BGE 84 I 192
84 I 192
27. Sentenza della II Corte civile 3 luglio 1958 nella causa SA Officine
Idroelettriche di Blenio contro Stato del Cantone Ticino. Regeste
Art. 92 EntG.
1. Zu den "Kanzleigebühren", wie sie für den Eigentumsübergang
infolge Enteignung einzig erhoben werden dürfen, sind nicht die
Handänderungsgebühren zu rechnen, die die Kantone gemäss Art. 954 ZGB für
sich erheben können, sondern nur die eigentlichen Kanzleigebühren (Erw. 1).
2. Begriff der einfachen Kanzleigebühr; welche Schranken sind ihr
gezogen? (Erw. 2).
Sachverhalt
Ritenuto in fatto:
A.- All'inizio del 1956, le Officine Idroelettriche di Blenio SA
avviavano la procedura d'espropriazione per ottenere dal patriziato
di Biasca i terreni necessari alla costruzione di una centrale
idroelettrica. Il 3 maggio 1956, esse conseguivano l'anticipata immissione
in possesso conformemente all'art. 76 LEspr. Al momento della chiusura
della procedura di espropriazione nel marzo 1957, l'Ufficio del registro
fondiario del distretto di Riviera stimava, agli effetti della tassa
dovuta per l'iscrizione del trapasso dei terreni a registro fondiario, il
valore del terreno espropriato in 166 097 fr. e quello delle costruzioni
eseguite dalla Blenio SA sul terreno medesimo, in 579 600 fr.
Fondandosi sulla somma di questi due valori e in applicazione
dell'art. 11 del decreto legislativo ticinese che stabilisce la tariffa per
le operazioni nel registro fondiario, l'Ufficio determinava in 8202 fr. 70,
pari a 1,1 per cento di 745 697 fr. (166 097 + 579 600), l'ammontare
della tassa quale sarebbe stata dovuta in caso di compra-vendita a
titolo privato. Per tener conto dell'art. 92 LEspr., secondo cui per il
trasferimento della proprietà in seguito a espropriazione possono essere
riscosse soltanto "tasse di cancelleria", l'Ufficio riduceva detta tassa
della metà, a 4101 fr. 35. A questo importo aggiungeva, per spese e marche
di bollo, 32 fr. 15, cosicchè la tassa complessiva risultò di 4135 fr. 50.
B.- Contestata dalla Blenio SA, la tassazione era confermata
dal Dipartimento di giustizia e polizia quale autorità di ricorso in
materia di tasse di registro fondiario, con decisione del 4 aprile 1958.
Il Dipartimento considerò in sostanza che, secondo la giurisprudenza
del Tribunale federale, la tassa ticinese di mutazione costituisce una
contribuzione mista, ha cioè per metà il carattere di un'imposta e per
l'altra metà quello di una tassa vera e propria, cioè di un "contributo
imposto al privato per una specifica operazione che questi richiede
allo Stato". Nella fattispecie, l'ufficio del registro si era limitato
a esigere la metà della tassa che non ha il carattere d'imposta ma è una
semplice controprestazione dovuta per l'iscrizione a registro fondiario,
cosicchè l'art. 92 LEspr. vietante la riscossione di imposte di mutazione
per il trasferimento della proprietà in seguito a espropriazione non
era certamente violato. Conformemente alle conclusioni cui era giunto
il Dipartimento federale di giustizia e polizia in un suo parere non
impegnativo rilasciato nel settembre 1957 all'autorità giudicante,
questa escluse in particolare, nella sua decisione, che per "tassa di
cancelleria" nel senso dell'art. 92 LEspr. dovessero essere intese delle
semplici tasse di scritturazione. Il testo francese di tale disposto
confermava al contrario che vietata era unicamente la riscossione di
"droits de mutation" e cioè di un'imposta, non della tassa di mutazione
vera e propria. Per il rimanente, la tassa doveva evidentemente essere
computata anche sul valore delle costruzioni, giacchè "le costruzioni
che il futuro acquirente fa su un terreno non ancora suo appartengono
per legge al proprietario del terreno (art. 671 CC)".
C.- La Blenio SA ha interposto in tempo utile un ricorso di diritto
amministrativo al Tribunale federale, chiedendo che, annullata la decisione
impugnata, per il trapasso del terreno sia riscossa una semplice "tassa
di cancelleria non eccedente 1/10 della tariffa su 166 097 fr." (pari al
valore del solo terreno) e che nessuna tassa sia riscossa "sui 579 600
fr. corrispondenti alle opere eseguite dopo l'anticipata immissione in
possesso dei fondi e prima del trapasso". A sostegno delle sue conclusioni,
essa adduce avantutto che la decisione impugnata viola la nozione di "tassa
di cancelleria" a'sensi dell'art. 92 LEspr., tanto più che, nel Ticino,
anche la metà della contribuzione mista definita tassa amministrativa
dal Tribunale federale "va oltre il valore della prestazione statale, per
costituire un compenso per tutto il servizio del registro fondiario". La
ricorrente sostiene in secondo luogo che, comunque, la riscossione della
tassa anche sul valore delle costruzioni "toglierebbe ogni significato
all'anticipata immissione in possesso, rendendola vana a motivo degli
aggravi imposti al momento del trapasso".
D.- Nelle sue osservazioni, il Dipartimento cantonale di giustizia
e polizia conclude per la reiezione integrale del gravame.
Il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) propone invece
che il ricorso sia accolto nella misura in cui la tassa d'iscrizione è
stata riscossa anche sul valore delle costruzioni, in sostanza perchè
sarebbe altrimenti reso abusivamente difficile l'istituto dell'immissione
anticipata nel possesso.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Tanto la ricorrente quanto l'autorità cantonale e, nelle sue
osservazioni, il DFGP ammettono che, in materia di espropriazione, le
tasse che possono essere riscosse per l'iscrizione di un trasferimento
della proprietà sono disciplinate dall'art. 92 LEspr. Determinante
per la risoluzione del presente litigio è dunque la questione se per
"tasse di cancelleria", che giusta il citato disposto sole possono
essere riscosse per l'iscrizione a registro fondiario del trasferimento
della proprietà in seguito a espropriazione, debbano essere intese delle
tasse di cancelleria vere e proprie (escluse di conseguenza, oltre alle
imposte di mutazione, le tasse amministrative che i Cantoni possono per
sè stabilire in virtù dell'art. 954 CC) o debbano invece essere intese
le tasse di mutazione secondo le tariffe cantonali (esclusa soltanto,
quando queste siano riscosse in forma di contribuzione mista, la parte
corrispondente a un'imposta).
A questo proposito, occorre avantutto costatare che il testo letterale
dell'art. 92 LEspr. non è identico nelle tre versioni ufficiali. Mentre
il testo italiano distingue fra le "tasse di mutazione" vietate e le
"tasse di cancelleria" permesse, i testi francese e tedesco distinguono
tra "droits de mutation" risp. "Handänderungssteuern", da una parte,
e "émoluments de chancellerie" risp. "Kanzleigebühren", d'altra
parte. Se dalla contrapposizione, nella versione italiana, delle tasse
di mutazione alle tasse di cancelleria si dovrebbe dedurre che in materia
d'espropriazione la legge ha effettivamente inteso escludere ogni tassa che
non fosse la retribuzione concreta di una pura attività di cancelleria,
la contrapposizione, nei testi francese e tedesco, dei diritti (imposte)
di mutazione alle tasse di cancelleria non giustifica necessariamente la
medesima conclusione, sembra al contrario indicare che solo la riscossione
d'imposte sarebbe stata esclusa in modo assoluto.
In queste circostanze, nessuna conclusione definitiva, in favore
dell'una o dell'altra tesi, potrebbe essere tratta dal testo letterale
dell'art. 92 LEspr. già a motivo delle versioni divergenti. Aggiungasi che,
secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il solo testo letterale
di una disposizione legale non è comunque decisivo per l'interpretazione
che le dev'essere data. In altre parole, il testo letterale può subire
un'interpretazione estensiva o restrittiva, semprechè la genesi della
legge, i principi fondamentali su cui questa poggia, gli scopi perseguiti e
i nessi con altre leggi giustifichino un'interpretazione siffatta (RU 80
II 316).
Se è debitamente tenuto conto, in concreto, di questi vari fattori
d'interpretazione, bisogna convenire che l'art. 92 LEspr. non ha inteso
permettere la riscossione di "tasse di cancelleria" che andassero
oltre la controprestazione concreta per l'attività esplicata, all'atto
dell'iscrizione del trapasso, dall'ufficio del registro fondiario.
Già i principi fondamentali e gli scopi della legge federale
sull'espropriazione giustificano tale conclusione. Infatti, il diritto
d'espropriazione può essere conferito, a norma dell'art. 1 LEspr.,
soltanto per opere che tornano d'utilità alla Confederazione o a
una parte considerevole del paese ovvero per altri scopi di utilità
pubblica riconosciuti da una legge federale. Spesso, l'esecuzione di
tali opere è sussidiata dalla Confederazione medesima (art. 23 cp. 1
CF). Così stando le cose, la ratio legis dell'art. 92 LEspr. non può
manifestamente essere di permettere ai Cantoni la riscossione di tasse
elevate sul trapasso di terreni destinati all'esecuzione di un'opera
che la procedura d'espropriazione e la concessione, in molti casi, di
sussidi federali hanno voluto agevolare. In realtà, il disposto citato
dev'essere interpretato nel senso che la tassa di cancelleria non deve
equivalere a un'imposta, nè giuridicamente nè economicamente. Insomma,
la tassa che può essere riscossa dev'essere una "tassa di cancelleria" e
null'altro. Precisamente il testo italiano dell'art. 92 LEspr. esprime in
modo chiaro tale concetto, cosicchè esso non può essere definito errato,
ma giusto. L'opinione contraria, espressa dal DFGP nel suo parere del
settembre 1957 e fatta propria dall'autorità cantonale, non può essere
condivisa, malgrado il richiamo dell'art. 15 dell'ordinanza federale sulle
tasse e le indennità da riscuotere nella procedura d'espropriazione, giusta
il quale "le tasse da pagare per i provvedimenti di qualsiasi genere presi
dall'ufficiale del registro fondiario in seguito all'espropriazione (...)
sono determinati in base alle tariffe cantonali in materia di registro
fondiario". Infatti, è evidente che quest'ordinanza non può disciplinare
nulla che sostanzialmente sia in contrasto con la legge d'espropriazione,
cosicchè il senso dell'art. 15 può solo essere che le tasse ammissibili
in virtù della LEspr. non sono riscosse direttamente dalla Confederazione,
ma dai Cantoni conformemente alle loro tariffe.
Anche la genesi della LEspr. sta a dimostrare che le tasse di
cancelleria dell'art. 92 non includono le tasse di mutazione che i
Cantoni possono per sè fissare in virtù dell'art. 954 CC. Al momento
dell'emanazione della LEspr., che doveva sostituire la vecchia legge del 10
maggio 1850 la quale escludeva, per il trapasso della proprietà in seguito
a espropriazione, ogni "imposta od emolumento" (art. 44), sia il Consiglio
federale nel suo messaggio alle Camere sia queste nei loro dibattiti
rilevarono che come per il passato nessun'imposta poteva essere riscossa
mentre sarebbe stata ammissibile la riscossione di una tassa d'iscrizione,
"semplice corrispettivo per l'attività richiesta all'ufficio del registro
fondiario" (cfr. FF, ed. ted., 1926 II pag. 92 ad art. 87 del disegno di
legge; Bollettino stenografico CN 1928, pag. 822). Nel disegno di legge,
l'ammissibilità di tale tassa d'iscrizione non era invero menzionata
esplicitamente, giacchè il Consiglio federale s'era limitato a sopprimere
il divieto, precedentemente in vigore, di riscuoterla. Fu la Commissione
del Consiglio degli Stati a proporre l'aggiunta: "possono soltanto essere
riscosse delle tasse di cancelleria; nur Kanzleigebühren; seuls peuvent
être perçus des émoluments de chancellerie" (cfr. Boll. sten. C.d.S. 1929,
pag. 330). Se l'accento è posto sulla parola "cancelleria" (anzichè
sull'apparente contrapposizione dei "droits" o "Steuern" agli "émoluments"
o "Gebühren" delle versioni francese e tedesca) ed è debitamente valutata
l'importanza di quel "soltanto" che si ritrova in tutti e tre i testi,
non è chi non veda come la legge non volesse manifestamente autorizzare
ogni e qualsiasi tassa d'iscrizione che ancora potesse essere ritenuta
tale nel senso dell'art. 954 CC, ma solo la controprestazione, appunto, per
l'attività richiesta all'ufficio del registro fondiario in concreto. Certo,
il Consiglio federale aveva rilevato, nel suo messaggio, la difficoltà di
distinguere in singoli casi tra "eigentlichen Gebühren und Steuern". Tale
considerazione non può tuttavia significare che per tasse di cancelleria si
debbano intendere anche le tasse di mutazione, già perchè - come è stato
rilevato - le tasse di cancelleria sono state introdotte nella legge
solo più tardi, su proposta del Consiglio degli Stati. Tenuto conto di
questa circostanza, occorre al contrario riconoscere che l'aggiunta al
testo primitivo di una seconda frase autorizzante esplicitamente solo la
riscossione di tasse di cancelleria doveva equivalere a una limitazione
anche del diritto di riscuotere tasse, che il Consiglio federale aveva
ammesso tacitamente e genericamente, abrogando il divieto di massima
che vi si riferiva nella legge precedentemente in vigore. Se HESS - Das
Enteignungsrecht des Bundes, nota 2 ad art. 92 LEspr. - dice che per
tasse di cancelleria s'intendono in primo luogo le tasse di mutazione
stabilite dai Cantoni in virtù dell'art. 954 CC, gli è che misconosce
precisamente la limitazione esplicita della LEspr. secondo cui possono
essere riscosse soltanto tasse di cancelleria.
Erwägung 2
2.- Così stando le cose, la decisione impugnata dev'essere annullata
e la causa rinviata all'autorità cantonale per fissazione di una semplice
tassa di cancelleria. Ciò significa che le autorità del registro fondiario
dovranno far astrazione, nel computo della tassa, dalla spesa totale che
cagiona allo Stato la tenuta del registro fondiario e dall'interesse
che l'operazione riveste per il richiedente, dagli elementi cioè che
possono per sè essere presi in considerazione per il calcolo della tassa
di mutazione ordinaria (RU 82 I 301 consid. 3 a). In materia di trapassi
in seguito a espropriazione, solo le spese cagionate dall'iscrizione
nel caso singolo devono essere computate, esclusa ogni proporzionalità
o progressione di tariffa. Sostanzialmente, la tassa di cancelleria
includerà pertanto sia le spese di scritturazione e i disborsi (spese
telefoniche, postali e altre), sia un modesto compenso per l'esame di
tutte le questioni rilevanti agli effetti dell'iscrivibilità del trapasso
nel registro fondiario. Essa dovrà insomma rimanere entro i limiti che
la giurisprudenza pone alle tasse di cancelleria in generale (cfr. RU 81
I 359 consid. 4 e 82 I 27 consid. 3 a).
Contrariamente alle conclusioni della ricorrente, tale tassa potrà
beninteso essere riscossa anche per l'iscrizione delle opere eseguite
dopo l'anticipata immissione in possesso. Infatti, pure le maggiori
spese e il maggiore lavoro cagionati dall'esame dell'iscrivibilità
degli edifici a registro fondiario rappresentano spese e lavoro per i
quali è dovuta una controprestazione concreta. Tale soluzione è senza
dubbio conforme alla LEspr., dal momento che anche le spese derivanti
dall'anticipata immissione nel possesso rientrano tra le spese d'esecuzione
dell'espropriazione e queste vanno interamente a carico dell'espropriante
(art. 114 cp. 1 LEspr.). Solo nel caso in cui fosse stata ammissibile
una tassa di mutazione proporzionale al valore dei beni e progressiva,
si sarebbe posta la questione - sollevata dalla ricorrente e dal
DFGP - della conciliabilità con il diritto federale, segnatamente con
l'art. 76 LEspr. che disciplina l'anticipata immissione nel possesso,
di una tassa riscossa anche sulle costruzioni. Poichè la riscossione di
una tassa di mutazione proporzionale e progressiva dev'essere esclusa
di massima quando l'iscrizione è eseguita in virtù della LEspr., appare
superfluo esaminare qui tale questione, come è superfluo esaminare la tesi
dell'autorità cantonale secondo cui continuerebbe a essere applicabile,
malgrado l'art. 76 LEspr., il principio che "superficies solo cedit" e,
dunque, pure il valore delle opere sarebbe tassabile giusta l'art. 11
della tariffa cantonale.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto. Di conseguenza, la decisione impugnata è
annullata e la causa è rinviata all'autorità cantonale per la fissazione
di una semplice tassa di cancelleria a norma dei considerandi.