BGE 82 I 157
82 I 157
22. Urteil vom 20. Juni 1956 i.S. Egger gegen Grosser Gemeinderat der
Stadt Winterthur und Regierungsrat des Kantons Zürich. Regeste
Eigentumsgarantie.
Gegenüber einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung ist die
Berufung auf die Eigentumsgarantie zulässig, wenn damit die Aufhebung der
Beschränkung verlangt, nicht dagegen, wenn bloss Anspruch auf Entschädigung
erhoben wird und hiefür der Rechtsweg zur Verfügung steht (Erw. 2).
Wann stellt das für einen Teil eines Grundstücks aufgestellte Bauverbot
eine materielle Enteignung dar? (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Das zürcherische EG zum ZGB bestimmt in § 182:
"Der Regierungsrat ist berechtigt, auf dem Verordnungswege
... zur Sicherung der Landschaften, Ortsbilder und Aussichtspunkte vor
Verunstaltung ... die nötigen Verfügungen zu treffen und Strafbestimmungen
aufzustellen.
Soweit der Regierungsrat erklärt, von dieser Berechtigung nicht
Gebrauch machen zu wollen, steht sie den Gemeinden zu.
Staat und Gemeinden sind berechtigt, derartige ... Landschaften,
Ortsbilder und Aussichtspunkte auf dem Wege der Zwangsenteignung,
insbesondere auch durch Errichtung einer öffentlich-rechtlichen
Dienstbarkeit zu schützen und zugänglich zu machen."
Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat "in Ausführung von § 182
Abs. 1 und 2 des EG zum ZGB" am 9. Mai 1912 eine Verordnung über den Natur-
und Heimatschutz (VO) erlassen. Nach den §§ 6 und 7 VO sind die Gemeinden
berechtigt, zum Schutze des Ortsbildes Verordnungen zu erlassen, die der
Genehmigung des Regierungsrates bedürfen. § 10 VO lautet:
"Ist der durch die Anwendung dieser Verordnung verursachte Eingriff in
das Eigentum mit unverhältnismässigen Kosten verbunden, die durch keine
andere Anordnung vermieden werden können, so ist von der Anwendung der
Verordnung abzusehen. Dagegen steht in solchen Fällen den zuständigen
Behörden der Weg der Zwangsenteignung gemäss § 182 Abs. 3 EG offen."
B.- Am 6. Juli 1956 hat der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur
gestützt auf § 68 des kantonalen Baugesetzes und § 6 VO unter Vorbehalt
von § 10 VO eine "Bau- und Schutzverordnung" für das Hanggebiet des
Gallispitzes in Winterthur-Veltheim erlassen. Im Hinblick auf die
besondere Schönheit dieses nahe bei der Kirche und beim früheren Dorfkern
von Veltheim gelegenen aussichtsreichen Gallispitzes teilt diese Bau-
und Schutzverordnung das von Süden nach Norden ansteigende, oben immer
steiler werdende Hanggebiet zwischen der Trottenstrasse und einem nicht
benannten Wege in zwei Zonen ein. In der Zone A am Fusse des Hanges dürfen
zweigeschossige Wohnhäuser gebaut werden; in der darüber gelegenen Zone
B ist jedes Bauen verboten. Die Zonengrenze verläuft auf der Höhe von
454 m über Meer.
Der Beschwerdeführer Werner Egger ist Eigentümer dreier Grundstücke
im Hanggebiet des Gallispitzes. Die beiden Grundstücke Nr. 469 und 470
halten zusammen etwa 400 m2 und liegen vollständig in der Zone A. Das
2004 m2 haltende Grundstück Nr. 3588 erstreckt sich in einer mittleren
Breite von 36 m etwa 55 m den Hang hinauf bis zur Kote 460 m und fällt
zu etwa 2/3 in die Zone A und zu 1/3 in die Zone B.
Werner Egger focht die Bau- und Schutzverordnung beim
Bezirksrat Winterthur an, wurde aber durch Entscheid vom 5. März 1954
abgewiesen. Hiegegen rekurrierte er an den Regierungsrat des Kantons
Zürich mit dem Antrag, das Bauverbot für die Zone B und das Verbot, in
Zone A über die Höhe von 459 m zu bauen, seien aufzuheben, eventuell sei
die Zonengrenze auf Kote 460 m zu verlegen unter entsprechender Abänderung
der Verordnung und des zugehörigen Zonenplans. Zur Begründung berief er
sich namentlich auf die Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) und machte geltend,
das teilweise Bauverbot für das Grundstück Nr. 3588 komme einer Enteignung
gleich und entbehre als solche der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.
Der Regierungsrat wies den Rekurs durch Entscheid vom 22. September
1955 ab. Die Begründung lässt sich wie folgt zusammenfassen: Eine
Verlegung der Zonengrenze auf die Höhenkote 460 m, wodurch das ganze
Grundstück des Beschwerdeführers in die Bauzone A zu liegen käme,
würde die Schönheit des Gallispitzes zu sehr beeinträchtigen und sei
abzulehnen. Zu prüfen bleibe, ob die Eigentumsgarantie verletzt sei. §
10 VO schreibe vor, dass auf die Anwendung der VO zu verzichten und der
Weg der Enteignung zu beschreiten sei, wenn der Eingriff ins Eigentum
mit unverhältnismässigen Kosten verbunden sei, was nach der Praxis des
Regierungsrates dann der Fall sei, wenn der Eingriff in seinen Wirkungen
einer Enteignung gleich- oder nahekomme. Ein aus Gründen des Natur- oder
Heimatschutzes ergangener Verwaltungsakt oder Rechtssatz einer Gemeinde,
der die Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung zur Folge
habe, entbehre somit der gesetzlichen Grundlage und sei aufzuheben.
Das streitige Bauverbot stelle indessen keine materielle Enteignung in
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtssprechung (BGE 69 I 241) dar. Ob es
sich beim obern Teil des Grundstücks des Beschwerdeführers um Bauland
handle, sei angesichts der Steilheit des Hanges und der mangelhaften
Zufahrt zweifelhaft, könne aber offen bleiben, denn selbst wenn es
Bauland wäre, würde der Beschwerdeführer nicht in ausserordentlich hohem
und empfindlichem Masse betroffen. Einmal sei nur 1/3 des Landes vom
Bauverbot betroffen. Sodann sei das Grundstück nicht genügend tief, um in
drei Bautiefen überbaut zu werden, wenn man die vorgeschriebenen Grenz-
und Gebäudeabstände einhalte; die Belastung des obersten Drittels habe
daher nur die zwar spürbare, aber nicht ausserordentlich einschneidende
Folge, dass die beiden möglichen Baukörper näher aneinander gerückt werden
müssen, als dies ohne das Bauverbot möglich wäre.
C.- Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde beantragt Werner
Egger, diesen Entscheid der Regierungsrates wegen Willkür (Art. 4 BV)
und Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) aufzuheben.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und der Stadtrat von
Winterthur beantragen die Abweisung der Beschwerde.
E.- Eine Instruktionskommission des Bundesgerichts hat am 29. Mai 1956
mit den Parteien- in Winterthur-Veltheim einen Augenschein vorgenommen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Beschwerdeführer hat vor dem Regierungsrat zwei Begehren
gestellt; er verlangte in erster Linie die Aufhebung des für die Zone B
aufgestellten gänzlichen Bauverbots sowie des damit zusammenhängenden
Verbots, in Zone A über die Höhe von 459 m zu bauen, und beantragte
eventuell die Verlegung der Zonengrenze auf die Kote 460 m und die
Heraufsetzung der zulässigen Bauhöhe in Zone A auf 465 m. Wäre diesem
Eventualantrag entsprochen worden, so würde das ganze Grundstück
Nr. 3588 in der Zone A liegen und die hauptsächlichste Beschränkung der
Benutzung darin bestehen, dass nicht über eine Höhe von 465 m gebaut werden
dürfte. Dass auch diese Beschränkung mit der Eigentumsgarantie unvereinbar
wäre, macht der Beschwerdeführer nicht geltend; die Beschwerde richtet
sich nach ihrer Begründung ausschliesslich gegen die Aufrechterhaltung des
streitigen Bauverbots für das oberste Drittel des Grundstücks Nr. 3588,
d.h. gegen die Abweisung des Eventualbegehrens durch den Regierungsrat. Zu
prüfen ist somit lediglich, ob das Bauverbot für die Zone B insoweit
haltbar ist, als es für das oberste Drittel des Grundstücks Nr. 3588 gilt.
Erwägung 2
2.- Das in der "Bau- und Schutzverordnung" des Grossen Gemeinderats
der Stadt Winterthur enthaltene Bauverbot für die Zone B ist erlassen
worden zur Sicherung des Orts- und Landschaftsbildes. Hierin liegt
eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Sinne von Art. 702
ZGB. Eine solche ist mit der Eigentumsgarantie, wie sie Art. 4 der Zürcher
KV gewährleistet, dann vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage
beruht, im öffentlichen Interesse liegt und, sofern sie in der Wirkung
einer Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 81 I 29
und dort zitierte Urteile).
Dass das angefochtene Bauverbot im öffentlichen Interesse liegt, ist
nicht bestritten. Dagegen bestreitet der Beschwerdeführer sowohl, dass es
auf gesetzlicher Grundlage beruhe, als auch, dass es ohne Entschädigung
angeordnet werden dürfe, und zwar beides deshalb, weil es in der Wirkung
einer Enteignung gleichkomme.
a) Wenn die Beschwerde lediglich auf die Ausrichtung einer
Entschädigung für die durch das Bauverbot bewirkte Werteinbusse gerichtet
wäre, so könnte von einer Verletzung der Eigentumsgarantie jedenfalls
zur Zeit nicht gesprochen werden, da der von einem Eingriffins Eigentum
Betroffene, wie in BGE 81 I 345 ff. näher dargelegt wurde, im Kanton Zürich
die Möglichkeit hat, die Entschädigung mit der Forderungsklage gemäss §
1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über Streitigkeiten im Verwaltungsfach
vor dem Zivilrichter geltend zu machen. Der Beschwerdeführer erhebt jedoch
nicht, jedenfalls aber nicht in erster Linie, Anspruch auf Entschädigung;
vielmehr macht er geltend, der Eingriff sei mangels gesetzlicher Grundlage
unzulässig und daher durch Aufhebung des Bauverbots bzw. durch Verlegung
der Zonengrenze zurückzunehmen. Dafür steht ihm der Rechtweg nicht zur
Verfügung, sondern nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
der Eigentumsgarantie. Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt
solche Beschwerden aus dem Kanton Zürich, mit denen öffentlichrechtliche
Eigentumsbeschränkungen mangels gesetzlicher Grundlage angefochten worden
waren, gutgeheissen (vgl. BGE 74 I 147 ff., 77 I 211 ff.).
b) Die Parteien sind darüber einig, dass die rechtliche
Grundlage des streitigen Bauverbots nur in der kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung liegen könne und nach § 10 dieser Verordnung fehle,
wenn es enteignungsähnlich wirke. Dieses Einverständnis der Parteien
enthebt das Bundesgericht nicht der Aufgabe, diese Frage selber zu prüfen,
da im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren die Prorogation ausgeschlossen
ist (BGE 75 I 18; BIRCHMEIER, Handbuch des OG S. 352) und eine Prorogation
auch in einer Einigung wie der vorliegenden stecken könnte.
Die "Bau- und Schutzverordnung" des Grossen Gemeinderates der Stadt
Winterthur nennt im Ingress als Grundlagen § 68 des kantonalen Baugesetzes
(BG) sowie § 6 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung (VO)
und behält § 10 dieser Verordnung ausdrücklich vor. § 68 BG ist offenbar
Grundlage der für die Zone A. aufgestellten Bauvorschriften und scheidet
aus als Grundlage des Bauverbots für die Zone B. Dieses kann sich
dagegen auf § 6 VO stützen, sofern dessen Anwendung nicht durch § 10 VO
ausgeschlossen ist. Wie es sich damit verhält, kann das Bundesgericht,
da es sich um die Auslegung und Anwendung kantonalen Verordnungsrechts
handelt, nicht frei, sondern nur aus dem beschränkten Gesichtswinkel des
Art. 4 BV überprüfen (BGE 74 I 151 b, 77 I 218 Erw. 2, 78 I 428 Erw. 2).
Nach § 10 ist die VO nicht anzuwenden, wenn der dadurch verursachte
Eingriff ins Eigentum "mit unverhältnismässigen Kosten verbunden"
ist. Was damit gesagt werden soll, ist nicht klar, weil das Objekt, zu
dem die Kosten ins Verhältnis zu setzen sind, nicht genannt wird. Die
Zürcher Praxis hat unter den "Kosten" von jeher den dem Betroffenen
aus der Eigentumsbeschränkung erwachsenden Schaden, die erlittene
Werteinbusse, verstanden und hat angenommen, dieser Schaden sei dann
"unverhältnismässig", wenn die Beschränkung enteignungsähnlich wirke;
soweit dies zutreffe, sei daher die VO überhaupt nicht anzuwenden,
sondern sei nach § 182 Abs. 3 EG zum ZGB zu verfahren, d.h. das formelle
Enteignungsverfahren einzuleiten (vgl. die nicht veröffentl. Urteile
des Bundesgerichts vom 18. Juli 1941 i.S. Wettstein Erw. 4 und vom
3. Dezember 1945 i.S. Oggenfuss Erw. 5). Diese Auslegung lässt sich,
da sich die VO nur auf die Abs. 1 und 2 des § 182 EG zum ZGB stützt, mit
sachlichen Gründen vertreten und ist nicht willkürlich. Die VO bildet somit
nur dann eine genügende Rechtsgrundlage für das angefochtene Bauverbot,
wenn dieses nicht enteignungsähnlich wirkt.
Zu prüfen bleibt, ob durch die im Ingress der "Bau- und
Schutzverordnung" enthaltenen Hinweise die Frage nach dem Bestand der
gesetzlichen Grundlage des für die Zone B aufgestellten Bauverbotes
abschliessend beantwortet sei. Das ist nicht von vornherein zu
verneinen, da durch einen unrichtigen Hinweis im Ingress einer
Verordnung weder der Mangel einer gesetzlichen Grundlage behoben
noch eine wirklich vorhandene gesetzliche Grundlage beseitigt wird
(vgl. BGE 81 I 121 Erw. 2). Im vorliegenden Falle wird indessen durch
die Zitate in der "Bau- und Schutzverordnung" des Grossen Gemeinderates
der Stadt Winterthur und in der Natur- und Heimatschutzverordnung des
Regierungsrates klargestellt, was diese Behörden überhaupt anordnen
wollten. Durch den Hinweis auf § 182 Abs. 1 und 2 EG zum ZGB im Ingress
der Natur- und Heimatschutzverordnung wird zum Ausdruckgebracht, dass
auf Grund dieser Verordnung nur gewöhnliche, nicht enteignungsähnliche
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen angeordnet werden dürfen,
und der Grosse Gemeinderat von Winterthur hat durch den ausdrücklichen
Vorbehalt des § 10 VO im Ingress einer Bau- und Schutzverordnung
gezeigt, dass das, was er anordne, als nicht enteignungsähnliche
Eigentumsbeschränkung aufzufassen sei, dass er also nichts anordne,
das auf § 182 Abs. 3 EG zum ZGB abgestützt werden könnte oder müsste.
Damit steht fest, dass das angefochtene Bauverbot nur dann auf
gesetzlicher Grundlage beruht, wenn es nicht enteignungsähnliche Wirkung
hat.
Erwägung 3
3.- Nach der vom Beschwerdeführer nicht angefochtenen Praxis des
Bundesgerichts und des Zürcher Regierungsrates erscheint ein Eingriff
dann materiell, wenn auch nicht der Form nach, als Enteignung, wenn
dem Eigentümer ein bisher rechtmässig ausgeübter oder wirtschaftlich
verwerteter Gebrauch der Sache untersagt wird, oder wenn das Verbot die
Benützung der Sache in ausserordentlich hohem und empfindlichem Masse
einschränkt und dabei ausnahmsweise ein einziger oder nur einzelne
wenige Eigentümer so getroffen werden, dass diese ein allzu grosses
Opfer zugunsten des Gemeinwesens bringen müssten, sofern sie keine
Entschädigung erhielten (BGE 69 I 241/2 und 81 I 346/7 und dort zitierte
weitere Urteile).
Durch das für das Land oberhalb der Kote 454 m aufgestellte Bauverbot
wird dem Beschwerdeführer kein bisher rechtmässig ausgeübter oder
wirtschaftlich verwerteter Gebrauch des Bodens untersagt. Zu prüfen ist,
ob das Verbot die Benützung des Bodens in so hohem und empfindlichem Masse
beschränkt, dass der Beschwerdeführer ähnlich wie von einer Enteignung
betroffen wird.
a) Der Regierungsrat hat bei der Prüfung dieser Frage die Wirkung
des Bauverbots im Hinblick auf das ganze Grundstück Nr. 3588 gewogen.
Der Beschwerdeführer hält das für unrichtig, ja willkürlich und verlangt,
dass die Abwägung nur im Hinblick auf den vom Bauverbot betroffenen Teil
des Grundstücks durchgeführt werde, da sonst auf ein zufälliges, mit dem
Bauverbot in keinem innern Zusammenhang stehendes Kriterium abgestellt
werde. Das trifft indessen nicht zu. Wenn ein Grundstück nur teilweise
mit einem Bauverbot belegt wird, erscheint es als sachlich richtig, die
Frage, ob hierin eine materielle Enteignung liege, im Hinblick auf das
ganze betroffene Grundstück aufzuwerfen und zu beurteilen; andernfalls
hätte jede für eine spätere Strassenverbreiterung gezogene Bau- oder
Strassenlinie enteignungsähnliche Wirkung, wovon keine Rede sein kann. Auch
das Bundesgericht ist jeweils so vorgegangen, so z.B. im Urteil vom 3. Juli
1946 i.S. Le Fort (abgedruckt in ZSR 66 S. 408a ff.) mit dem Ergebnis,
dass es die enteignungsähnliche Wirkung bei einem der Beschwerdeführer,
dessen Grundstück durch die Eigentumsbeschränkung unüberbaubar wurde,
bejahte, bei den übrigen Beschwerdeführen dagegen, deren Grundstücke
nur teilweise unüberbaubar wurden oder sich schon an sich zur Überbauung
nicht eigneten, verneinte (Erw. 7-9). Es besteht kein Anlass, von dieser
Praxis abzuweichen und die Frage der enteignungsähnlichen Wirkung nicht
auch im vorliegenden Falle im Hinblick auf das ganze Grundstück des
Beschwerdeführers zu prüfen.
b) Das Grundstück Nr. 3588 liegt an keiner Strasse und hat heute
auch keine Zufahrt von der zunächst gelegenen Trottenstrasse her, doch
ist diese Zufahrt über die dem Beschwerdeführer gehörende Parzelle Nr.
469 leicht herstellbar, sodass das ganze Grundstück als baureif gelten
kann. Besonnung und Aussicht sind im obersten, in der Bauverbotszone
liegenden Teil am besten, aber auch weiter unten am Hang durchaus gut. Bei
Einhaltung der vom Beschwerdeführer nicht angefochtenen Bauvorschriften
für die Zone A (Maximallänge von 24 m für zwei zusammengebaute Wohnhäuser,
minimaler Grenzabstand 5 m, minimaler Gebäudeabstand 10 m) können auf dem
Grundstück, wie sich aus den vom Bauamt Winterthur vorgelegten Skizzen
ergibt, mit oder ohne Bauverbot höchstens zwei Baublöcke zu je zwei
Wohnhäusern aufgestellt werden. Die Behauptung des Beschwerdeführers, dass
auf dem vom Bauverbot betroffenen Landstück nochmals zwei zusammengebaute
Häuser erstellt werden könnten, ist offenbar unrichtig; er hat jedenfalls
keine Planskizzen für eine solche Überbauung vorgelegt noch nähere Angaben
darüber gemacht. Das Bauverbot für das obere Drittel hat demnach in
erster Linie den Nachteil zur Folge, dass die beiden Baukörper nicht nach
Belieben hangaufwärts in der Richtung der besten Besonnung und Aussicht
verschoben werden können. Sodann können die beiden Baublöcke, ob sie längs
oder quer zum Hang gestellt werden, nicht so breit sein, wie wenn auch
das obere Drittel des Grundstückes überbaut werden könnte. Zu weit geht
dagegen die Behauptung des Beschwerdeführers, das oberhalb der Baugrenze
gelegene Land habe nur noch den landwirtschaftlichen Ertragswert, denn
es lässt sich als Nutz- und Ziergarten verwenden und wird als Umschwung
zu einer oder zu mehreren Wohnbauten auch weiterhin einen beachtlichen
Wert haben; wer in dieser Gegend Fr. 30.- für den m2 Bauland auslegt,
dürfte auch ein grösseres Umgelände dazu erwerben wollen.
Die Nachteile des Bauverbotes für den Beschwerdeführer sollen
damit nicht verkleinert werden. Sie liegen klar zutage, sind aber
doch nicht derart, dass von enteignungsähnlicher Wirkung gesprochen
werden kann. Die Befugnisse des Eigentümers werden merklich, aber
doch nicht in "ausserordentlich hohem und empfindlichen Masse"
eingeschränkt. Die Beschränkungen bleiben vielmehr im Rahmen dessen,
was noch als "gewöhnliche" öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
gelten kann. Im angeführten Urteil i.S. Le Fort wurde ein Bauverbot in der
Gemeinde Perroy für einen Landstreifen von durchschnittlich 25 m Breite
in schönster Lage am Ufer des Genfersees als nicht enteignungsähnlich
betrachtet (Erw. 7). Im vorliegenden Falle ist der vom Bauverbot betroffene
Landstreifen nur zwischen 15 und 21 m breit und zudem an einem für die
Erstellung von Bauten nicht besonders geeigneten Steilhang gelegen. Der
Eingriff in die Befugnisse des Eigentümers geht somit zweifellos nicht
weiter als bei jenen Grundstücken am Genfersee.
Ist demnach die umstrittene Eigentumsbeschränkung nicht
enteignungsähnlich, so kann sie sich auf die zürcherische Natur- und
Heimatschutzverordnung und damit auf § 182 Abs. 1 und 2 des zürcherischen
EG zum ZGB stützen.
Sie beruht somit auf gesetzlicher Grundlage und verletzt die
Eigentumsgarantie nicht.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.