BGE 84 I 200
84 I 200
28. Arrêt du 4 juillet 1958 dans la cause Commune de Nendaz et consorts
contre Office fédéral des assurances sociales. Regeste
Obligatorische Unfallversicherung:
Art. 18 Abs. 2 VO I über die Unfallversicherung. Fallen
Rettungsarbeiten, die durch eine Naturkatastrophe verursacht werden,
unter die Versicherung?
Art. 23 VO I. Was ist unter einer Arbeit, welche "wenigstens 100
Arbeitstage erfordert", zu verstehen?
Sachverhalt
A.- Le 24 février 1957, le village de Nendaz a été menacé d'inondation
par suite de fortes chutes de pluie et d'avalanches. Le chef des travaux
publics de la commune convoqua tous les hommes valides pour construire des
digues et dégager le lit du ruisseau, ainsi que la route. Prirent part à
ces travaux jusqu'à 500 hommes. Un groupe de ces travailleurs fut emporté
par une avalanche; Sylvain et Robert Fournier, qui en faisaient partie,
furent tués. La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents
(en abrégé: la Caisse) refusa d'accorder des prestations aux veuves des
victimes, parce que celles-ci n'étaient pas assurées auprès d'elle. Saisi
d'une action en paiement par les ayants droit, le Tribunal cantonal
valaisan sursit à statuer jusqu'à droit connu sur l'assujettissement à
l'assurance obligatoire.
Le 28 novembre 1957, la Caisse décida que ni les travaux de
sauvetage du 24 février 1957, ni les travaux de remise en état entrepris
postérieurement par la commune de Nendaz n'étaient compris dans l'assurance
obligatoire. Le 15 avril 1958, l'Office fédéral des assurances sociales
rejeta un recours formé par la commune et les hoirs Fournier, recours
qu'il considéra, en fait, comme ne visant que le seul assujettissement
des travaux de sauvetage du 24 février 1957. Cette décision est, en bref,
motivée comme il suit:
Il ne s'agissait, en l'espèce, ni de travaux réguliers selon l'art. 18
al. 2 de l'Ordonnance I sur l'assurance accidents (en abrégé: Ord. I),
ni de travaux connexes aux travaux forestiers de la commune (art. 19
al. 2 Ord. I). Quant à l'art. 23 Ord. I, il n'est applicable qu'aux
travaux d'une durée prolongée. Il faut ici distinguer entre les travaux de
sauvetage, qui ont eu lieu le 24 février 1957, et les travaux de remise en
état, exécutés postérieurement. Les premiers, auxquels ont pris part tous
les hommes valides, qui y étaient moralement obligés, n'ont duré qu'un seul
jour. C'est à dessein que le législateur a exclu de l'assurance des travaux
aussi brefs, vu les difficultés énormes auxquelles l'assujettissement
aurait donné lieu du point de vue de la technique des assurances.
B.- La commune de Nendaz et les hoirs de Sylvain et Robert Fournier
ont formé un recours de droit administratif. Ils demandent au Tribunal
fédéral d'annuler la décision prise par l'Office fédéral des assurances
sociales, le 15 avril 1958, et d'assujettir à l'assurance obligatoire
les travaux au cours desquels Sylvain et Robert Fournier ont trouvé la
mort. Leur argumentation se résume comme il suit:
La distinction faite entre les travaux de sauvetage et de remise
en état n'est pas soutenable. La loi fédérale sur l'assurance en cas de
maladie et d'accidents, ni l'ordonnance I sur l'assurance accidents ne
connaissent la notion de travaux de sauvetage. Il pouvait y avoir de tels
travaux après la chute de l'avalanche, mais non pas auparavant. Sylvain et
Robert Fournier travaillaient à dégager le lit du ruisseau des matériaux
qui s'y accumulaient, afin de détourner l'eau de la route; c'est là
un travail d'entretien. La commune fait entretenir régulièrement ses
routes, canaux, bisses, lits de ruisseau, etc., pour son propre compte,
par plusieurs ouvriers qu'elle occupe entièrement. C'est dans cette
catégorie que rentrait le travail des deux victimes. La loi ne distingue
pas entre les travaux réguliers et occasionnels; on peut curer un acqueduc
chaque semaine ou chaque mois, mais aussi chaque fois qu'il menace de
s'obstruer. Dans les deux cas, il s'agit d'un entretien régulier. Les
travaux du 24 février 1957 constituaient le début des travaux de remise
en état subséquents et les personnes requises ont touché un salaire. C'est
pourquoi elles étaient assurées de par l'art. 18 al. 2 Ord. I.
Si cette disposition légale n'était pas applicable, l'art. 23
le serait de par l'art. 20, selon lesquels il suffit que les travaux
considérés paraissent nécessiter l'emploi de cinq personnes pendant un
mois ou au moins cent journées de travail. Les travaux de remise en état
ont duré du 24 février au 25 mai 1957. Au début, on y a occupé un grand
nombre d'ouvriers, plus tard un nombre moindre, par moments même moins de
cinq. Cette diminution passagère est sans conséquence: c'est l'importance
normale du travail qui est décisive. En tout cas du reste les conditions
posées par la loi sont remplies; même si l'on ne considère que les trois
premiers jours, il a fallu plus de cent journées de travail. Peu importe
la durée de l'ensemble des travaux; il faut considérer le nombre des
journées fournies, tel qu'il résulte de l'importance du travail. L'autre
interprétation est manifestement absurde, car il en résulterait que quatre
ouvriers travaillant pendant 99 jours ne seraient pas assurés.
Les recourants demandent à pouvoir produire une réplique après avoir
pris connaissance du dossier complet, car la réponse de la Caisse ne leur
a pas été notifiée.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales conclut au rejet du
recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- L'essentiel de l'argumentation donnée par la Caisse dans sa
réponse est déjà contenu dans la décision entreprise et les recourants se
sont déterminés à ce sujet dans leur mémoire déposé devant le Tribunal
fédéral. La réponse de l'intimé ne contient pas d'éléments nouveaux. Il
n'y a dès lors pas lieu d'ordonner une réplique.
Erwägung 2
2.- L'art. 60 LAMA énumère les entreprises qui sont obligatoirement
assurées auprès de la Caisse; son ch. 3 lit. d mentionne en particulier
les entreprises qui ont pour objet la construction de routes et les
travaux hydrauliques. L'art. 60bis autorise le Conseil fédéral à déclarer
l'assurance obligatoire applicable à certaines autres entreprises,
ainsi aux "travaux exécutés en régie par des administrations publiques"
(lit. e) et aux travaux importants rentrant par leur nature dans ceux visés
à l'art. 60, 1er alinéa, ch. 3, sans avoir les caractères d'une entreprise
(lit. f). Les entreprises mentionnées par l'art. 60 sont désignées plus
précisément par les art. 12 à 14 Ord. I. Selon l'art. 13 ch. 1, on compte
dans ce nombre celles qui ont pour objet "tous travaux quelconques de
construction ou de terrassement, à savoir l'exécution, la démolition, la
modification, la réparation ou l'entretien de bâtiments ou de constructions
quelconques ou de parties de bâtiments ou constructions:... le nettoyage
de bâtiments, de routes, de places et de jardins publics". Les art. 15 à
17 Ord. I étendent l'assurance obligatoire à certaines autres entreprises
en vertu de l'art. 60bis LAMA; les art. 18 à 21 la règlent touchant les
administrations publiques, en particulier les communes.
L'art. 18 al. 1 y soumet les entreprises (régies) exploitées par
elles et prescrit, dans son deuxième alinéa:
"Lorsqu'une administration publique fait exécuter régulièrement pour
son propre compte, par une pluralité d'employés ou d'ouvriers pleinement
occupés, des travaux (travaux en régie) qui rentrent dans la sphère
d'activité des entreprises nommées aux articles 13 à 17 ci-dessus,
... les employés et ouvriers occupés à ces travaux sont assurés."
L'art. 19 soumet, par son 1er alinéa, les travaux forestiers des
administrations publiques, par son second alinéa les autres travaux
exécutés en même temps ou d'une façon connexe.
L'art. 20 déclare l'art. 23 applicable aux travaux temporaires exécutés
par des administrations publiques pour autant que les ouvriers ne sont
pas déjà assurés de par l'art. 18. L'art. 23 dispose:
"Lorsqu'une personne exécute, pour son propre compte, des travaux qui,
par leur nature, rentrent dans ceux désignés aux art. 13 à 17 ci-dessus,
mais ne présentent pas les caractères d'une entreprise, les employés et
ouvriers attachés à ces travaux sont assurés, s'il est probable qu'un
nombre régulier de cinq personnes au moins y seront occupées pendant un
mois ou si le travail exige au moins 100 journées de travail."
Erwägung 3
3.- Les travaux destinés à la protection du village de Nendaz,
pour lesquels le chef des travaux publics de la commune a convoqué tous
les hommes valides, le 24 février 1957, n'ont pas été exécutés par une
entreprise en régie communale; ils n'étaient pas non plus concomitants
ou connexes à des travaux forestiers d'une administration publique. Aussi
bien les recourants n'invoquent-ils plus l'art. 19 al. 2 Ord. I. Mais les
travaux ont été faits pour le compte de la commune, qui a rétribué les
participants dans la mesure où l'on a pu les identifier. C'est pourquoi
les recourants allèguent à titre principal qu'il s'agissait de travaux en
régie selon l'art. 18 al. 2 Ord. I. Il n'est pas contesté que les travaux
- même ceux que l'on a exécutés le 24 février 1957 pour la protection du
village et en particulier la construction de digues et le dégagement de la
route et du lit du ruisseau canalisé - avaient pour objet la construction
de routes et des travaux hydrauliques selon l'art. 60 ch. 3 LAMA et que,
dès lors, l'art. 13 ch. 1 Ord. I leur est applicable. La Caisse et l'Office
fédéral des assurances sociales contestent en revanche que l'action de
sauvetage du 24 février 1957 rentre au nombre des travaux régulièrement
exécutés par la commune (art. 18 al. 2 Ord. I).
Effectivement et au contraire de la mise en état postérieure, cette
action de sauvetage ne rentre pas au nombre des travaux assurés selon
cette dernière disposition légale; ce n'est pas par leur genre, mais
bien par l'absence de la régularité exigée. Ce ne sont pas seulement les
personnes employées - question qui relèverait du Tribunal des assurances
(art. 120 al. 1 lit. a LAMA) - mais en outre les travaux eux-mêmes qui
doivent remplir cette condition - point qui ressortit à la compétence du
Tribunal fédéral (art. 99 ch. X OJ). Même si la commune de Nendaz faisait
construire et entretenir ses routes et exécuter ses travaux hydrauliques
par une pluralité de personnes pleinement employées (ce qui ne ressort
pas du dossier), ne seraient néanmoins assurés obligatoirement que les
travaux qui en dépendent régulièrement, non pas ceux que nécessite une
catastrophe naturelle. Dans ce dernier cas, les personnes pleinement
occupées ne suffisent pas - et de loin - à la tâche; tous les hommes
valides se mettent à la disposition de l'autorité.
Peu importe qu'en l'espèce, ils aient été convoqués par le chef
des travaux publics de la commune et aient été rétribués après coup. A
cet égard la déclaration de ce chef est caractéristique: "J'ai envoyé
tous les bras valides sur place... Il n'y avait plus moyen de tenir un
contrôle des gens occupés, qui n'ont pas été engagés comme ouvriers
de la commune mais se sont dévoués pour sauver tout ce qui pouvait
l'être, comme cela se fait en cas de catastrophe". Si désirable que
soit l'assurance précisément de tels aides bénévoles, les dispositions
en vigueur ne l'instituent pas. Elles n'assurent obligatoirement que
les travaux exécutés régulièrement par les communes. Il est clair que
l'action de sauvetage entreprise le 24 février 1957 ne rentre pas dans
cette catégorie et n'est pas régie par l'art. 18 al. 2 Ord. I.
Erwägung 4
4.- De même l'art. 23 Ord. I définit non seulement les personnes, mais
aussi les travaux assurés, car il soumet à l'assurance obligatoire, sous
certaines conditions, les travaux désignés par les art. 13 à 17 Ord. I,
même lorsqu'ils ne sont pas exécutés par une entreprise. Selon l'art. 20
Ord. I, cette règle s'applique aussi aux travaux des administrations
publiques, fussent-ils non pas réguliers, mais seulement occasionnels,
pourvu que leur importance et leur durée le justifient. Cette condition
est tenue pour réalisée dans deux cas: ou bien lorsqu'il est probable
qu'un nombre régulier de cinq personnes au moins seront occupées pendant
un mois, ou bien lorsque l'ouvrage à faire "exige au moins 100 journées
de travail". Cette dernière formule n'est pas très claire: Elle peut
signifier soit que le travail doit durer au moins 100 jours, soit que le
total des prestations de travail (nombre des ouvriers multiplié par le
nombre de jours pendant lesquels on les occupe) doit être au moins égal
à 100 journées. Cette dernière interprétation est la plus conforme à la
lettre de la loi, mais le contexte ne permet pas de s'y tenir, car le
premier des deux cas prévus alternativement par l'art. 23 Ord. I implique
déjà d'une façon absolue que le total des prestations de travail doit
être de 100 journées. Le second n'aurait alors plus aucun sens. Cela est
si clair que, contrairement à ce que pensent les recourants, on ne peut
admettre ici une inadvertance du législateur. Il apparaît bien plutôt que,
dans le second des cas visés par l'art. 23 Ord. I, le texte concerne non
seulement l'importance, mais aussi et surtout la durée des travaux. Il
ne s'agit pas de l'hypothèse où un groupe d'ouvriers travaille pendant
moins d'un mois, mais fournit cependant plus de 100 journées en tout, mais
bien de celle où un groupe de moins de cinq ouvriers est occupé pendant
100 jours au minimum. Sans doute serait-il désirable que l'assurance
existât aussi dans la première de ces hypothèses, mais le législateur
y a renoncé en raison des difficultés considérables qu'elle susciterait
en pratique dans le cas de travaux peu importants et surtout de courte
durée. Dans leurs décisions, la Caisse et l'Office fédéral des assurances
sociales ont du reste toujours interprété ainsi l'art. 23 Ord. I. Il
n'est pas exact que, dans deux de ses arrêts (RO 60 I 62; 76 I 251), le
Tribunal fédéral ait adhéré à l'autre interprétation. Au contraire, dans
ces deux cas, il a admis l'assujettissement à l'assurance obligatoire,
parce qu'il était probable que cinq personnes au moins seraient occupées
régulièrement pendant un mois. Dans le second de ces arrêts, il a ajouté
qu'au surplus, les travaux représentaient "au moins 100 journées de travail
consécutif". Ces termes mêmes et l'argumentation qui les précède suggèrent
que la cour se référait à la durée des travaux plutôt qu'à leur importance.
Les travaux de sauvetage entrepris à Nendaz le 24 février 1957 et au
cours desquels Sylvain et Robert Fournier ont trouvé la mort ne remplissent
ni l'une ni l'autre des conditions auxquelles l'art. 23 Ord. I subordonne
l'assujettissement à l'assurance obligatoire. La Caisse a distingué à bon
droit entre ces travaux et ceux que l'on a entrepris plus tard pour le
rétablissement des objets détruits. Comme on l'a montré plus haut (consid.
3), l'action de secours entreprise dans le village avait un tout autre
caractère que les travaux entrepris plus tard. Il s'agissait, l'une comme
l'autre fois, de travailler à la route et au lit canalisé du ruisseau,
mais on ne saurait admettre que le sauvetage ait constitué le début des
travaux de réfection. Dans leur début seulement, où il s'agissait de
dégager la route et de rétablir le cours normal de l'eau, ces travaux
pouvaient à la rigueur être considérés comme ayant un rapport immédiat
avec les secours, mais ils n'avaient déjà plus le même caractère. De plus,
selon le rapport de l'inspecteur délégué par la Caisse, ils n'ont duré que
deux ou trois jours à partir du 9 mars 1957, tandis que la remise en état
n'avait alors pas encore commencé. Il y a donc eu aussi une interruption
dans le temps. Pour les travaux de secours, la commune n'a donc pas occupé
au moins cinq personnes pendant un mois; ils n'ont pas non plus duré 100
jours au moins. Ils n'étaient, par conséquent, pas soumis à l'assurance
obligatoire de par l'art. 23 Ord. I.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
Rejette le recours.