BGE 84 I 140
84 I 140
21. Urteil vom 4. Juli 1958 i.S. X. gegen Eidg. Justiz- und
Polizeidepartement. Regeste
Versicherungsaufsicht; Verbot der Vergünstigungen im Anwerbebetrieb
der Lebensversicherungsgesellschaften (BRB vom 11. September 1931).
1. Gesetzmässigkeit des Verbotes.
2. Vermittlung einer Versicherung durch einen "neutralen
Versicherungsberater". Übertritt er das Vergünstigungsverbot, wenn er
dem Klienten für die Beratung keine Rechnung stellt?
Sachverhalt
A.- Der BRB über den Anwerbebetrieb der
Lebensversicherungsgesellschaften in der Schweiz vom 11. September 1931
(BS 10, 325) bestimmt in Art. 2:
"Den Lebensversicherungsgesellschaften und ihren Agenten und
Vermittlern ist es untersagt, Versicherungsnehmern und Versicherten in
irgendeiner Form auf Lebensversicherungen Vergünstigungen zu gewähren
oder anzubieten.
Als Vergünstigung gelten insbesondere:
a) eine niedrigere als die von der Aufsichtsbehörde genehmigte Prämie;
b) die teilweise oder vollständige Überlassung der Abschluss- oder
der Inkassoprovision."
Zuwiderhandlungen werden vom eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement mit Ordnungsbussen bis zum Betrage von 1000 Franken
geahndet (Art. 10 Versicherungsaufsichtsgesetz, Art. 4 BRB).
B.- Die X. AG, eine Familienunternehmung, befasst sich mit
"Wirtschafts- und Versicherungsberatung". Der Beschwerdeführer ist zur
Einzelunterschrift berechtigtes Mitglied des von seinem Vater präsidierten
Verwaltungsrates. Er erklärt, den Herren X. sei klar geworden, dass der
Abschluss einer gewöhnlichen (gemischten) Lebensversicherung in vielen
Fällen nicht im Interesse des Klienten liege: Im Erlebensfalle bezahle
der Versicherer nur die Summe der geleisteten Prämien mit wenig Zins, ohne
dem Schwund der Kaufkraft des Geldes Rechnung zu tragen. Für den Klienten
sei bei dieser Versicherungsart in der Regel nur die Deckung des Risikos
vorzeitigen Todes oder vorzeitiger Invalidität interessant. Dieser Vorteil
lasse sich aber auch durch eine reine Risikoversicherung erreichen, für
welche wesentlich niedrigere Prämien zu entrichten seien. Wenn der Klient
das Geld, das er durch Abschluss einer solchen Versicherung an Prämien
erspare, vernünftig anlege, so werde im Erlebensfalle ein Kapital zur
Verfügung stehen, welches die auf Grund einer gemischten Lebensversicherung
erhältliche Summe übersteige. Aus diesen Gründen rieten die Herren
X. ihrer Kundschaft vielfach, statt gemischte Lebensversicherungen reine
Risikoversicherungen abzuschliessen und die an Prämien eingesparten
Mittel selber nutzbringend auf einem Sparfonds anzulegen. Daher von
der Vereinigung schweizerischer Lebensversicherungsgesellschaften
boykottiert, könnten sie die von ihnen ausgearbeiteten Anträge praktisch
nur noch bei den dieser Organisation nicht angeschlossenen Versicherern
unterbringen. Zu diesen gehöre die Gesellschaft Z., welche sich auf die
reine Risikoversicherung spezialisiert habe.
Der Berufsverband V. wollte für sein Personal, in erster Linie für
den Sekretär Dr. W., ein Fürsorgewerk schaffen. Er wandte sich deshalb im
Jahre 1956 an den Beschwerdeführer. Ferner holte er Offerten verschiedener
Lebensversicherungsgesellschaften ein, unter denen sich auch die Z. befand.
Während die übrigen Versicherer gemischte Lebensversicherungen vorschlugen,
sah die Z. eine reine Risikoversicherung vor. Der Beschwerdeführer
riet dem Verbande, eine solche abzuschliessen und zudem einen Sparfonds
anzulegen. In diesem Sinne schrieb die X. AG dem Verbande am 17. Dezember
1956, wobei sie für die Risikoversicherung die Z. empfahl und sich bereit
erklärte, "die Plazierung des Versicherungsschutzes zu übernehmen". Der
Beschwerdeführer stellte Berechnungen an und hatte auch einen Entwurf für
einen Vertrag zwischen der zu errichtenden Stiftung und Dr. W. betreffend
den Sparfonds auszuarbeiten. Er besprach die Angelegenheit wiederholt mit
den Vertretern des Verbandes. Dabei erklärte er auf Befragen, dass er,
"wenn der Abschluss durch ihn bei der Z. erfolge", dem Verbande keine
Rechnung stellen werde.
In der Folge schloss die Personalfürsorgestiftung des Verbandes mit
der Z. eine Einzel-Risiko-Lebensversicherung für Dr. W. als Versicherten
ab. Die Z. bezahlte hiefür der von einem Bruder des Verbandskassiers
geleiteten Y. AG, welche die Offerte dieses Versicherers gestellt und
ihm den Antrag eingereicht haben soll, eine Provision von Fr. 532.--
und der X. AG eine solche von Fr. 600.--.
Vom eidgenössischen Versicherungsamt durch Schreiben vom 10. Oktober
1957 ersucht, sich zum Verdacht der Übertretung des Vergünstigungsverbotes
zu äussern, bestritt der Beschwerdeführer, die Versicherung des Dr. W.
vermittelt zu haben. Am 15. Oktober 1957 stellte er dem Verbande V. eine
Rechnung im Betrage von Fr. 120.-- zu, die er dann mit Schreiben vom
10. Dezember 1957 widerrief.
C.- Durch Verfügung vom 13. November 1957 hat das eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement dem Beschwerdeführer wegen
Widerhandlung gegen Art. 2 des BRB über den Anwerbebetrieb der
Lebensversicherungsgesellschaften eine Ordnungsbusse von Fr. 600.--
auferlegt. Es nimmt an, der Beschwerdeführer habe zunächst als neutraler
Versicherungsfachmann kraft Auftrages den Verband V. beraten, wofür ihm
dieser eine Vergütung geschuldet habe. Sodann habe er die Versicherung bei
der Z. vermittelt und dafür eine Provision erhalten. Im Hinblick darauf
habe er auf jene Vergütung verzichtet oder mindestens den Verzicht in
Aussicht gestellt. Damit habe er dem Verbot, Vergünstigungen zu gewähren
oder anzubieten, zuwidergehandelt.
D.- Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird beantragt, die Verfügung
des Departements und die Busse aufzuheben. Der Beschwerdeführer macht
geltend, es sei fraglich, ob der BRB über den Anwerbebetrieb gesetzmässig
sei. Auf jeden Fall liege hier keine Übertretung vor. Die Herren X. ständen
in keinen vertraglichen Beziehungen zu einer Versicherungsgesellschaft,
sondern seien selbständige, neutrale Berater. Der Beschwerdeführer sei hier
nicht Agent oder Vermittler der Z., sondern Beauftragter des Verbandes
V. gewesen. Der Abschluss der Versicherung sei von der Y. AG vermittelt
worden. Der Beschwerdeführer habe daher keinen Provisionsanspruch
gehabt. Die Z. habe ihm eines Tages unerwartet mitgeteilt, er erhalte
Fr. 600.--, weil er gegenüber dem Verbande V. eine Lanze für die
Todesfallversicherung eingelegt habe. Damit sei die Sache für ihn
erledigt gewesen. Dem Verbande Rechnung zu stellen, sei ihm damals nicht
in den Sinn gekommen. Tatsächlich habe er von diesem nichts zu fordern
gehabt. Erst nachdem ihm von fachkundiger Seite erklärt worden sei,
er verstosse möglicherweise gegen den BRB, falls er vom Verband nichts
verlange, habe er ihm eine Rechnung gesandt.
E.- Das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beantragt die
Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Zuständigkeit.)
Erwägung 2
2.- Wie das Bundesgericht an die von der Bundesversammlung
erlassenen Gesetze gebunden ist (Art. 113 Abs. 3, Art. 114 bis Abs. 3
BV), so hat es sich auch an den BRB über den Anwerbebetrieb der
Lebensversicherungsgesellschaften zu halten, soweit er im Rahmen des
Gesetzes bleibt. Es kann ihn nur daraufhin überprüfen, ob er diesen Rahmen
überschreite. Hier stellt sich die Frage in bezug auf Art. 2 BRB. Das
Bundesgericht hat den Vorgänger dieser Bestimmung, den im wesentlichen
mit ihr übereinstimmenden Art. 1 des BRB über das Verbot der Gewährung von
Vergünstigungen auf Lebensversicherungen vom 23. Mai 1930, als gesetzmässig
erklärt (BGE 58 I 266 Erw. 3; 76 I 244). Es besteht kein Grund, Art. 2
des geltenden BRB anders zu beurteilen.
a) Im Ingress der beiden BRB wird als gesetzliche Grundlage Art. 9
des Aufsichtsgesetzes genannt. Gemeint ist Abs. 1 dieses Artikels,
wonach der Bundesrat "jederzeit die ihm durch das allgemeine Interesse und
dasjenige der Versicherten geboten erscheinenden Verfügungen trifft". Der
Beschwerdeführer bezweifelt, ob sich der BRB über den Anwerbebetrieb, als
allgemein verbindliche Verordnung, auf diese Bestimmung stützen lasse. In
der Tat versteht man im allgemeinen unter "Verfügungen" Verwaltungsakte,
durch die das Gesetz auf den konkreten Fall angewendet wird. Es liegt nahe
anzunehmen, dass auch das Aufsichtsgesetz den Ausdruck in diesem Sinne
verwendet; unterscheidet es doch, insbesondere in Art. 10, "Verfügungen"
und "Verordnungen". Wie es sich damit verhält, kann indessen dahingestellt
bleiben. Auf jeden Fall gibt Art. 9 Abs. 1 des Aufsichtsgesetzes der
Aufsichtsbehörde die Kompetenz, unmittelbar durch Einzelverfügungen all
das zu verbieten, was in Art. 2 des BRB vom 11. September 1931 untersagt
wird. Werden die hier erwähnten Vergünstigungen im Anwerbebetrieb geduldet,
so entsteht die ernste Gefahr, dass sie infolge der Konkurrenz unter den
Versicherungsgesellschaften überhandnehmen und daher die Anwerbekosten,
zum Nachteil der Gesamtheit der Versicherten, ungebührlich in die Höhe
treiben; diesem Übelstand kann nur durch ein staatliches Verbot wirksam
begegnet werden (vgl. die amtliche Begründung zum BRB vom 23. Mai 1930,
BBl 1930 I S. 601 ff., insbesondere 611; BGE 58 I 267). Der Schutz
der Versicherten vor Übervorteilung, wie sie gerade durch solche
Vergünstigungen bewirkt werden kann, ist aber einer der Zwecke, die
das Aufsichtsgesetz verfolgt (BGE 76 I 237 ff., insbesondere 244); er
ist, im Sinne von Art. 9 Abs. 1 dieses Gesetzes, durch das allgemeine
Interesse und dasjenige der Versicherten geboten. Wenn nun schon durch
Einzelverfügungen, unmittelbar auf Grund dieser Bestimmung, gegen das
Vergünstigungswesen eingeschritten werden kann, so kann es dem Bundesrat
nicht verwehrt sein, auf dem Wege der Verordnung näher zu bestimmen, was
auf diesem Gebiete verboten und daher mit Strafe bedroht ist; soll doch
die das Gesetz anwendende Behörde nach Grundsätzen entscheiden. Art. 2
des BRB vom 11. September 1931 entwickelt lediglich einen bereits im
Aufsichtsgesetz enthaltenen Rechtssatz, ist also eine Vollzugsbestimmung
(Art. 16 leg. cit.; vgl. BGE 64 I 315, 58 I 282). Er hält sich im Rahmen
des Gesetzes.
b) Der Beschwerdeführer wirft auch die Frage auf, ob es mit Art. 10
des Aufsichtsgesetzes, wonach ausser den Unternehmungen "deren Vertreter"
bestraft werden können, vereinbar sei, dass der BRB über den Anwerbebetrieb
dem Vergünstigungsverbot neben den Lebensversicherungsgesellschaften
"ihre Agenten und Vermittler" unterstellt. Die Frage ist zu bejahen. Der
Bundesrat durfte in der Ausführungsverordnung den im Gesetz aufgestellten,
aber nicht definierten Begriff des Vertreters - im Sinn und Geist
des Gesetzes - näher umschreiben (BGE 58 I 282). Der vom Gesetz
angestrebte Schutz der Gesamtheit der Versicherten gegen den Missstand der
Vergünstigungen im Anwerbebetrieb der Lebensversicherungsbranche ist aber
nur dann gewährleistet, wenn als Vertreter einer Versicherungsgesellschaft
alle Personen betrachtet werden, die in die Lage kommen, solche
Vergünstigungen zu gewähren, also nicht nur die Agenten, die auf Grund
vertraglicher Abmachung ständig für eine Gesellschaft tätig sind, sondern
auch die Leute, die ihr bloss gelegentlich Versicherungen vermitteln
(BBl 1930 I S. 615; KÖNIG, Das Provisionsabgabeverbot in der Schweiz,
Schweiz. Versicherungszeitschrift 1936 S. 102).
Erwägung 3
3.- Die Herren X. haben der Z., wie sie bescheinigt, in den Jahren
1956 und 1957 wiederholt Versicherungen vermittelt. Dass insbesondere der
Beschwerdeführer mit ihr zusammenarbeitet, war dem Vorstand des Verbandes
V. von vornherein bekannt. Die X. AG, die bei den Verhandlungen mit dem
Verband durch den Beschwerdeführer vertreten war, hat die Zusammenarbeit
alsbald bestätigt, indem sie im Schreiben vom 17. Dezember 1956 an
den Verband für die Risikoversicherung die Z. empfohlen und sich zur
"Plazierung des Versicherungsschutzes" bereit erklärt hat. Die Z. hat
sodann, wie sie weiter ausführt, der X. AG nach dem Abschluss der in Frage
stehenden Versicherung "für ihre Bemühungen um das Zustandekommen dieses
Geschäftes" einen "Provisionsanteil" überwiesen. Dass auch die Y. AG einen
(kleineren) Provisionsanteil erhalten hat, ist unerheblich. Offenbar
hat sie formell die Offerte der Z. gestellt und dieser Gesellschaft
den Antrag übermittelt, doch hat der Beschwerdeführer durch seine
Aufklärungsarbeit auf jeden Fall wesentlich zum Abschluss der Versicherung
des Dr. W. beigetragen. Es unterliegt keinem Zweifel, dass er in dieser
Angelegenheit als Vermittler der Z. gehandelt hat. Ob diese den Herren
X. bzw. der X. AG Provisionen für vermittelte Geschäfte auf Grund einer
voraus getroffenen vertraglichen Abmachung oder, wie behauptet wird,
lediglich "usanzgemäss von Fall zu Fall" ausrichtet, ist gleichgültig.
Erwägung 4
4.- Das Departement erblickt die Widerhandlung gegen Art. 2 des BRB
vom 11. September 1931 darin, dass der Beschwerdeführer auf die Vergütung,
die ihm der Verband V. für die Ausführung eines auf Beratung gehenden
Auftrages geschuldet habe, verzichtet oder wenigstens den Verzicht darauf
angeboten habe, wobei es offenbar voraussetzt, die Vergünstigung sei oder
wäre schliesslich dem Versicherungsnehmer (Personalfürsorgestiftung des
Verbandes) oder dem Versicherten (Dr. W.) zugute gekommen. In der Tat
besteht Grund zur Annahme, dass der Beschwerdeführer nicht nur Vermittler
der Z., sondern auch Beauftragter des Verbandes war. Von einer unter das
Verbot fallenden Vergünstigung könnte jedoch nur die Rede sein, wenn er
Anspruch auf Entschädigung für die Auftragsbesorgung gehabt hätte. Das
wäre nur dann der Fall, wenn eine Vergütung verabredet worden oder,
unter den gegebenen Umständen, üblich wäre (Art. 394 Abs. 3 OR).
a) Der Beschwerdeführer hat im Laufe der Verhandlungen mit dem
Verbande auf Befragen erklärt, er werde von diesem nichts fordern, "wenn
der Abschluss durch ihn (Beschwerdeführer) bei der Z. erfolge". Daraus kann
nicht gefolgert werden, dass für diesen Fall, der tatsächlich eingetreten
ist, ursprünglich eine Entschädigung verabredet worden sei, auf die der
Beschwerdeführer dann verzichtet habe. Es liegt auch sonst nichts vor,
was auf eine solche Abmachung schliessen liesse. Der Beschwerdeführer hat
denn auch dem Verband nach Abschluss der Versicherung bei der Z. nicht
Rechnung gestellt, bevor er die Aufforderung des Versicherungsamtes von 10.
Oktober 1957, sich zu rechtfertigen, erhalten hat. Dass er auf diese
Mitteilung hin dem Verbande doch eine Rechnung gesandt hat, rechtfertigt
die Annahme nicht, dass eine Vergütung verabredet worden sei, auch wenn
davon abgesehen wird, dass er die Rechnung schliesslich zurückverlangt
hat. Die nachträgliche Rechnungstellung steht im Widerspruch zu der
Haltung, die der Beschwerdeführer vor jener Aufforderung eingenommen hat;
sie dürfte sich daraus erklären, dass er meinte, mit ihr seine Aussichten
im Prozess zu verbessern. Abzustellen ist auf die Sachlage, die vor der
erwähnten amtlichen Mitteilung bestanden hat.
b) Es ist auch nicht üblich, dass jemand, der eine
Versicherung abzuschliessen gedenkt und daher den Vertreter einer
Versicherungsgesellschaft zu Rate zieht, diesem für seine Bemühungen
eine Vergütung leistet, gleichgültig ob eine Versicherung bei der
betreffenden Gesellschaft zustandekommt oder nicht. Es gehört zu den
Aufgaben eines Versicherungsvertreters, die Versicherungsinteressenten
zu beraten; dass diese ihm eine Gegenleistung dafür erbringen, wird
nicht erwartet. Der Beschwerdeführer ist bei der Beratung des Verbandes
V. im Rahmen dessen geblieben, was ein umsichtiger Versicherungsvertreter
vorzukehren pflegt. Er ist darauf ausgegangen, den Abschluss einer reinen
Risikoversicherung bei der auf diese Versicherungsart spezialisierten
Z. zu vermitteln, was dem Verbande von Anfang an bekannt war. Um diesen
Zweck zu erreichen, hat der Beschwerdeführer dem Verband die Vorteile einer
solchen Versicherung und ihrer Verbindung mit einem Sparvertrag dargelegt;
deshalb hat er Berechnungen angestellt und auch den Entwurf eines Vertrages
betreffend den Sparfonds ausgearbeitet. Diese Tätigkeit bildete ein Ganzes
mit dem einheitlichen Ziel, den Abschluss einer Versicherung bei der
Z. herbeizuführen. Unter diesen Umständen hätte es der Übung widersprochen,
wenn der Verband dem Beschwerdeführer eine Vergütung entrichtet hätte.
c) Das Departement macht geltend, man könne nicht, wie dies der
Beschwerdeführer getan habe, sich zunächst als neutralen Fachmann ausgeben,
um im Falle des Nichtzustandekommens der Versicherung ein Honorar vom
Versicherungsinteressenten zu beziehen, und sodann, nach dem Abschluss
der Versicherung, sich als Vermittler des Versicherers von diesem
entschädigen lassen und dabei auf das Expertenhonorar verzichten. In
Wirklichkeit ist aber der Beschwerdeführer von Anfang an, mit Wissen
des Vorstandes des Verbandes V., als Vermittler der Z. aufgetreten,
und er hatte dementsprechend vom Verbande nichts zu fordern. Wie es sich
verhielte, wenn die Versicherung bei der Z. überhaupt nicht oder nicht
durch Vermittlung des Beschwerdeführers zustandegekommen wäre, ist nicht
zu prüfen.
Hatte aber der Beschwerdeführer keinen Rechtsanspruch auf Vergütung
seitens des Verbandes, so konnte er auch nicht auf einen solchen Anspruch
verzichten. Er ist zu Unrecht gebüsst worden.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung und die
Busse werden aufgehoben.