, "die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr von Waren überwachen,
bewilligungspflichtig erklären, beschränken oder verbieten". Nach
Art. 2 Abs. 1 des Bundesbeschlusses hat der Bundesrat die erforderlichen
Ausführungsbestimmungen aufzustellen. Gestützt darauf hat der Bundesrat,
soweit hier wesentlich, erlassen:
a) die Verordnung über den Warenverkehr mit dem Ausland vom
17. Dezember 1956, die Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften enthält
und die Grundsätze umschreibt, die bei der Erteilung der Bewilligung für
die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr der Waren massgebend sind, welche der
Bundesrat der Bewilligungspflicht unterstellt;
b) den Bundesratsbeschluss Nr. 1 über die Wareneinfuhr (BRB Nr. 1)
vom 17. Dezember 1956, nach dessen Art. 1 die Einfuhr einer Anzahl
namentlich aufgeführter Waren (unter anderem von Wirk- und Strickwaren)
nur mit einer besondern Bewilligung der Sektion für Ein- und Ausfuhr der
Handelsabteilung des Volkswirtschaftsdepartements zulässig ist;
c) den Bundesratsbeschluss Nr. 3 über die Wareneinfuhr (BRB Nr. 3) vom
16. Oktober 1959, der in Art. 1 die Einfuhr der in Art. 2 genannten (gemäss
BRB Nr. 1 der Bewilligungspflicht unterstehenden) Textilien (worunter
von Wirk- und Strickwaren) "zu Kontrollzwecken einer Preisüberwachung"
unterwirft und in Art. 3 vorsieht, dass das Volkswirtschaftsdepartement
"die Einfuhr mit Bezug auf bestimmte Herstellungsländer und auf
Textilwaren, die in Art. 2 genannt sind, davon abhängig machen (kann),
dass der Preis der Ware zertifiziert worden ist".
Wie sich aus dem 60. Bericht des Bundesrats an die Bundesversammlung
betreffend die gemäss Bundesbeschluss vom 28. September 1956 erlassenen
wirtschaftlichen Massnahmen gegenüber dem Ausland ergibt, wurde der BRB
Nr. 3 insbesondere im Hinblick auf die Einfuhr von Textilien aus Ostasien
aufgestellt. Das Preiszertifizierungsverfahren gibt nach dem genannten
Bericht der Verwaltung die Möglichkeit, die Textilien, die in Art. 2 des
erwähnten Erlasses bezeichnet sind, "nur dann zur Einfuhr zuzulassen, wenn
die Preise in einem annehmbaren Verhältnis zu denjenigen vergleichbarer
schweizerischer Produkte stehen" (BBl 1959 Bd. II S. 1419).
B.- Die Kommanditgesellschaft Emil Bosshard & Co. in Zürich hat am
18. Januar 1960 bei der Sektion für Ein- und Ausfuhr der Handelsabteilung
des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements ein Einfuhrgesuch für 490 10/12
Dutzend Damenpullover japanischen Ursprungs aus Wolle (Tarifnummer 60
05.42) im Grenzwert von Fr. 80'237.-- eingereicht.
Das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement hat das Einfuhrgesuch am
28. Juli 1960 abgewiesen. Es hat dazu ausgeführt, es habe das Begehren
gestützt auf Art. 3 des BRB Nr. 3 dem Preiszertifizierungsverfahren
unterstellt. Nach dem Gutachten der Paritätischen Kommission der
Schweiz. Textil-Treuhandstelle liege der Preis der zur Einfuhr angemeldeten
Ware um 35,2% und 36,3% unter den Preisen vergleichbarer schweizerischer
Produkte der selben Handelsstufe. Dieser Unterschied überschreite nach den
zur Zeit geltenden Kriterien das tragbare Mass. Der Preis der Gegenstand
des Gesuchs bildenden Ware könne deshalb nicht zertifiziert werden.
C.- Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt
die Kommanditgesellschaft Emil Bosshard & Co., es sei der Entscheid
des Volkswirtschaftsdepartements aufzuheben und die nachgesuchte
Einfuhrbewilligung zu erteilen. Zur Begründung der Beschwerde wird
ausgeführt, gemäss Art. 3 des BRB Nr. 3 gelte das Zertifizierungsverfahren
für alle Waren aus bestimmten Ursprungsländern. Da es in einer
unbeschränkten Zahl von Fällen zur Anwendung gelange, müsse es durch
Erlass eingeführt werden; es gehe nicht an, es in jedem einzelnen Fall
durch besondere Verfügung in Kraft zu setzen. Als Anordnung allgemein
verpflichtender Natur müsse die Einführung des Zertifizierungsverfahrens
in der eidgenössischen Gesetzessammlung veröffentlicht werden, um für
den Bürger verbindlich zu sein. Eine solche Veröffentlichung sei bisher
nicht erfolgt. Der angefochtene Entscheid sei deswegen unrechtmässig.
Das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement schliesst auf Abweisung
der Beschwerde. Es macht geltend, Art. 3 des BRB Nr. 3 ermächtige
es, die Einfuhr der in Art. 2 genannten Textilien aus bestimmten
Herstellungsländern der Preiszertifizierung zu unterstellen. Besondere
Inkraftsetzungsbestimmungen seien danach nicht notwendig. Das Departement
sei frei, die Zertifizierung allgemein oder im Einzelfall anzuordnen, wobei
allerdings die Gebote der Rechtsgleichheit zu beachten seien, wonach das
Verfahren auf alle Waren gleicher Art und Herkunft anzuwenden sei. Mit
Bezug auf die Einfuhr von Textilien aus Japan habe das Departement aus
politischen Rücksichten, im Hinblick auf die schwebenden Verhandlungen
und wegen der Bindungen, die sich aus der Zugehörigkeit jenes Landes
zum GATT ergäben, auf die allgemeine Einführung der Zertifizierung
verzichtet und diese lediglich in den einzelnen Fällen angeordnet. Es sei
dabei rechtsgleich vorgegangen, indem es sämtliche Einfuhrgesuche diesem
Verfahren unterstellt habe. Da bei der Behandlung jedes einzelnen Gesuchs
der Preis der einzuführenden Ware mit den entsprechenden Schweizerpreisen
zu vergleichen sei, müsse in jedem Fall ein besonderer Entscheid getroffen
werden. Dieser Entscheid sei als blosser Verwaltungsakt nicht in die
eidgenössische Gesetzessammlung aufzunehmen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 6 lit. b des Bundesbeschlusses über wirtschaftliche
Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 28. September 1956 können
Entscheide eines Departements über die Verweigerung und den Entzug von
Bewilligungen, Einfuhrzertifikaten und anderen Bescheinigungen ähnlicher
Art mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten
werden. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Abweisung eines
Einfuhrgesuchs durch das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Sie ist
frist- und formgerecht erhoben worden. Ihrer Anhandnahme steht mithin
nichts entgegen.
Erwägung 2
2.- Der genannte Bundesbeschluss ermächtigt den Bundesrat in Art. 1
Abs. 1 lit. a, unter den eingangs erwähnten Voraussetzungen die Einfuhr,
Ausfuhr und Durchfuhr von Waren zu überwachen, bewilligungspflichtig
zu erklären, zu beschränken oder zu verbieten. Die Beantwortung der
Frage, auf welchem Wege diese Massnahmen anzuordnen seien, wird durch
die rechtsstaatliche Struktur der Eidgenossenschaft vorgezeichnet. Der
Rechtsstaat kennzeichnet sich in formeller Hinsicht vornehmlich dadurch,
dass der Aufgabenkreis und die Befugnisse der einzelnen staatlichen
Machtträger durch Rechtssätze, das heisst durch generelle abstrakte Normen
festgelegt sind. Durch diese Bindung der staatlichen Gewaltenträger
soll der Bürger vor nicht voraussehbaren staatlichen Eingriffen, vor
rechtsungleicher Behandlung und bis zu einem gewissen Grade zudem vor
der willkürlichen Handhabung der staatlichen Befugnisse geschützt werden
(GIACOMETTI, Verwaltungsrecht, S. 5 ff.). Was die Verwaltung anbelangt,
erfordert es neben dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmässigkeit der
Verwaltung auch die Notwendigkeit einer rationellen Verwaltung, also das
Ordnungsprinzip der Verwaltung, dass die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden
inhaltlich durch generelle abstrakte Normen bestimmt sein muss (GIACOMETTI,
Das Vollmachtenregime der Eidgenossenschaft, S. 9). Im Lichte dieser
Grundsätze ist auch Art. 2 Abs. 1 des angeführten Bundesbeschlusses
auszulegen, wonach der Bundesrat die erforderlichen Ausführungsvorschriften
erlässt. Dass er die "erforderlichen" Ausführungsvorschriften aufzustellen
hat, bedeutet einerseits, dass er sich im Sinne der Verhältnismässigkeit
staatlicher Eingriffe auf das Notwendige zu beschränken hat, das heisst
auf den Erlass jener Normen, die zur Erreichung des gesetzten Zieles
unumgänglich sind. Die Ermächtigung, die erforderlichen Ausführungs
"vorschriften" aufzustellen, schliesst andererseits nach dem Gesagten
auch den Auftrag in sich, überall dort, wo die zu treffenden Massnahmen
einer Normierung zugänglich sind, Rechtssätze zu erlassen.
Der Bundesrat handhabt die ihm erteilten Vollmachten in diesem
Sinne: Soweit nicht der Abschluss zwischenstaatlicher Abkommen (Art. 1
Abs. 1 lit. c des Bundesbeschlusses) in Frage kommt, die ihrerseits
Rechtssätze enthalten, ordnet er die von ihm zu treffenden Massnahmen
in Verordnungen an, die je nach Inhalt und Tragweite als solche oder als
Bundesratsbeschlüsse bezeichnet werden. Er hat in der Verordnung über den
Warenverkehr mit dem Ausland vom 17. Dezember 1956 die Behörden eingesetzt,
welche die auf Grund des Bundesbeschlusses angeordneten Massnahmen
durchzuführen haben (Art. 1-3), hat allgemeine Verfahrensvorschriften
aufgestellt (Art. 5 ff.) und die Grundsätze umschrieben, die für die
Erteilung der Bewilligungen massgebend sind (Art. 4). Er hat sodann
im BRB Nr. 1 die Einfuhr einer Anzahl namentlich aufgeführter Waren
bewilligungspflichtig erklärt. Mit Bezug auf das Bewilligungsverfahren
liegt damit ein geschlossenes System von Rechtssätzen vor, die den
Verwaltungsbehörden zwar im einzelnen einen weiten Spielraum freien
Ermessens lassen, deren Tätigkeit jedoch im Grundsätzlichen inhaltlich
genau umreissen.
Erwägung 3
3.- Die Preiszertifizierung, die hier zur Erörterung steht,
ist eine besondere Form der Einfuhrbeschränkung. Art. 1 Abs. 1
lit. a des Bundesbeschlusses stellt diese Massnahme an die Seite
des Bewilligungsverfahrens. Wie für dieses, so gilt auch für die
Preiszertifizierung das aus Art. 2 Abs. 1 des Bundesbeschlusses fliessende
Rechtsetzungsgebot. Der Bundesrat hat in Art. 1 des BRB Nr. 3 die Einfuhr
der in Art. 2 genannten (gemäss BRB Nr. 1 der Bewilligungspflicht
unterstehenden) Textilien "zu Kontrollzwecken einer Preisüberwachung
unterworfen". Diese Massnahme bildet offensichtlich die Vorstufe zu
der in Art. 3 des BRB Nr. 3 vorgesehenen Preiszertifizierung. Nach der
letzterwähnhnl ten Vorschrift "kann" das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement
die Einfuhr mit Bezug auf bestimmte Herstellungsländer und auf Textilwaren,
die in Art. 2 des BRB aufgezählt sind, davon abhängig machen, dass der
Preis der Ware zertifiziert worden ist. In seinem 60. Bericht an die
Bundesversammlung betreffend die gemäss Bundesbeschluss vom 28. September
1956 erlassenen wirtschaftlichen Massnahmen gegenüber dem Ausland hält
der Bundesrat fest, dass das Volkswirtschaftsdepartement "ermächtigt"
ist, "nötigenfalls" ein Preiszertifizierungsverfahren einzuführen (BBl
1959 Bd. II S. 1419). Der Bundesrat hat damit entgegen den Einwendungen
der Beschwerdeantwort die Preiszertifizierung nicht selbst in Kraft
gesetzt; er hat vielmehr dem Volkswirtschaftsdepartement die Vollmacht
zu deren Einführung erteilt. Bei einer Delegation bzw. Subdelegation,
wie sie hier vorliegt, gehen mit den übertragenen Zuständigkeiten auch
die daran haftenden Vorbehalte und Verpflichtungen auf den Delegatar
bzw. Subdelegatar über. Das Volkswirtschaftsdepartement untersteht demnach
hinsichtlich der Preiszertifizierung Art. 2 Abs. 1 des Bundesbeschlusses
in gleicher Weise wie der Bundesrat. Es hat, soweit die Massnahme
einer rechtssatzmässigen Regelung zugänglich ist, die "erforderlichen
Ausführungsvorschriften" zu erlassen.
Das Volkswirtschaftsdepartement anerkennt, dass die Preiszertifizierung
um der Rechtsgleichheit willen auf alle Waren gleicher Art und Herkunft
gleichmässig anzuwenden ist. Das Verfahren gelangt somit notwendigerweise
in einer unbestimmten Zahl von Fällen zur Anwendung; es ergreift nicht nur
einzelne ausgewählte Fälle. Eine Ordnung zu schaffen, die eine unbestimmmte
Zahl von Fällen erfasst, ist aber Sache des Rechtssatzes, insbesondere
des Gesetzes oder der Verordnung, und nicht des Verwaltungsakts. Will
das Volkswirtschaftsdepartement von der ihm eingeräumten Befugnis zur
Einführung der Preiszertifizierung Gebrauch machen, so hat es diese
Massnahme mithin durch generell abstrakte Norm, durch eine "Verfügung"
(wie die Verordnungen der Departemente herkömmlicherweise genannt
werden), in Kraft zu setzen. Um den Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit
und der ordnungsgemässen Verwaltung zu genügen, die in Art. 2 Abs. 1
des Bundesbeschlusses ihren Niederschlag gefunden haben, hat ein solcher
Erlass, ähnlich wie das in Art. 4 der Verordnung vom 17. Dezember 1956
hinsichtlich des Bewilligungsverfahrens geschehen ist, die allgemeinen
Richtlinien festzulegen, nach denen die Preisvergleichung vorzunehmen
ist. Die Natur der Sache steht einer Rechtsetzung auf diesem Gebiet
nicht entgegen. Wenn die Handelsabteilung in der Lage war, für die
Zertifizierung der Einfuhr von Textilien aus China interne Weisungen
herauszugeben, und wenn das Departement im angefochtenen Entscheid
auf eine Aufstellung "zur Zeit geltender Kriterien" verweist, so
zeigt das, dass sich solche allgemeine Richtlinien rechtssatzmässig
festlegen lassen. Aus den Richtlinien ergibt sich mittelbar auch der
Anwendungsbereich des Verfahrens. Durch die allgemeine und abstrakte
Fassung solcher Normen lässt sich eine politisch unerwünschte, ja unter
Umständen gegen staatsvertragliche Bindungen verstossende Diskriminierung
bestimmter Herkunftsstaaten vermeiden. Da das Departement seine Erlasse
jederzeit kurzfristig aufheben und abändern kann, ist die erforderliche
rasche Anpassung an die Verhältnisse gewährleistet.
Erwägung 4
4.- Ist im einzelnen Fall darüber zu befinden, ob der Preis der zur
Einfuhr angemeldeten Ware nach Massgabe der bestehenden Richtlinien in
einem annehmbaren Verhältnis zu den Preisen vergleichbarer Schweizerware
stehe und ob demzufolge das Einfuhrgesuch gutzuheissen sei, so stellt
das, wie die Beschwerdeantwort richtig ausführt, Gegenstand eines
Verwaltungsaktes (eines "Entscheids") dar. Dieser Verwaltungsakt muss sich
aber, um eine gesetzliche Grundlage zu besitzen, auf einen entsprechenden
Rechtssatz stützen können.
Nach Art. 4 lit. f des Bundesgesetzes über die Rechtskraft der
bereinigten Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen und über die neue
Reihe der Sammlung vom 12. März 1948 sind Verordnungen und Verfügungen
des Bundesrats und seiner Departemente, die allgemein verpflichtende
Vorschriften aufstellen, in die Gesetzessammlung aufzunehmen. Sie sind
gemäss Art. 9 Abs. 1 des Gesetzes für den Bürger nur verbindlich, wenn
sie in dieser Sammlung veröffentlich sind. Die Gesetzessammlung enthält
keinen Erlass des Volkswirtschaftsdepartements über die Einführung der
Preiszertifizierung. Ohne einen solchen Rechtssatz entbehrt die Anwendung
dieses Verfahrens auf das Einfuhrgesuch der Beschwerdeführerin der
gesetzlichen Grundlage. Der angefochtene Entscheid ist daher ungültig und
deshalb aufzuheben. Da der Erteilung der nachgesuchten Einfuhrbewilligung
auch im übrigen nichts entgegensteht, ist diesem Begehren zu entsprechen.