BGE 86 I 187
86 I 187
27. Urteil vom 3. Juni 1960 i.S. Rheinsand & Kies AG gegen Regierungsrat
des Kantons Basel-Landschaft. Regeste
Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung, BG vom 16. März 1955.
1. Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Gründe. Bleibt neben diesem
Rechtsmittel Raum für eine staatsrechtliche Beschwerde? (Erw. 2, 3).
2. Zuständigkeit des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft
(Erw. 4).
3. Bedingte Bewilligung des Betriebes einer Kiesgrube im Einzugsgebiet
von Grundwasserfassungen (Erw. 5-13).
4. Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Erw. 14).
Sachverhalt
A.- Die Rheinsand & Kies AG ist Eigentümerin der zum "Hardacker"
gehörenden Parzellen Nr. 1262 und 1314-1317 in Muttenz. Sie betreibt dort
ein Kies- und Sandwerk. Unmittelbar daneben befindet sich ein weiteres
solches Werk, das von Gottlieb Sutter betrieben wird. Der das Gebiet der
beiden Unternehmungen im Norden begrenzende Hardwald und dessen Umgebung
bergen bedeutende Grundwasservorkommen, welche den - seit 1954 durch das
Kraftwerk Birsfelden aufgestauten - Rhein und die Birs begleiten. Der
Grundwassersee unter dem Hardwald wird durch Rheinwasser, welches von der
Hardwasser AG herangeführt und zum Versickern gebracht wird, künstlich
angereichert. Die Grundwasservorkommen dieser Gegend werden für die
Versorgung der Stadt Basel und verschiedener Vorortsgemeinden mit Trink-
und Brauchwasser herangezogen. Dazu dienen die ausgedehnten Pumpanlagen
der Hardwasser AG im Hardwald, ferner einige Pumpwerke der Gemeinden
Muttenz und Birsfelden.
B.- Die Rheinsand & Kies AG hatte von der Gemeinde Muttenz am 20. Juni
1950 die Bewilligung erhalten, auf einem Teil ihres heutigen Grundbesitzes
im "Hardacker" Kies und Sand zu gewinnen. Im Mai 1958 stellte sie bei
der Gemeinde das Gesuch, es sei ihr die Ausbeutung von Kies und Sand
auch für die inzwischen (in den Jahren 1953 und 1957) dazugekauften,
ihrer bestehenden Grube benachbarten Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317
zu bewilligen. Der Gemeinderat leitete das Gesuch an den Regierungsrat
des Kantons Basel-Landschaft weiter, mit dem Antrage, für diese Parzellen
die staatliche Schürfbewilligung, welche in § 4 des gestützt auf § 65
des kantonalen Baugesetzes erlassenen, seit dem 20. November 1950 in
Kraft stehenden Gemeindereglementes betreffend die Erschliessung und
Ausbeutung von Materialgruben vom 20. Juni 1950 in bezug auf Gruben
im Grundwassergebiet vorbehalten ist, zu erteilen und der Gemeinde die
Bedingungen des Kantons bekanntzugeben, damit sie in deren Bewilligung
aufgenommen werden könnten.
Der Regierungsrat beschloss am 16. Dezember 1958, die staatliche
Schürfbewilligung für die Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 nicht zu
erteilen. Der Entscheid stützt sich auf Art. 4 Abs. 2 des BG über den
Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 16. März 1955 (GSchG,
AS 1956 S. 1533). In der Begründung wird ausgeführt, jene Grundstücke
lägen über einem grossen Grundwasserstrom und seien nicht weit von den
nächsten Grundwasserfassungen der Hardwasser AG entfernt. Die Anlage und
die Auffüllung einer Kiesgrube in diesem Gebiet seien daher geeignet,
Verunreinigungen des Grundwassers, welches für die Stadt Basel und
weitere Gemeinden von grosser Bedeutung sei, zu verursachen. Wohl habe der
Regierungsrat am 6. Mai 1958 der Firma Gottlieb Sutter für die benachbarte
Parzelle Nr. 326 eine Schürfbewilligung erteilt, aber mit schweren
Bedenken und nur ausnahmsweise (Art. 4 Abs. 5 GSchG); gleichzeitig habe
er den generellen Beschluss gefasst, für das betreffende Gebiet keine
weiteren Bewilligungen mehr zu geben. Übrigens habe die Rheinsand &
Kies AG widerrechtlich mit der Ausbeutung des in Frage stehenden Areals
begonnen; auch habe sie veranlasst werden müssen, Stoffe, welche das
Grundwasser gefährden, aus der Grube zu entfernen. Diese Vorkommnisse
liessen befürchten, dass sie die einschneidenden Bedingungen, die an eine
neue Bewilligung geknüpft werden müssten, nicht einhalten würde.
C.- Die Rheinsand & Kies AG erhebt gegen den ihr die Schürfbewilligung
verweigernden Entscheid des Regierungsrates Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und staatsrechtliche Beschwerde.
a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt sie, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei ihr die Bewilligung
für die Ausbeutung von Kies und Sand auf den Parzellen Nr. 1315, 1316
und 1317 zu erteilen; eventuell seien an diese Bewilligung nur sachlich
begründete Sicherungsmassnahmen zu knüpfen, welche für den Ausschluss
einer allfälligen Gefährdung des Grundwassers absolut unerlässlich
seien; ganz eventuell dürften diese Auflagen im Ausmass gleiche oder
ähnliche Bedingungen, wie sie der Regierungsrat im Entscheid vom 6. Mai
1958 gegenüber Sutter festgelegt habe, nicht überschreiten. In erster
Linie wird verlangt, dass das Gericht selber in diesem Sinne in der
Sache entscheide; in zweiter Linie, dass es die Angelegenheit an den
Regierungsrat zurückweise mit der Bestimmung, die Gemeinde Muttenz dürfe
so entscheiden; in dritter Linie, dass es zurückweise mit der Bestimmung,
der Regierungsrat habe seinerseits im gleichen Sinne zu entscheiden.
Zur Begründung wird geltend gemacht, der angefochtene Beschluss
verletze das eidg. Gewässerschutzgesetz und sei unangemessen. Er verstosse
auch gegen Art. 4 BV und gegen die Eigentumsgarantie, die sich aus dieser
Bestimmung und § 9 der kantonalen Staatsverfassung ergebe.
b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird beantragt, den
angefochtenen Entscheid aufzuheben. Die Begründung wiederholt die in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebrachten Rügen, dass Art. 4 BV und
die Eigentumsgarantie verletzt seien.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft beantragt, auf
die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei
sie abzuweisen; die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei, soweit darauf
eingetreten werden könne, abzuweisen.
Der Gemeinderat von Muttenz erachtet die Ausführungen der
staatsrechtlichen Beschwerde zum grössten Teil als richtig.
Das eidg. Departement des Innern vertritt in der Vernehmlassung zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Auffassung, die sich weitgehend mit
derjenigen des Regierungsrates deckt.
E.- Im Verfahren vor Bundesgericht ist ein geologischhydrologisches
Gutachten eingeholt worden. Der Experte, Dr. Hansjörg Schmassmann
in Liestal, führt in seinem Bericht vom 12. Februar 1960 aus, der
Betrieb einer Kiesgrube auf den Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 werde
praktisch keine Verunreinigung von Grundwasservorkommen, welche der
Trinkwasserversorgung dienen, zur Folge haben, sofern die Bewilligung an
bestimmte Auflagen geknüpft werde.
Der Regierungsrat wendet ein, dass die vom Experten vorgeschlagenen
Schutzvorkehren nicht durchführbar seien, was die Beschwerdeführerin
bestreitet.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die verwaltungsrechtliche Kammer, in deren Geschäftskreis die
vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde fällt, kann auch die mit dieser
zusammenhängende, gleichzeitig eingereichte staatsrechtliche Beschwerde
beurteilen. Es rechtfertigt sich nicht, dass die staatsrechtliche
Beschwerde deswegen, weil darin neben Art. 4 BV auch § 9 KV
(Eigentumsgarantie) angerufen wird, gestützt auf Art. 15 Abs. 2 OG der
staatsrechtlichen Kammer in der Besetzung mit sieben Richtern zugewiesen
wird. Die Rüge der Verletzung der Kantonsverfassung könnte auch der
Dreierausschuss gemäss Art. 92 OG erledigen, und erst recht kann es
die mit fünf Richtern besetzte verwaltungsrechtliche Kammer. Über beide
Beschwerden ist in einem einzigen Urteil zu entscheiden.
Erwägung 2
2.- Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates ist in Anwendung
des eidg. Gewässerschutzgesetzes ergangen. Er konnte nicht an eine
andere kantonale Behörde weitergezogen werden, ist also ein Entscheid
der letzten kantonalen Instanz. Er unterliegt daher nach Art. 14 GSchG
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Mit diesem Rechtsmittel kann nach der allgemeinen Ordnung geltend
gemacht werden, dass der angefochtene Entscheid Bundesrecht verletze,
wobei neben Rechts- auch Tatfragen aufgeworfen werden können (Art. 104
Abs. 1, Art. 105 OG); in Streitigkeiten über den Gewässerschutz kann
damit ausserdem die Angemessenheit des Entscheides bestritten werden
(Art. 14 GSchG). Die von der Rheinsand & Kies AG erhobenen Rügen der
Verletzung des eidg. Gewässerschutzgesetzes und der Unangemessenheit
waren daher in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzubringen, was auch
geschehen ist. Auf diese Einwendungen ist einzutreten.
Neben ihnen bleibt aber kein Raum für die in der gleichen Beschwerde -
wie auch in der staatsrechtlichen Beschwerde - erhobene Rüge des Verstosses
gegen Art. 4 BV bei der Anwendung des eidg. Gewässerschutzgesetzes. Mit ihr
hat sich der Gerichtshof nicht näher zu befassen. Er hat nicht bloss unter
dem beschränkten Gesichtswinkel des Art. 4 BV, sondern frei zu prüfen,
ob die kantonale Behörde das Bundesgesetz richtig angewendet und von dem
ihr danach zustehenden Ermessen einen richtigen Gebrauch gemacht habe.
Einzutreten ist dagegen auf die - ebenfalls in beiden Beschwerden
vorgebrachte - weitere Rüge, der Regierungsrat habe im angefochtenen
Entscheid auch bei der Anwendung kantonalen Rechts gegen Art. 4 BV
verstossen. Damit wird wiederum eine Verletzung von Bundesrecht behauptet.
Der Einwand war daher mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu
machen, was die Beschwerdeführerin auch getan hat. Nach Art. 104 Abs. 1
OG kann mit diesem Rechtsmittel jede Verletzung von Bundesrecht gerügt
werden, ohne dass (wie in Art. 43 Abs. 1 OG gegenüber der Berufung)
die Rüge einer Verletzung in der Bundesverfassung garantierter
Rechte der Bürger durch kantonale Entscheide davon ausgenommen und der
staatsrechtlichen Beschwerde vorbehalten wäre. In Rechtsgebieten, in denen
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kantonale Entscheide zulässig ist,
übernimmt diese insoweit, als Verletzungen solcher verfassungsmässiger
Rechte behauptet werden, allgemein die Funktion des staatsrechtlichen
Rekurses (BGE 58 I 205 Erw. 2; 84 I 154 f.; 85 I 196 f.).
Erwägung 3
3.- Wenn und soweit die Rügen, welche die Beschwerdeführerin in beiden
Beschwerden zugleich erhebt, mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend
gemacht werden können, ist der staatsrechtliche Rekurs unzulässig (Art. 84
Abs. 2 OG). Er ist daher unzulässig, soweit die Beschwerdeführerin dem
Regierungsrat vorwirft, er habe im angefochtenen Entscheid das Gesetz
willkürlich angewendet oder sonstwie gegen Art. 4 BV verstossen. Die
einzige Rüge, welche nicht mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
vorgebracht werden kann, ist diejenige der Verletzung des § 9 KV
(Eigentumsgarantie). Aber auch in diesem Punkte kann die staatsrechtliche
Beschwerde nicht anhandgenommen werden. § 9 KV ist nicht anwendbar,
wenn der angefochtene Entscheid im Einklang mit dem Bundesrecht steht;
denn dieses geht dem kantonalen Verfassungsrecht vor. Verstösst der
Entscheid gegen Bundesrecht, so ist er aus diesem Grunde aufzuheben und
der dem Bundesrecht entsprechende Zustand herzustellen, ohne dass noch
zu prüfen wäre, ob auch § 9 KV verletzt sei. Auf die staatsrechtliche
Beschwerde ist daher durchweg nicht einzutreten.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass der Regierungsrat
zuständig sei, ihr die erbetene neue Bewilligung zu verweigern. Das ist
eine Frage des kantonalen Rechtes und daher vom Bundesgericht nur unter
dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen. Die Beschwerdeführerin behauptet
denn auch, dass in dieser Beziehung Art. 4 BV verletzt sei.
§ 65 Abs. 1 des kantonalen Baugesetzes vom 15. Mai 1941 ermächtigt
die Gemeinden, für die Erschliessung von Materialgruben Vorschriften
aufzustellen; insbesondere können die Gemeinden nach dieser Bestimmung
im Interesse des Orts- und Landschaftsbildes oder von Baugebieten
die Erschliessung oder Erweiterung solcher Gruben einschränken oder
verbieten. In der Tat berührt die Ausbeutung von Materialgruben besonders
örtliche öffentliche Interessen, und es ist gegeben, die Wahrung solcher
Interessen den Ortsbehörden anzuvertrauen. Indessen lässt sich der
Schutz der Gewässer - namentlich ausgedehnter Grundwasservorkommen - gegen
Verunreinigung durch blosse Massnahmen der Gemeinde, ohne Rücksicht auf die
Interessen benachbarter Gebiete, nicht wirksam durchführen. Es erscheint
daher als richtig, dass das Reglement betreffend die Erschliessung und
Ausbeutung von Materialgruben, welches die Gemeinde Muttenz am 20. Juni
1950 gestützt auf § 65 des Baugesetzes erlassen hat, für Gruben im
Grundwassergebiet vorgängig der Bewilligung der Gemeinde eine Bewilligung
des Regierungsrates fordert. Es besteht kein Grund zur Annahme, dass
diese Vorschrift mit jener kantonalen Gesetzesbestimmung schlechterdings
unvereinbar sei und daher gegen Art. 4 BV verstosse. Dazu kommt, dass für
den Gewässerschutz seit dem 1. Januar 1957 das Bundesgesetz massgebend ist,
das für die Kantone neue Bestimmungen aufstellt. Der Regierungsrat nimmt
an, die Zuständigkeit zur Anwendung dieser Ordnung sei nicht durch § 65
des Baugesetzes geregelt; er als oberste kantonale Verwaltungsbehörde sei
dafür auf der ganzen Linie kompetent, solange nicht durch die kantonalen
Vollziehungsbestimmungen zum Bundesgesetz - die noch ausstehen - etwas
anderes vorgesehen sei. Diese Auffassung ist gewiss nicht willkürlich. Sie
steht im Einklang mit § 23 Ziff. 3 KV, wonach der Regierungsrat für
Handhabung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Kanton sorgt. Die
Beschwerdeführerin lässt den Standpunkt des Regierungsrates denn auch für
die Anwendung von Art. 4 Abs. 5 GSchG gelten, nicht aber für die Anwendung
von Abs. 2 daselbst. Es wäre aber sonderbar, wenn die kantonale Behörde,
welche darüber zu befinden hat, ob nach Abs. 5 eine Bewilligung für
die Anlage einer Kiesgrube ausnahmsweise, unter gewissen Bedingungen,
erteilt werden könne, nicht auch zum Entscheid darüber zuständig wäre,
ob ein solches Unternehmen auf Grund des Abs. 2 schlechthin untersagt
werden müsse. Die Auffassung des Regierungsrates, dass er für beides
zuständig sei, kann auf keinen Fall als willkürlich erachtet werden.
Erwägung 5
5.- Nach Art. 2 Abs. 1 GSchG sind gegen die Verunreinigung oder
andere schädliche Beeinträchtigung der ober- und unterirdischen Gewässer
diejenigen Massnahmen zu ergreifen, die notwendig sind zum Schutze der
Gesundheit von Mensch und Tier, zur Verwendung von Grund- und Quellwasser
als Trinkwasser, zur Aufbereitung von Wasser aus oberirdischen Gewässern
zu Trink- und Brauchwasser usw. Dabei ist nach Abs. 3 Rücksicht zu
nehmen auf die technischen Möglichkeiten, das Selbstreinigungsvermögen
der Gewässer, die Filtrierfähigkeit des Bodens und, soweit es sich nicht
um die Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers handelt, auf die
entstehende wirtschaftliche und finanzielle Belastung. Diese Bestimmungen
bieten die Grundlage für alle Schutzmassnahmen, die sich im einzelnen
Falle in dem durch das Gesetz gezogenen Rahmen nach pflichtgemässem
Ermessen der vollziehenden Behörde als gerechtfertigt erweisen, und
verpflichten diese Behörde, das danach Erforderliche anzuordnen. Art. 2
Abs. 2, Art. 3 und 4 führen für besondere Tatbestände die allgemeine
Regelung in Art. 2 Abs. 1 und 3 näher aus und werden durch diese ergänzt
(BGE 84 I 156). Insbesondere bestimmt Art. 4 Abs. 2, dass das Ablagern von
Stoffen ausserhalb der Gewässer und die Anlage von Kiesgruben in der Nähe
von Grundwasserfassungen untersagt sind, sofern diese Vorkehren geeignet
sind, eine Verunreinigung der Gewässer zu verursachen. Nach Art. 4 Abs. 5
können die Kantone Vorkehren, welche nach dem Grundsatz des Abs. 2 nicht
zulässig wären, in besonderen Fällen unter Auferlegung zweckdienlicher
Bedingungen ausnahmsweise bewilligen.
Erwägung 6
6.- a) Wesentliche Voraussetzung des in Art. 4 Abs. 2 GSchG
vorgesehenen Verbots der Anlage einer Kiesgrube ist, dass die Eröffnung und
die Ausbeutung der Grube geeignet sind, eine Verunreinigung von Grundwasser
zu verursachen. Diese Wirkung kann nur eintreten, wenn Wasser - auch
solches, das zum Waschen des Kieses benützt worden ist - oder allenfalls
eine andere Flüssigkeit aus der Grube in das Grundwasservorkommen
gelangt. Massgebend sind nach dem Gutachten Schmassmann die jeweiligen
geologisch-hydrologischen Verhältnisse, namentlich die Richtung, in welcher
die Flüssigkeit aus der Grube abfliesst, die Durchlässigkeit des Bodens
und das Gefälle. Auch die Entfernung spielt eine Rolle (lit. b hiernach),
immerhin nur in dem von Art. 4 Abs. 2 GSchG gezogenen Rahmen. Diese
Bestimmung spricht von der "Nähe" nicht eines Grundwasservorkommens,
sondern "von Grundwasserfassungen". Gemeint ist offenbar, dass die
Möglichkeit einer Verunreinigung eines Grundwasservorkommens, das nicht
gefasst ist und voraussichtlich auch nicht gefasst werden wird, kein Grund
für ein Verbot sein soll. Unter diesem Vorbehalt beurteilt sich die Frage,
ob die Anlage einer Kiesgrube gemäss Art. 4 Abs. 2 GSchG zulässig sei,
einzig darnach, ob die Gefahr einer Verunreinigung von Grundwasser besteht
oder nicht. Das gilt für alle Verrichtungen, die der Grubenbetrieb mit sich
bringt, also nicht nur für den Abbau des Kieses und Sandes, sondern auch
für die anschliessende Wiederauffüllung der Grube (Ablagern von Stoffen).
b) Die Entfernung ist für die Beurteilung der Verunreinigungsgefahr
von Bedeutung, soweit sie auf das Selbstreinigungsvermögen der Gewässer
und die Filtrierfähigkeit des Bodens, worauf nach Art. 2 Abs. 3 GSchG
Rücksicht zu nehmen ist, Einfluss hat. Es kommt darauf an, ob die
Kiesgrube und die Grundwasserfassungen "so nahe beieinander liegen,
dass die etwaigen Verunreinigungen des von der Kiesgrube abfliessenden
Wassers nicht bereits vor dessen Zutritt in die Grundwasserfassungen durch
biologischen Abbau, Filterung, Absorption oder andere Vorgänge in einem den
Zweck der Bestimmung (Art. 2) erfüllenden Masse eliminiert werden" (zit.
Gutachten). Werden die Verunreinigungen auf die eine oder andere natürliche
Weise ausgeschieden, bevor sie die Grundwasserfassungen erreichen können,
so ist ein Verbot nach Art. 4 Abs. 2 GSchG nicht zulässig.
c) Eine ausreichende Filterung kann unter Umständen nur dadurch
ermöglicht werden, dass auf dem Grunde der Grube eine Kies- und Sandschicht
von einer gewissen Dicke als Filter ausgespart, vom Abbau ausgenommen
wird. Wenn eine solche Beschränkung dem Unternehmer zur Pflicht gemacht
wird und sie genügt, die Gefahr der Verunreinigung eines der Trink-
und Brauchwasserversorgung dienenden oder dafür in Aussicht genommenen
Grundwasservorkommens auszuschliessen, so besteht kein Grund, die
Ausbeutung des übrigen Kies- und Sandlagers zu untersagen. Ob die
dem Unternehmer auferlegte Verpflichtung, eine ausreichende Kies-
und Sandschicht stehen zu lassen, eine an die Bewilligung geknüpfte
zweckdienliche Bedingung im Sinne des Art. 4 Abs. 5 GSchG darstelle
oder ob damit einfach der Umfang der nach Abs. 2 zulässigen Ausbeutung
umschrieben werde, kann im vorliegenden Fall offen bleiben.
Wenn zunächst nicht abgeklärt werden kann, bis zu welcher Tiefe
die Ausbeutung ohne Gefahr möglich ist, so kann sie vorläufig bis zu
einer Kote, bei deren Einhaltung eine Gefahr sicher ausgeschlossen ist,
gestattet werden, unter Vorbehalt einer späteren zusätzlichen Bewilligung
für tiefere Schichten nach weiterer Abklärung des Sachverhaltes.
Erwägung 7
7.- Wenn die Gefahr einer Verunreinigung nicht schon durch die
geologisch-hydrologischen Verhältnisse ausgeschlossen ist, sondern
nur durch Einschreiten des Menschen gebannt werden kann, so kann die
zuständige kantonale Behörde nach Art. 4 Abs. 5 GSchG die Anlage einer
Kiesgrube unter Umständen doch bewilligen, aber nur ausnahmsweise, in
besonderen Fällen, und unter Auferlegung zweckdienlicher Bedingungen.
a) Die Bedingungen sind zweckdienlich, wenn mit ihnen der
Verunreinigungsgefahr begegnet werden kann. Wo es um die Sicherstellung
gesunden Trink- und Brauchwassers geht, muss diese Gefahr grundsätzlich
ausgeschlossen sein und ist auf die Höhe der durch vorbeugende
Massnahmen entstehenden Kosten nicht Rücksicht zu nehmen (Art. 2 Abs. 3
GSchG). Indessen ist damit zu rechnen, dass jede menschliche Massnahme
unter Umständen versagen kann. Wenn eine schwerwiegende Schädigung
des Trink- und Brauchwassers zu befürchten ist, wie z.B. im Falle der
Errichtung einer Grosstankanlage für die Lagerung flüssiger Treib- und
Brennstoffe, so darf die Gefahrenquelle nicht geschaffen werden (BGE 84
I 158 Erw. 3). Sind dagegen von vornherein nur geringfügige schädliche
Auswirkungen zu gewärtigen, so muss es genügen, Vorkehren zu treffen,
durch welche die Gefahr derart herabgesetzt wird, dass sie vernachlässigt
werden kann.
b) So ist nach den Ausführungen des Experten Schmassmann die Gefahr
von Verlusten flüssiger Treib- und Schmierstoffe beim Betrieb der für
den Kiesabbau verwendeten Maschinen sehr gering. Sie ist nicht grösser
als jene, welche andere über dem Einzugsgebiet von Grundwasserfassungen
eingesetzte Maschinen (Motorfahrzeuge, landwirtschaftliche Maschinen,
Baumaschinen) verursachen. Immerhin sind Massnahmen zur Bekämpfung der
Verunreinigungsgefahr, die der Betrieb von Maschinen mit sich bringt,
leichter als in anderen Fällen möglich, wenn es sich um Maschinen für den
Kiesabbau handelt, da diese an Ort und Stelle bleiben. Die Behörde wird
für den Betrieb solcher Maschinen zweckdienliche Bedingungen im Sinne
von Art. 4 Abs. 5 GSchG vorschreiben.
c) Grösser ist die Gefahr einer Verunreinigung durch schädliche
Stoffe, welche - mit oder ohne Wissen des Unternehmers - in der Grube bei
deren Wiederauffüllung abgelagert werden können. Die Wiederauffüllung
gehört zum Betrieb der Grube; sie ist eine Folge der Ausbeutung des
dortigen Kies- und Sandlagers auch in dem Umfange, als Dritte ohne
das Einverständnis des Unternehmers Stoffe in der Grube ablagern, was
erfahrungsgemäss nicht selten vorkommt. Sind die Stoffe geeignet, eine
Verunreinigung des Grundwassers zu verursachen, und können sie durch das
Selbstreinigungsvermögen des Wassers oder den natürlichen Bodenfilter
nicht ausgeschieden werden, bevor sie zu Grundwasserfassungen gelangen,
so müssen sie von der Grube ferngehalten werden. Dann fragt sich, ob dies
durch Auferlegung zweckdienlicher Bedingungen im Sinne von Art. 4 Abs. 5
GSchG mit genügender Sicherheit erreicht werden kann.
d) Die Beschwerdeführerin versteht Art. 4 Abs. 5 GSchG offenbar so,
dass die Behörde, nach dem "im Verwaltungsrecht anerkannten Prinzip des
Mindestmasses" (Grundsatz der Verhältnismässigkeit des Eingriffs), die
Bewilligung nicht versagen dürfe, wenn durch Auferlegung zweckdienlicher
Bedingungen die Verunreinigungsgefahr in genügender Weise gebannt
werden könne. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Nach
Art. 4 Abs. 5 GSchG ist nicht nur erforderlich, dass zweckdienliche
Bedingungen festgelegt werden, sondern auch, dass ein besonderer Fall
vorliegt. An diese Einschränkung ist das Bundesgericht gebunden (Art.
114bis Abs. 3 BV).
Sie lässt sich auch sachlich begründen. Vielfach wird die
Verunreinigungsgefahr, welche mit der Anlage und dem Betrieb einer
Kiesgrube verbunden ist, zwar durch zweckdienliche Massnahmen praktisch
beseitigt, aber doch nicht völlig ausgeschlossen werden können. Es
erscheint als richtig, dass danach getrachtet wird, zu den ohnehin
bestehenden unvermeidlichen Gefahrenquellen in der Regel nicht weitere,
vermeidbare hinzutreten zu lassen. Zudem macht eine an Bedingungen
geknüpfte Bewilligung eine gewisse Kontrolle seitens des Staates
erforderlich. Diese besondere Leistung ist dem Staate nur zuzumuten,
wenn die in Frage stehenden Interessen sie rechtfertigen. Wenn der
Unternehmer in der Lage ist, eine Grube anderswo als im Einzugsgebiet
von Grundwasserfassungen anzulegen, ohne ins Gewicht fallende Nachteile
auf sich nehmen zu müssen, so ist er auf diese Möglichkeit zu verweisen.
e) Art. 4 Abs. 5 GSchG, wonach die Kantone unter Umständen,
statt ein Verbot auszusprechen, eine Bewilligung erteilen "können",
hat nicht den Sinn, dass die Lösung dem freien Belieben der kantonalen
Behörde anheimgestellt ist. Die Meinung ist vielmehr, dass die Behörde
pflichtgemäss, nach Grundsätzen, zu entscheiden hat, auch insoweit, als sie
nach der gesetzlichen Ordnung, in deren Rahmen, ihr Ermessen walten lassen
kann. Das Bundesgericht kann und muss auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde
hin nicht nur überprüfen, ob die kantonale Behörde das Bundesrecht
richtig angewendet habe, sondern auch, ob sie von dem ihr nach dem Gesetz
zustehenden Ermessen einen richtigen Gebrauch gemacht habe, wobei die
besonderen Umstände des einzelnen Falles zu berücksichtigen sind.
Erwägung 8
8.- a) Nach den Feststellungen des Experten Schmassmann findet
sich im Hardwald und in seiner Umgebung Grundwasser einerseits in den
eiszeitlichen Schotterablagerungen und anderseits im Muschelkalk, der
einen Teil des Felsuntergrundes bildet. Der Muschelkalk, der zerklüftet
und porös ist, vermag das in ihn eindringende Sickerwasser nicht von
Unreinheiten zu befreien. Dagegen besitzt der Schotter ein sehr gutes
Reinigungsvermögen. Er filtriert das Sickerwasser normalerweise genügend,
wenn es sich mindestens 30 Tage lang in ihm aufhält. Die Stellen, wo
es in ihn einfliesst, müssen daher von den Grundwasserfassungen so weit
entfernt sein, dass die Filterung lange genug dauern kann.
b) Nach dem Befund des Experten steht mit Sicherheit fest, dass
die Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317, in denen die Beschwerdeführerin
eine neue Kiesgrube anlegen will, zum grössten Teil nicht über einem
Muschelkalk-Grundwasservorkommen liegen. Immerhin hält der Sachverständige
für nicht ganz ausgeschlossen, dass die südöstliche Ecke der Parzelle Nr.
1317 sich über einem solchen Vorkommen befindet; er empfiehlt daher,
dass zur Sicherstellung einer genügenden Filterung eine natürrliche
Schotterschicht von mindestens 2 m Mächtigkeit über der Felsoberfläche
- die nach seiner Feststellung unter den genannten Parzellen nirgends
die Kote von 260 m ü.M. übersteigt - zu belassen ist und demgemäss der
Kiesabbau zunächst nur bis zur Kote von 262 m ü.M. gestattet wird, unter
dem Vorbehalt einer späteren Bewilligung auch des Abbaus der untersten
Schicht für den Fall, dass dieser sich bei den nach der Ausbeutung der
oberen Lagen vorzunehmenden Sondierungen als gefahrlos erweisen würde.
c) Was das Schotter-Grundwasser anbelangt, ist von Bedeutung, welche
Kote es beim höchsten Stand erreicht. Diese Kote ist mit der Höhe der
die Kiesschicht der Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 unten begrenzenden
Felsoberfläche zu vergleichen. Nach dem Gutachten liegt die Felsoberfläche
dort wahrscheinlich durchweg über 257 m ü.M.; immerhin rechnet der Experte
mit der Möglichkeit, dass sie sich unter gewissen, namentlich unter den
nördlichen Teilen der Parzellen noch etwas tiefer befindet.
Wie der Experte weiter feststellt, erreichte vor dem im Jahre
1954 durchgeführten Stau des Rheins durch das Kraftwerk Birsfelden
der Grundwasserspiegel nirgends die Kote von 253 m ü.M., so dass der
Südrand des Schotter-Grundwasservorkommens rund 350-400 m nördlich
der Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 lag. Nach dem Stau stieg der
Grundwasserspiegel bis auf etwas über 254 m ü.M. an und näherte sich
der Rand des Grundwasservorkommens den Parzellen bis auf etwa 250
m. Nachdem sich dann wegen einer Steigerung der Nutzung des Grundwassers
durch die Hardwasser AG der Grundwasserspiegel vorübergehend gesenkt
hatte, wurde er infolge der von dieser Unternehmung in den Jahren 1958
und 1959 vorgenommenen künstlichen Anreicherung des Grundwassers mit
Rheinwasser bis auf etwa 257 m ü.M. gehoben, so dass sich der Rand des
Grundwasservorkommens den Parzellen der Beschwerdeführerin bis auf eine
geringe Entfernung näherte. Nach der Durchführung der in einem Projekt der
Hardwasser AG vorgesehenen Erweiterung der Infiltrationsanlagen würde der
Grundwasserspiegel auf etwa 262 m, bei einem weiteren Ausbau, der indessen
"kaum in Frage kommt", sogar bis auf etwa 267 m ü.M. ansteigen. Auf jeden
Fall ist vorauszusehen, dass er die Kote von 260 m ü.M. überschreiten und
infolgedessen auch in den Bereich der Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317
gelangen wird. Falls der Abbau des dortigen Kies- und Sandlagers erst
dann stattfände, wenn das Grundwasser so weit angestiegen wäre, so würde
er daher unmittelbar über, ja zum Teil sogar unter dem Grundwasserspiegel
durchgeführt.
Es fragt sich, ob unter diesen Umständen das Wasser, das aus
der projektierten Grube der Beschwerdeführerin abfliessen würde, auf
natürlichem Wege genügend gereinigt würde, bevor es Grundwasserfassungen
erreichen könnte. Der Experte bejaht dies auf Grund der Feststellung,
dass die erforderliche Dauer der Filterung (30 Tage) unter den gegebenen
Verhältnissen (Entfernung der in Betracht kommenden Grundwasserfassungen,
Fliessrichtung, Fliessgeschwindigkeit, je nach dem Stande des
Grundwasserspiegels) in jedem Falle gewährleistet ist. Das gilt nach
dem Gutachten auch für die mineralischen Schwebestoffe (Lehm und Sand),
durch die das Kieswaschwasser und der allenfalls auf dem Boden der Grube
entstehende Grundwassersee getrübt würden.
d) Der Sachverständige kommt daher zum Schluss, dass der Abbau
des auf den Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 vorhandenen Kies- und
Sandvorkommens an sich nicht geeignet ist, eine Verunreinigung gefassten
Grundwassers zu verursachen, unter dem Vorbehalt, dass die Ausbeutung bis
auf weiteres bei der Kote von 262 m ü.M. haltmacht. In dieser Beziehung
sind die Ausführungen des Experten nicht bestritten; sie dürfen dem Urteil
zugrunde gelegt werden.
Erwägung 9
9.- Dagegen schliessen nach dem Gutachten die geologisch-hydrologischen
Verhältnisse nicht aus, dass gefasstes Grundwasser durch schädliche Stoffe,
die bei der Wiederauffüllung in die Grube gelangen können, verunreinigt
wird. Es ist zu prüfen, ob dieser Gefahr durch zweckdienliche Bedingungen
im Sinne von Art. 4 Abs. 5 GSchG mit ausreichender Sicherheit begegnet
werden kann. Der Experte bejaht auch diese Frage. Der Regierungsrat
vertritt zum Teil einen abweichenden Standpunkt.
a) Der Experte führt aus, dass die Grube nur mit Baugrubenaushub
aufgefüllt werden darf, und zwar nur mit solchem, der nicht aus dem
Areal von Unternehmungen der chemischen Industrie stammt; alle anderen
Materialien dürfen nach seinen Darlegungen nicht zur Auffüllung verwendet
werden, insbesondere nicht Kehricht, Industrieabfall und Bauschutt,
weil darin schädliche organische oder anorganische Stoffe (Papier,
Holz, Eisen usw.) enthalten sein können. Diese Abgrenzung des zulässigen
Auffüllmaterials ist nicht bestritten; es darf darauf abgestellt werden.
b) Wie das Gutachten weiter darlegt, müsste das herangeführte
Auffüllmaterial sorgfältig kontrolliert und alles unzulässige Material
unnachsichtig zurückgewiesen werden; mit dieser Aufgabe hätte die
Unternehmung während der ganzen Zeit, da das Grubenareal geöffnet ist,
eine zuverlässige Aufsichtsperson zu betrauen, welche mit keinen anderen
Arbeiten beschäftigt werden dürfte. Eine solche Kontrolle wird zweifellos
genügen, soweit es sich um Material handelt, das mit dem Einverständnis
der Unternehmung herangeführt wird. Die Beschwerdeführerin wird von
Dritten, die sie zur Auffüllung ermächtigt hat, ein ausreichendes Quantum
zulässigen Baugrubenaushubes erhalten und unzulässiges Material, das von
ihnen gelegentlich mit herantransportiert würde, bei der Kontrolle ohne
Schwierigkeit ausscheiden können.
c) Schwierigkeiten können - das ist offenbar auch die Auffassung
des Regierungsrates - nur durch andere Dritte verursacht werden, die
ohne Berechtigung in das Grubenareal eindringen und dort irgendwelche
Stoffe abwerfen wollen. Der Experte schlägt vor, zum Schutz gegen die
daherige Verunreinigungsgefahr rings um das Grubenareal einen 2,5 m
hohen Drahtgeflechtzaun mit verschliessbaren Toren anzubringen, so dass
Unbefugten auch während der Abwesenheit der erwähnten Aufsichtsperson
(in der Nacht, am Wochenende usw.) der Zutritt zur Grube verwehrt wäre.
Der Regierungsrat behauptet, dass diese Massnahmen praktisch nicht
durchführbar und nicht wirksam wären. Der Experte weist zur Begründung
seines gegenteiligen Standpunktes auf die günstigen Erfahrungen
hin, die beim Betrieb schon bestehender Gruben in der Gegend gemacht
worden sind. Seine Ausführungen hierüber erscheinen als schlüssig. Der
Regierungsrat bringt demgegenüber nicht Triftiges vor. Seine Einwendungen
sind etwas weit hergeholt; sie entsprechen nicht dem normalen Lauf der
Dinge. Insbesondere ist es unwahrscheinlich, dass die von der Unternehmung
mit der Aufsicht betraute Person, wie der Regierungsrat geltend macht,
sich durch "Gejammer" oder "Verlockungen" dazu bringen liesse, unzulässige
Ablagerungen zu dulden. Übertrieben ist auch die weitere Befürchtung
des Regierungsrates, dass gewisse Leute, nur um unerwünschtes Material
in die Grube werfen zu können, sich nachts gewaltsam, die Abschrankung
durchbrechend, Einlass verschaffen könnten. Wenn das ausnahmsweise
vorkommen sollte, so könnten die schädlichen Stoffe doch wohl tags
darauf, bevor sie durch anderes Material bedeckt würden, vom Personal
der Unternehmung unschwer entdeckt und entfernt werden. Zudem werden die
Polizeiorgane in die Kontrolle der Wiederauffüllung, welche sie bereits
gegenüber den bestehenden Gruben der Gegend auszuüben haben, die neue Grube
der Beschwerdeführerin einbeziehen, so dass eine zusätzliche Sicherheit
besteht. Und wenn trotz der Kontrolle unter der Masse des zulässigen
hie und da etwas unzulässiges Material in die Grube gelangen sollte,
so könnte dadurch kaum je eine ins Gewicht fallende Verunreinigung des
gefassten Grundwassers verursacht werden; findet doch allgemein in weiten
Teilen des Einzugsgebietes von Grundwasserfassungen keinerlei Kontrolle
statt, ohne dass dieser Zustand, nach den Ausführungen des Experten, eine
wesentliche Verunreinigungsgefahr mit sich bringen würde. Schliesslich ist
auch zu beachten, dass es um die Erteilung einer bedingten Bewilligung
geht. Falls die gestellten Bedingungen nicht erfüllt würden, so könnte
die Behörde die Bewilligung widerrufen, selbst wenn der Beschwerdeführerin
ein Verschulden nicht zur Last fiele.
Nach alledem darf angenommen werden, dass die vom Experten
vorgeschlagenen Massnahmen gegen die mit der Wiederauffüllung der Grube
verbundene Verunreinigungsgefahr durchführbar sind und diese Gefahr
praktisch ausschliessen.
Erwägung 10
10.- Obwohl die Gefahr einer Verunreinigung durch Verluste von
Treibstoff und Öl beim Betrieb der zum Kiesabbau verwendeten Maschinen
von vornherein als gering erscheint, befürwortet der Experte auch in
dieser Beziehung Massnahmen, welche die Sicherheit erhöhen sollen: Die
Beschwerdeführerin hätte die nötigen Betriebsvorschriften zu erlassen;
würden bei einer Maschine Verluste festgestellt, so wäre sie bis
zur Reparatur aus dem Betrieb zurückzuziehen, und allenfalls bereits
verunreinigte Kies- und Felspartien wären sofort zu entfernen; auf dem
eventuell auftretenden Grundwassersee dürften keine Einrichtungen mit
Explosionsmotoren schwimmen. Diesen Vorschlägen ist ebenfalls zuzustimmen.
Erwägung 11
11.- Es bleibt zu prüfen, ob ein besonderer Fall im Sinne von
Art. 4 Abs. 5 GSchG vorliegt. Das ist aus folgenden Gründen anzunehmen:
a) Am 20. Juni 1950 hatte die Gemeindeversammlung von Muttenz
beschlossen, das ganze Gebiet des "Hardackers" für die Anlage von
Kiesgruben freizugeben; entsprechend diesem grundsätzlichen Beschluss hatte
sie gleichzeitig der Beschwerdeführerin die für deren damaligen Grundbesitz
in dieser Gegend erbetene Schürfbewilligung erteilt. In den Jahren 1953
und 1957 erwarb die Beschwerdeführerin die ebenfalls im "Hardacker"
liegenden Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317, und zwar mit Wissen der
Gemeindebehörden zum Zwecke der Kies- und Sandausbeutung. Angesichts jenes
grundsätzlichen Beschlusses durfte sie sich, wie der Gemeinderat anerkennt,
in guten Treuen darauf verlassen, dass man ihr zu gegebener Zeit bewilligen
werde, auch das Kies- und Sandlager dieser Parzellen auszubeuten.
b) Da die Beschwerdeführerin auf dem Gebiet, dessen Ausbeutung
ihr die Gemeinde seinerzeit bewilligt hatte, bereits eine kostspielige
Kiesaufbereitungsanlage eingerichtet hat und dieselbe auch für die geplante
Ausbeutung der benachbarten Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 benützen
kann, hat sie ein besonderes Interesse daran, diese Parzellen dem bereits
vorhandenen Betriebe anzugliedern. Es handelt sich in Wirklichkeit eher
um die Vergrösserung einer bereits bestehenden als um die Eröffnung einer
neuen Grube.
c) Die Polizeiorgane werden durch die Kontrolle des Grubenbetriebes
auf den Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 kaum zusätzlich belastet, da sie
ohnehin bereits verschiedene solche Betriebe in der Gegend zu überwachen
haben (Grube G. Sutters, der erst kürzlich, am 6. Mai 1958, eine neue
Bewilligung erhalten hat; bisherige Grube der Beschwerdeführerin).
d) Der Regierungsrat wirft der Beschwerdeführerin vor, dass sie mit der
Ausbeutung der Parzellen Nr. 1315, 1316 und 1317 bereits begonnen habe,
ohne im Besitze einer Bewilligung zu sein, und dass man ihr am 11. Juni
1958 habe befehlen müssen, gewisse das Grundwasser gefährdende Ablagerungen
aus ihrer Grube zu entfernen. Aus diesen Vorkommnissen darf jedoch entgegen
der Auffassung des Regierungsrates nicht gefolgert werden, dass die
Beschwerdeführerin es mit der Einhaltung der einschneidenden Bedingungen,
welche der Experte vorschlägt, nicht genau nehmen würde. Da sie damit
rechnen durfte, eine neue Bewilligung zu erhalten, ist einigermassen
verständlich, dass sie die Ausbeutung der Parzellen Nr. 1315, 1316 und
1317 vorzeitig aufnahm. Sie hat diese Ausbeutung eingestellt, nachdem
der Regierungsrat seinen ablehnenden Entscheid getroffen hatte. Sodann
ist nicht bewiesen, dass sie sich zur Zeit, da sie die in der Verfügung
vom 11. Juni 1958 beanstandeten Ablagerungen vornehmen liess, der
Unzulässigkeit dieses Verhaltens bewusst war. Sie liess die Ablagerungen
nach der Beanstandung unverzüglich entfernen, was darauf schliessen lässt,
dass sie gewillt ist, die Anordnungen der Behörde zu befolgen.
Erwägung 12
12.- Der Beschluss des Regierungsrates, der Beschwerdeführerin
die Ausbeutung des Kies- und Sandvorkommens auf den Parzellen
Nr. 1315, 1316 und 1317 zu untersagen, verstösst somit gegen das
eidg. Gewässerschutzgesetz und ist daher aufzuheben. Die nachgesuchte
Bewilligung ist zu erteilen. Sie ist aber an die Bedingungen zu knüpfen,
die sich aus den Ausführungen des Experten Schmassmann ergeben (Erw. 8-10
hiervor). Es ist Sache des Regierungsrates, die Bedingungen im einzelnen
festzulegen, weshalb die Angelegenheit zur neuen Entscheidung im Sinne
der Erwägungen an ihn zurückzuweisen ist.
Erwägung 13
13.- Wenn die nach dem Gutachten im vorliegenden Fall erforderlichen
Bedingungen strenger sind als die vom Regierungsrat gegenüber G. Sutter
aufgestellten, so ist dies unerheblich. Das Bundesgericht hat freie
Prüfungsbefugnis und ist an die von der kantonalen Behörde in einem
andern Fall getroffene Lösung nicht gebunden. Es hat die von der
Beschwerdeführerin erhobene Rüge der rechtsungleichen Behandlung -
wie ihre aus Art. 4 BV abgeleiteten Einwendungen überhaupt - nicht zu
erörtern. Übrigens verlangt die Beschwerdeführerin in ihren Rechtsbegehren
selber vorab, dass an die Bewilligung "sachlich begründete" Bedingungen
zu knüpfen seien, und nur eventuell, dass die Auflagen nicht weitergehen
dürften als im Falle Sutter.
Erwägung 14
14.- Die durch die staatsrechtliche Beschwerde verursachten
Gerichtskosten sind der Beschwerdeführerin als der in dieser Beziehung
unterliegenden Partei aufzuerlegen.
Was die Verwaltungsgerichtsbeschwerde anbelangt, sind dem Kanton
nach der in Art. 156 Abs. 2 und Art. 159 Abs. 5 OG aufgestellten Regel,
von der abzuweichen kein Grund besteht, weder Gerichtskosten noch eine
Parteientschädigung aufzuerlegen.
Die von der Beschwerdeführerin vorgeschossenen Kosten des Gutachtens
bleiben zu ihren Lasten. Sie hatte ein besonderes Interesse daran, den
Sachverhalt durch eine Expertise abklären zu lassen, und hat denn auch
selbst die Einholung einer solchen beantragt.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird insofern gutgeheissen,
als der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Angelegenheit zu neuer
Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird.